现阶段我国市（地）级政权体制改革的思路探析

王宏波

摘要：位居我国政府架构中第三层级的地级市，由于经济上市县争利，行政管理上削弱了县级自主权，又限于自身的经济实力，导致调节城乡关系乏力，其地位和功能越来越受到人们的质疑。取消地级管理层，最终实行省直接管理县体制是我国行政体制改革的方向，但目前其条件还不成熟。现阶段，我国市（地）级政权体制改革应走“弱市”之路，而且要积极创造条件，为全面推行“省管县”体制做准备。

关键词：地（市）级政权；市管县；体制改革

中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0009—03

位居我国政府架构中第三层级的地级市，由于经济上市县争利，行政管理上削弱了县级自主权，又限于自身的经济实力，导致调节城乡关系乏力，其地位和功能越来越受到人们的置疑。同时，随着市场化进程的加快，政府职能的转变，大量审批事项被取消，地级市的行政职能事实上存在“空心化”的趋势，而维持其正常运转的成本，每年高达数亿。成本效益两相权衡，市级政权体制的改革似乎有其必然性。在这种情况下，如何建立一种适应经济社会发展和社会制度变迁进程的行政管理体制，就成为当前中国行政管理体制制度面临的重大现实问题。为此，笔者特提出以下思路。

一、取消地级管理层最终实行省直接管理县体制

是我国行政体制改革的方向按照政治权力运作的基本原理，权力要从其主体到达客体，中间经过的层次越多，权力“能量”的消耗就越多，同时行政效率就越低。“从上世纪80年代开始，世界各国普遍开展了行政体制改革，根据目前对世界上191个国家和地区地方行政区划层次的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占74%，超过三级的只有17个国家，占11%。如印度，实行邦—县—区三级制；美国国土面积与我国相近，也实行州—市二级制与州—县—镇三级共存制；日本是一个有1亿多人口的大国，也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。在我国历史上，秦至民国末2100多年中，290年为二级制，占13.6%；610年为虚三级制，占28.7%；600年为实三级制，占28.2%；276年为三、四级并存制，占13.0%；350年为多级制，占16.5%”。①由以上内容可以看出，世界上多数国家的地方政体实行两级制；而市管县体制后，我国地方行政区划的层级由省、县、乡镇三级变为省、市、县、乡镇四级，管理层次之多为世界之首。“从行政管理的角度来看，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率就越低。增加了一个市（地）级管理层次，必然要增加相应的行政机构和公务人员，而且这些公务人员还要消耗大量的社会资源，加大了管理成本。以一个中等地级市为例，地厅级干部约20人，县处级干部约200人，科级干部约1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿元以上，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿元左右；而全国共有280多个地级市，匡算下来，每年全国仅地级市本级的财政支出就要在1400亿元以上”。②

少层次大幅度的扁平化组织结构是现代社会组织管理的主导模式，也是世界各国地方政体改革的方向。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，减少行政级次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。层次少，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落、失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。目前我国的行政层级过多，以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，从发展的趋势看，这个管理层应逐步取消，最终实行省直接管县体制。

当然，减少地方行政管理层次还应考虑其管理幅度。实行省直管县市的行政体制必将增大省的管理幅度。“目前，扩大省级管理幅度的可行性主要基于以下三个方面的原因：一是以分散、自由为核心的市场经济体制的确立与运行，为扩大管理幅度提供了可能性。二是区域经济关系日益密切，行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，原有的行政隶属关系在经济上日益淡化。三是现代网络通讯的普及和科学管理水平的提高，为扩大省级管理幅度，实现省直接管理县提供了有利的物质和技术保证。电脑、网络大大提高了人的办公能力，便利的交通缩短了省与县之间的距离。同时，人们专业文化水平和管理能力的提高使领导、管理者能从容自如地处理纷繁复杂的事务，这些都是世界各国普遍实行大幅度管理体制的重要原因之一”。③

在“缩省扩县”逐渐成为一种占主流地位的解决地方行政体制改革和区域经济一体化问题的思路时，王健等几位专家学者提出了“复合行政”的概念，④强调“要解决中国区域经济一体化与行政区划冲突必须跳出在行政区划调整上做文章的思路，把着眼点转移到治理结构的创新上来，主张建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的多中心、自主治理的合作机制。尽管‘复合行政只有在健全的宪政制度框架之内才有可能发展成为一种具有操作意义的行政体制改革实践，而这种前提条件的创造显然是无法在短期内完成的，但这种思路对于我们跳出传统的行政区划和行政体制的思维框框，探寻新的改革路径却是富有启示意义的”⑤。“目前，我国的长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津唐地区、辽宁中南部地区已经形成了城市比较密集的都市连绵区。此外，济南—青岛地区、福州—厦门地区、武汉—宜昌地区、成都—重庆地区、西安—宝鸡地区、郑州—洛阳地区、长沙—株洲—常德地区、长春—吉林地区、哈尔滨—齐齐哈尔地区也正在发育着都市连绵区”。⑥这些都市连绵区的共同特点是由多个性质、规模及层级不同的建制城市所组成的城市地域聚集体。城市政府行为主体之间有的有直接行政隶属关系，有的只是行政平级关系，他们各自代表不同的城市行政区利益，由此而导致的“行政区经济”行为对跨界需求增长和服务产生负面影响，成为都市连绵区一体化进程中的主导障碍。从城市化发展的机制看，大都市区在自然、经济、社会、生态等方面基本上是一个相互依存的整体。因此，要积极创造条件，逐步建立城市地区之间的新型协调管理机制（如组建大都市区联合政府），大都市区联合政府的产生，要从区域整体利益出发，全面权衡，以达到对整体最有利，对个体最合理的最佳整合效益；在发展进程中，应不断调整都市政府内外各种利益矛盾关系，保证大都市政府具有强大的生命力。

二、现阶段市（地）级政权体制改革应走“弱市”之路

笔者认为，取消市（地）级管理层至少应具备两个条件，一个是城乡差别很小，另一个是市场经济充分发育。现阶段，我国取消市（地）级管理层的条件还不够成熟，市（地）级政权体制改革应走“弱市”之路。我们所指的“弱市”有两层涵义，一层是削弱市（地）对县不恰当的行政干预和财力的过度集中，理顺市县之间的关系，在经济联系上赋予县更大的选择权，真正做到以市场为导向。通过县域内企业经济活动的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系。另一层是强化地级市，尤其是中心城区的经济中心聚集和辐射功能。因为，无论市管县体制的负面影响有多大，一个不争的事实是地级中小城市在经历了20余年的发展之后，已经成为地区经济的中心，大多具备了良好的基础设施，形成了要素聚集的中心。我国多数省区正处于工业化中期发展阶段，区域空间格局的演变仍然以聚集作用占主导地位，工业化进程伴随着人口向非农产业的转移也要依托城市作为载体。所以，从遵循经济发展的客观规律和市场化进程的角度来看，地级市的经济地位恰恰不应削弱而应进一步强化。

一是要加快“强县扩权”改革步伐，待条件成熟时市县脱钩，实行“省管县”体制。从2002年至今，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁、吉林、安徽、江苏、黑龙江、海南、山西等省先后开始了“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些经济强县，在财政体制等方面实行了“省直管县（市）”。“从改革的结果看，‘强县扩权促进了县域经济的发展。如广东省在实施了一系列扩权强县的改革后，2003年就有10个左右的县进入了全国百强县前50名；2003年6月，湖北省在大冶、汉川等20个县（市）试行‘强县扩权，2004年，又对52个县（市）实行‘省管县财政体制，2006年，湖北省县域生产总值已达到3800亿元，与2003年相比，增加了近7亿元。”⑦因此，目前应加快“强县扩权”改革步伐，赋予县级政府更大的调控权和经济管理权。在新体制下，省和市要继续加大对县域经济发展的支持力度，并给予县级政府一定的资金分配调控权；将一些行政执法机构和直接为市场经济营造环境和服务的机构管理权适度下放到县，如赋予县级政府协调工商、质监、药检、税务等中央、省垂直管理部门的权力，促使这些部门更好地发挥职能作用，与当地政府一道共同促进县域经济持续、快速、健康发展。另外，“在推行‘强县扩权时要理性思考、科学决策，防止出现新的市场分割、盲目竞争和新的‘小而全、重复建设；要兼顾市县关系，协调好中心城市的扩张与县域经济发展的关系，在县与中心城市之间建立一种新型的竞争—合作—分工关系，使城市和区域共生、共荣，相互依托，合作发展”。⑧

二是要进一步深化财政“省管县”体制，促进县域经济的发展。从目前财政“省管县”体制的执行情况来看，有些省在政策的执行上还不到位，如在转移支付测算方面直接到县了，但是在资金调度上没有直接到县，还要经过市来转手；有些省份在对县里的转移支付中，专项的转移支付所占的比重太大，而一般的转移支付（即可由县支配的部分）太少，由于专项的转移支付所占比重过大，致使各地拼命报计划、争项目，有可能造成重复建设和重复投资；有些省的做法离财政部提出的“省管县”财政体制的要求还比较远。为此，现阶段要从体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、收入报解、资金调度、债务管理等方面切实规范“省管县”财政体制，使各项制度真正落到实处。当然，省直管县财政体制改革主要是减少中间环节的截留，降低行政成本，从而规范县乡财政管理方式，提高管理水平，它对于缓解县乡财政困境所起的作用是显而易见。但这只是发展县域经济的一个方面。更主要的还在于县级政府如何进行开源，在这种新的更有利的财政体制的保障下，进一步寻找新的经济增长点，拓宽财源，促进县域经济的发展。

三是要重新定位地级市的功能，使其由行政经济中心向区域经济中心转变。新一轮地级市功能重新定位的一个总背景是市场手段对原有行政手段的替代，或者说是市场作用的重新回归。因此，地级市的功能应符合市场经济发展的需要，同时充分发挥自身的现有优势，并且在发展中进一步提升自身的发展优势。“其一是行政管理功能向经济辐射功能的回归。区域间的行政隶属关系可以在短期内建立，也可以在短期内被切断。但是区域间经济上的联系是长期渐进的历史发展过程，不会随着行政隶属关系的变化而在短期内消失。因此，地级市要充分利用这种联系来强化自身的聚集功能，从而增强自身的发展实力、辐射和服务区域的能力。其二，创新扩散与传播的中转功能。地（市）级政权体制改革从根本上是激发经济主体发展经济的自主性和积极性。经济发展过程，依赖于创新的扩散和传播，而创新的扩散很大程度上是沿着城市等级向外扩散。因此，地级市往往起到承上启下的中转功能。其三是区域内人力资本培育、流动的枢纽功能。从人力资本培育角度来看，县域范围过于狭小，资本积累与市场空间都很有限，因而对于人力资本的培育能力不足。大量农村剩余劳动力直接转移到大城市面临的人力资本培育的成本又过高，转移人口难以接受。”⑨介于二者之间的地级市却兼有大城市和县城的优势，同时克服了它们的劣势。地级市具备良好的文化知识积累，市域范围具备适中的市场空间，为人力资本培育获得规模效益奠定了基础。因此，地级中等城市应成为人力资本形成与流动的首选目标。

三、积极创造条件为全面推行“省管县”体制做准备

全面推行“省管县”体制是一个涉及政治、经济、地理、文化传统等多方面因素的复杂工程，该工程的顺利实施必须要有相关配套措施。目前，应积极创造条件，为全面推行“省管县”体制做准备。

一方面，要切实转变政府管理职能，促进区域经济协调发展。市管县体制之所以难以适应经济发展的要求，不仅仅是行政级次过多的问题，更重要的是政府职能转变滞后的问题。“从根本上讲，实现区域经济一体化应当着眼于如何尽可能地限制行政干预手段的运用，让市场自己去解决资源要素的自由流动和优化配置问题。若实行省管县以后，如果不及时转变政府的职能和不规范政府的运作方式，地方政府仍对地方经济社会发展进行强有力的行政干预，那么省管县体制下也同样会出现不利于县域经济发展的行政壁垒，从而导致县域经济范围内的条块分割和重复建设。”⑩因此，必须进一步明确和转变各级政府的职能，深化行政管理与审批制度改革，合理划分和调整部门之间的行政审批职能，避免职能交叉，简化环节，提高效率，强化服务；实行“谁审批、谁负责、谁承担责任”；建立完善的行政行为监督体系和网络，坚持行政行为的公平、公正。只有这样，才能改革行政方式，规范行政行为，提高行政效能，促进廉正建设，实现管理型政府向服务型政府的转变，进而达到精简管理层次、扩大管理幅度、提高政府效率、降低行政成本的目的，更充分地发挥省管县体制的功能优势，促进区域经济的协调发展。另一方面，要强化对县级政权的监督和约束力度。随着“扩权强县”的改革，县级行政的经济和社会管理权限不断扩大，这就有必要对县级行政监督和约束力度的相应加强。只有在确保监督和约束力度得到加强的前提下，才能够向县级行政放权；才能够确保县级行政权力得到增强而不会被滥用，确保多一份权力就多一份责任，把县级行政打造成为真正的责任政府。

注释

①③孙学玉、伍开昌：《构建省直接管理县市的公共行政体制——关于市管体制改革的实证研究》，《政治学研究》2004年第1期。②湖北省经委课题组：《改革市管县体制的研究报告——“市管县”体制的利弊分析》，《当代经济》2006年第5期。④王健等：《“复合行政”的提出》，《中国行政管理》2004年第3期。⑤何显明：《市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析——兼论“复合行政”概念》，《中国行政管理》2004年第7期。⑥徐竹青：《省管县建制模式研究——以浙江为例》，《中共浙江省委党校学报》2004年第6期。⑦田博：《我国试点推行省管县改革“市管县”走到尽头？》，《小康》2007年第2期。⑧刘君德：《理性认识和推进“强县扩权”》，《决策咨询》2004年第7期。⑨陈秀山、宋洁尘：《重新界定地级市的地位和功能》，《决策咨询》2004年第7期。⑩谢晶莹：《对市管县体制的理性透视》，《广东行政学院学报》2006年第1期。

责任编辑：思齐