民主法治视角下服务型政府构建路径选择

王会玲

摘要：随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展，构建服务型政府成为实践党的宗旨的主要载体。民主和法治是发展中国特色社会主义的两大支柱，从民主法治视角来看，我国构建服务型政府应遵循以下路径：营造建设服务型政府的政治文化氛围，协调政府系统的利益关系，优化国家权力结构，提高政府监督的有效性。

关键词：民主法治；服务型政府；构建路径

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0015—03

构建服务型政府是实践党的宗旨的主要载体。党的十七大报告第一次将“加快行政体制改革，建设服务型政府”写入其中，在价值目标层面上对建设服务型政府作出了新的定位，反映了我们党对新形势下如何改进执政方式、提高执政能力有了新的认识。服务型政府不仅是一种理念，更是一种制度结构。构建服务型政府应树立并落实以人为本的科学发展观，推进政府职能创新，探索如何提升服务型政府的建构质量，建立一个稳定、科学、规范的行政体制改革长效机制，最终实现建立一个人民满意的政府这一基本目标。目前，我国服务型政府的构建有着诸多有利条件，出现了前所未有的良好局面。从社会的角度看，随着公民主体意识的不断增强，全社会（包括各个市场主体、社会组织和广大人民群众）对政府提高服务水平的期待日益强烈，这对政府而言既带来了压力，也提供了动力。从政府的角度看，各级政府尤其是中央已经对建设服务型政府达成了共识，已从过去一些地方政府推出恩赐式的“便民措施”和“服务承诺”，发展到今天把建设服务型政府作为国家整个行政体制改革的终极价值目标。但是，受社会发展阶段和历史文化传统等方面复杂因素的影响和制约，我国服务型政府建设仍面临着一些现实的矛盾和困难，政府机关和公务员在为企业、社会和公众服务方面还存在着一些突出问题，政府机构改革还存在民主化、法制化程度不高的问题，这些使我国建设服务型政府面临严峻挑战。民主和法治是建设中国特色社会主义的两大支柱，本文试从民主法治视角对我国服务型政府的构建路径作以下探讨。

一、营造建设服务型政府的政治文化氛围

公共服务理念是建设服务型政府的价值基础，是现代国家制度设计的理性升华。服务是各种类型政府的固有属性之一，“政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公共精神的意识形态”。［1］在市场经济条件下，政府不仅要对国家进行管理，而且要对社会服务。在经济全球化时代，政府在塑造统一的市场秩序、创造市场运行所需要的基本环境条件、组织企业参与国际经济和科技竞争等方面具有不可替代的作用。建设服务型政府既是改革开放以来我国政治体制改革与发展的必然趋向，又是我国加入世界贸易组织、融入全球化进程的必然选择，既有内在推动力，又有外在驱动力。

服务型政府是以人为本的政府。现代国家的政府是为民政府、有限政府、法治政府、有效政府，也是责任政府［2］，必须在“公民本位、社会本位、权利本位”理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为民服务为宗旨，履行服务职能并承担服务责任。我们党和国家一直把全心全意为人民服务作为自己的宗旨和职责，但由于受几千年封建文化的影响以及建国后曾一度忽视民主与法治建设，我国政府组织文化中还存在不少封建的东西：家长制思维方式与作风在一些地方的政治社会生活中仍起着相当大的作用；一些领导者（包括领导机关）出于“父爱主义”对被领导者进行管理；一些领导干部在决策中“一言堂”，民主集中制原则得不到真正贯彻；一些官员往往以管理者自居，把“管老百姓”视为自己的主要甚至唯一职责，而主动为民服务的意识相对较弱。［3］实践中，一些政府部门的服务质量和效率不高，一些公务员服务意识淡薄，多与权本位、官本位等落后的政治文化有关。

建设服务型政府必须以民主法治精神为指导，大力发展社会主义现代政治文化。在国家层面，应当要求全体公务员尤其是领导干部彻底摒弃“家长制”专权观念，真正树立公仆理念和分权、制约思想，并注重先进政治文化的制度建设；应当制定公务员道德规范，对忠实践行者予以褒扬，对败德违法者予以惩戒。在社会层面，应当在维护国家主权统一和民族团结的前提下，加快“政企分开”、“政资分开”、“政事分开”步伐，划定政府权力与社会权利的边界，进一步解决权力高度集中的问题，大力发展代表不同群体利益的社会组织，允许、倡导社会组织形式和结构的多元化，促进社会管理的市场化和社会化，以企业和社会组织的良好服务来影响和促进政府改进服务理念和方式。在公民层面，应当弘扬社会主义民主理念，摒弃臣民意识，强化公民意识，在全社会树立权力源于权利、受权利制约的观念，革除服从型、依附型政治文化的影响，确保宪法所规定的公民基本权利的实现，促进以思想解放、民主平等、自由独立等为主要内容的新公民文化的形成。

二、统筹协调政府部门的利益关系

在市场经济条件下，不可避免地会出现利益的多元化和个体化、社会价值标准的实用主义化、利益追求和利益竞争的激烈化、竞争条件下的利益失衡和人们自发地追求甚至用不正当手段追求利益平衡等情况。［4］虽然我们党的宗旨是全心全意为人民服务，但不乏一些掌握着一定权力、构成党和政府组织机体的领导干部存在着狭隘的利益观念。同时，由于党员在党内的政治地位不同，政府官员所处层级、部门和级别的不同，其利益实现方式和结果也会不同。这就产生了政府系统内部组织之间、个体之间复杂的利益结构、利益关系和利益诉求。政府机关和公务员合理的利益诉求能否得到满足，满足的途径和方式是否正当，与政府服务能力的大小密切相关。从经济利益的角度看，随着近年来一部分地区先富起来，城乡之间、地区之间经济发展的不均衡性日益突出，政府机关行政经费和公务员收入的地区性差距加大，不发达地区尤其是贫困县、乡的政府机关运转和公务员生活出现困难，为解决办公经费问题而挪用专项经费、拖欠工程款、乱收费、乱罚款、乱摊派甚至放纵违法犯罪等现象屡屡发生，这不仅使一些地方政府尤其是基层政府的服务能力弱化，而且大大损伤了政府的权威和形象。从政治利益的角度看，个别地方政府还存在着用关系、人情来代替制度和规则，机构的增设、撤并及人员的使用往往以“长官意志”为转移、由“关系网”来决定的现象，这就导致政府活动的非理性和无效率，使政府为民服务的效果大打折扣。

建设服务型政府，全面提高政府服务能力，应当通过发扬民主和健全法制，统筹协调好政府系统内部的利益关系，做到既“有人办事”，又“有钱办事”。不仅要靠严把公务员队伍“入口”关、加强教育培训和监督、完善和落实晋升奖惩制度，使公务员队伍保持较高的思想道德素质，而且要从国家和民族发展的全局出发，把不同层级、不同地区、不同行业政府机关之间的利益关系协调好。上级政府应当确保下级政府机关及其公务员不受压抑地表达自己的利益诉求，通过平等协商、民主决定的方式确定合理的利益关系，并用法律法规的形式将之固定下来，共同遵守；一旦这种利益关系出现新的不合理状况，还要以同样的方式再行调整和固定。这样，才能为服务型政府的构建创造物质条件。

三、优化国家权力结构

行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分，行政体制改革的成效与政治体制改革的进程密切相关。现代公共管理应当关注广义的政府而不是狭义的政府，即应当抛弃政治与行政两分法的框架，将政府看做是一个整体来研究其与公众或社会的关系，并且研究政府执法职能的加强和非政府组织作用的发挥。［5］坚持党的领导和人民当家做主、依法治国的有机统一，是我国政治体制的特点和优势，要进行有效的行政体制改革就应当加快整个政治体制改革。我国的服务型政府建设还应当包括各级党组织的领导方式和执政方式的改进，使各级党组织都做到依法执政、科学执政、民主执政，从而优化国家权力结构，为构建服务型政府提供政治保障。

1.加快党内民主进程。要积极推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务；完善党的代表大会制度和决策体制，发挥全委会对重大问题的决策作用，严格实行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制、常委会向全委会报告工作制度；改革和完善党内选举制度，更加充分地发挥基层党组织和广大党员的主体作用，使党的路线、方针、政策更加充分地体现全党的意志，以党内民主带动国家政治生活的民主和全社会的民主，从而带动和促进政府向社会提供更多更好的公共服务。

2.进一步完善人民代表大会制度。人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心，人民代表大会制度是我国人民当家做主、参与管理国家事务和社会事务的根本政治制度。在服务型政府的构建过程中，各级人民代表大会及其常委会应当依法充分行使职权，不仅做好立法工作，而且加强对行政法规、行政规范性文件的合宪性审查，加强对行政机关依法行政、履行职责情况的监督，提高监督工作的实效，依法行使决定权，及时对国家的重大事项作出决定，防止行政机关行使权力过程中的越位、错位、不到位现象发生。

3.正确处理集中统一领导与合理分权治理的关系。作为一个发展中的多民族国家，我国应当保持中央的权威，以充分发挥集中国力办大事的优势，同时，应当借鉴现代国家政府管理和我国改革开放以来政府建设的经验，适时适度地发展分权治理。合理分权是完善政府管理、优化政府结构的一个重要内容，是现代政府的一个重要特征，是提高政府工作效率的一个重要手段。任何领导机关和领导者个人都不可避免地会犯错误，如果要求下级的言行与上级一模一样，用上级的大脑来代替下级的思想，下级势必会为逃避这种专制压力而蒙蔽上级，上级则势必会因为信息梗塞、失真而失去判断力。只有通过法定的、不可动摇的、完善的民主程序，才能达到决策“科学化”的效果。

四、提高政府监督的有效性

公开透明是服务型政府的一个重要特征，是加强政府监督的前提条件。行政机关要转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行畅通、监督有力的行政管理体制，就应当走民主化、法制化的行政管理体制改革之路。改革开放以来，我国为完善行政管理体制先后进行了五次机构改革，使政府职能转变取得了重大进展，但由于公开透明度不够，改革的效果仍不尽人意，没有跳出机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。新一轮行政管理体制改革虽然在目标定位、改革内容等方面的科学化程度有了进一步提高，但公开透明度仍然有所不足。行政管理体制改革是我国社会主义制度自我完善的长期任务，在今后的行政管理体制改革中，应当像对待重大立法一样公开改革草案文本，反复征求行政机关的服务对象（全国人民）和服务主体（广大公务员）的意见，由全国人大制定相关法律，若干届政府分步骤实施法律，并将机构、职能、人员设置的决定权收归各级人大常委会行使，提高行政管理体制改革的有效性、稳定性和持续性。

建设服务型政府，还必须加强对政府的外部监督。民主建设的每一个进步，都会促使法治的发展，从而推进政府对服务职能的切实履行。政府公共服务的水平与法制化的程度具有正相关性。缺乏法治的国家必然是政府失职、渎职行为泛滥的地方，也没有建立服务型政府的希望。在一个民主力量孱弱、民主制度衰微的国家，绝不可能建立完善的服务型政府。加强对政府的监督，就应当坚持用制度管权、管事、管人，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，保证人民赋予的权力始终用来为人民服务。

行政机关的内部监督和外部监督是并行不悖、互相促进的。内部监督具有高效、准确的特点，是保证政府依法行政的重要手段，外部监督往往通过内部监督来实现。内部监督除了专门机构的监督外，还有综合部门与业务部门之间、业务部门相互之间、上下级部门之间的监督，可以说，大量的监督活动是通过这些内部监督来进行的。现阶段加强政府内部监督，就是要以让人民群众和服务对象满意为目标，以人民群众和服务对象对政府的评价为主要依据，进一步完善监督制度，健全监督体制，加强监督力量，落实监督责任。行政机关的外部监督具有主体广泛、影响大等特点，是推动内部监督、增强内部监督的有效性的重要保证，从而也是监督的主渠道。外部监督包括政党的监督、立法监督、司法监督、社团监督、公民监督、新闻媒体监督等。应当随着社会主义民主法治建设的进程，进一步确立外部监督应有的法律地位，拓宽监督渠道，完善监督机制，增强监督实效，最终使人民群众对政府拥有决定性的选择权。

参考文献

［1］祝灵君，聂进.公共性与自利性：一种政府分析视角的再思考［J］.公共行政,2002，（3）.

［2］孟祥君.构建服务型政府的路径选择［J］.学术交流,2007，（2）.

［3］宫靖.五省区试点公务员“官改”［DB/OL］.http://www.people.com.cn/GB/paper447/15775/1395369.html.

［4］李景鹏.从管制型政府向服务型政府的转变［J］.政府改革与创新,2004，（5）.

［5］张庆东.公共行政与公共管理：概念辨析与学科界定［J］.中国人民大学学报,2001，（5）.

责任编辑：林墨