公民参与公共决策的路径探析

张宜海

摘要：公民参与公共决策是公民个体或社会组织（团体）影响公共决策所采取的行动，目的是要实现公共资源的有效配置，以达到公共利益的最大化、合理化。事实上的分配不公、公共选择理论所谓的政府失效现象反映出公民参与公共决策的必要性。十七大报告提出的增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见等思想，为公民参与公共决策提供了政策依据。

关键词：公民参与；公共决策；路径

中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0012—03

公共决策是指公共决策者对公共资源进行有效配置，并为实现公共利益最大化、合理化而进行的决策活动。其实质是对社会资源的有效配置和对社会价值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民参与公共决策是指公民个体或社会组织（团体）影响公共决策所采取的行动。国内外学者在公民参与公共决策的理解上，虽有差异，但他们都十分肯定公民参与公共决策的理论和实践价值。如，美国学者科恩认为：“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策。”①“对许多人来说，参与意味着他们与决策过程本身有着重要的关系。至少它意味着他们不仅有机会选择，而且可以在决策过程的某一点影响决策者，这种影响对最终的决策及其实施有着显著的效果。”②公民参与公共决策也得到我国党和政府的支持，如党的十七大报告提出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”但在决策实践上，“国家或政府的活动并不总是像应该的那样‘有效或像理论上所说的能够做到的那样‘有效。”③这就是公共选择理论所谓的政府失效现象，“政府失效是指政府在公共决策或向社会提供公共物品时，存在着自身无法克服或基本难以克服的缺陷,而导致其制定的公共决策和提供的公共服务难以达到其理论上的应然状态的情形”。④政府失效使公民参与公共决策成为现实需要。

我国公民参与公共决策的现状并不乐观。经济落后抑制了公民参与的积极性，传统政治文化中的消极方面抑制了公民参与的主动性，制度化渠道不足、不畅影响了公民参与的有序性，政务不公开弱化了公民参与的有效性，参与成本高降低了公民参与的普遍性，对参与结果的理性预期强化了公民参与的“搭便车”心理。正是在这些因素的相互作用下，公民参与公共决策呈现出复杂的局面，突出表现在公民参与意识薄弱、公民参与整体无序、公民参与制度化渠道不够畅通、决策体制不利于公民有效参与、公民参与普遍缺乏组织依托等，但影响公民参与公共决策最大的问题是通过制度建设为公民参与提供成本低、操作简单且让公民感到能够有所作为的途径。

一、明智地选举并有效地监督代表

在代议制下，公民投票选举代表无疑是参与公共事务最普遍的方式,也是民主的重要体现。对于大中型社会（国家）而言，由于成本、效率等方面的考量，直接民主既不现实也不可能（网络民主似乎是最有可能实现直接民主的手段，但现在并不具备条件，也不很被主流人群接受）。因此，代表制成为现代大多数国家实现民主的一种常用手段。“因此，一个大型的民主社会，首先需要一个公正的、其目的在于充分而且准确地反映人民意志的代表制度。”⑤代表制的实质是在无法实现直接参与的情况下通过代表实现公民持续的、普遍的间接参与，所以，明智地选举代表、保证当选的代表听取人民的意见，这是代表制可能获得成功的最基本要求，当然，对代表的监督也理所当然地是代表制的应有之义，因为，当公民选举其代表时并没有放弃对公共决策的最终控制权。代表能够在多大程度上反映人民的呼声与公民参与代表选举的质量有直接关系，“理想的民主不应仅仅是让公民们在汤姆和哈里之间（或没有竞选对手的亨利）选择一人就算是参与了管理”。⑥这样的选举一方面无法保证当选的代表能够真正代表选民，另一方面不仅不能促进民主反而会破坏民主。罢免和复决等措施是公民监督代表所必需的，因为“代表的品格绝不是任何书面的条文或规定的行为准则所能保证的”。⑦因此，罢免和复决一定程度上能够促进当选的代表恪守职责，也可能在某种程度上成为选举失误的一种补救手段，罢免是针对代表的，复决则是针对政策的。

二、转变政府决策理念

“一个好的民主政府不仅要考虑它的公民的需求（即，它是回应型的），而且要对这些要求采取有效的行动（即，它是有效率的）。”⑧人民利益是公共决策的唯一依据，照顾民意是现代政府进行公共决策的前提。首先，政府要相信自己的公民，相信公民大多数已经意识到自身在公共领域的权利和责任，当然，政府与公民之间的绝对信任并不是任何时候都存在的，但无论如何，政府决不能把公民当成“假想敌”，这是解决一切问题的出发点。其次，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。公共决策的过程应该是集体努力和协作的过程，通过这一过程，“促使行政官员、政治家和公民处于思考社区和国家预期发展前景的过程之中。除了这种促进作用，政府还肩负着道义责任，即确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范。政府不仅要积极行动以促成公共问题的解决方案，而且有责任确保这些解决方案在实质和程序上都与公共利益保持一致”。⑨只有这样的公共政策才能最有效地、最负责任地被执行。

“政府的政策必须实现社会公共利益，以公共利益为政策制定的最初出发点，以公共利益为政策的最高目标，这是人民主权原则运用于政府过程所引申出的必然结论。”⑩但这并不意味着公共政策与公民权利、公共利益必然完全一致，如，2006年11月25日，广州颁布禁令“禁止电动自行车上路”，使20万辆电动自行车变成废铁，20万市民的私有财产受到侵犯，3000多从业人员的劳动机会被剥夺。可见，由于各种原因，公共政策可能出现背离公民权利和公共利益的情况，如：以权谋私的决策者，故意损害公民权利和公共利益；缺乏决策能力的低素质决策者，主观上无意而事实上损害了公民权利和公共利益；受利益集团支配的决策者，为少数人的利益而损害公民权利和公共利益，所以，“凡生活受到某一项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程”。只有政府转变决策理念，通过制度建设促进公民参与公共决策，才能实现公共决策的科学化和民主化。

三、培养公民参与公共决策的意识、态度和能力

民主政体是以完备的制度和广泛而有效地公民参与为基础的，因为“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”。公民参与公共决策是民主政体的内在要求，也“只有在民主政治体制里，民意的表达、汇聚和综合在公共政策中得到充分体现，公共政策代表社会公共利益，才成为政治体制存在和运行的内在需求”。因此，只有在公民积极参与的民主政体里才可能实现公共决策与公共利益的真正统一。

只有公民具有积极主动地参与公共决策的意识，又有参与的能力、途径，才可能达到参与的目标，保证公共决策的民主性和科学性。美国著名政治学家阿尔蒙德认为，民主政治制度下的公民是自认为有参与能力并实际上能够通过参与影响公共决策的人，他指出：“公民是指有能力部分参与管理政治系统的人。他对该政治系统的决策有影响……公民个人自认有这种能力的程度，具有重要意义。”可见，加强公民参与意识教育，培育公民参与公共决策的能力是实现公民有序参与的基础，也是扩大社会主义民主，从各个层次、各个领域扩大公民有序参与国家和社会管理的目标要求。

四、建立健全各种听证会制度

听证会是许多国家普遍采用的一种公民参与公共决策的制度。听证会不仅可以使利益关系人有表达意见的机会，最广泛地反映各相关利益主体即利益关系人的要求，而且能够培养公民理性参与的精神和对话协商的能力，从而激发公民参与的愿望和要求，“因为，从长远来说，民主的安全与稳定，归根结蒂是依靠公民们自己有参与的内在愿望，而不能依靠任何外在的要求”。自听证会制度引入我国公共决策过程以来，由于对谁主持听证、谁选听证代表、谁监督听证代表等一系列基本问题的认识模糊，加上部分人或集团的恶意操纵，使听证会时而成为强加意志的不听不证的听证会、时而成为结果与听证过程完全不一致的听而不证的听证会、时而成为未曾听证先有结果的不听而证的听证会，听证会一定意义上成为“听证秀”，从而使其遭遇严重的信任危机。

尽管听证会制度在我国面临信任危机，但谁也不能否认听证制度对民主决策、科学决策的真正价值，因此，进一步完善各种听证会制度，通过听证会培养公民的公共精神和有效参与公共决策的意识与能力是当前面对的现实任务。从现实情况看，要通过建立健全听证立法，规范听证会的提出和启动；完善听证代表的选举制度，使听证代表具有广泛的代表性；公开听证内容、相关信息和程序；落实听证结果对公共决策的影响力，走出“价格听证会就是涨价发布会”之类的听证陷阱；通过适当的政府干预重新确立听证会的公信力，使听证会不断走向制度化、规范化、科学化，真正成为公共决策民主化的有效载体。

五、完善基层群众自治制度

基层民主是中国特色社会主义民主的基础内容，基层群众自治制度是基层群众依法直接行使民主权利，对基层公共事务实行自我管理、自我服务、自我监督的一种民主制度，是人民当家作主在基层的具体体现，主要包括村民自治、社区自治、职工代表大会等形式。

村民自治是我国农村基层群众自治制度的典型形式，实践证明，村民自治对提高广大农民的参政热情、民主意识等都起到非常积极的促进作用，但过分夸大这种作用也是不可取的，因为村民自治正面临着一些问题，如大量农村青壮年劳动力转移到城市，致使一些村庄村民会议和村民代表大会难以正常召开；普遍存在的贿选使部分农民对村委会和当选的代表缺乏足够的信任；选举形式化；家族观念严重等，导致这些现象出现的原因是非常复杂的，但主要原因可归纳为两个方面，一是村民自治规范化、制度化、程序化等方面确实有许多待完善的内容，二是农民的民主意识、参与热情和参与能力都有待进一步提高。

社区自治是社区自我管理的一种民主制度，在我国社会转型期，由于社会分层、居民来源复杂且流动性强、居民之间的信任感和道德责任感缺乏，提高社区凝聚力仍然是一个尚未解决的现实问题，加之社区委员会并没有起到应有的作用，甚至有的社区委员会形同虚设，从而使社区自治一定程度上讲只能是有名无实。

职工代表大会是企事业单位进行民主管理的基本组织形式，相对于村民自治和社区自治而言，职工代表大会产生的时间较早，在计划经济时代就已经成为广大职工参与企事业单位管理的一种制度，具有制度健全、运作规范的特点。在我国实现了从计划经济向市场经济的根本转变后，职工代表大会起着平衡企事业单位利益与职工利益的作用，应该能在推进厂务公开、支持职工参与管理、维护职工合法权益等方面发挥更为积极的作用。

六、依托组织力量，培育公民社会

发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，是增强社会自治能力的必要手段。在我国，工会、共青团、妇联等人民团体无疑是公民维护自身合法权益、参与社会管理的重要组织，它们一方面是党和政府职能的延伸，另一方面又要反映群众的呼声和要求，具有双重职能。与工会、共青团、妇联等人民团体不同，民间团体、行业协会等非政府组织也是公民参与公共决策的重要载体，在广州颁布禁令“禁止电动自行车上路”一案中，广州自行车协会在维护公民权利方面发挥了重要作用就是一个有代表性的例证。公民社会是以公民为主体的社会，这种主体地位，在结果上体现为人民“当家作主”，在过程上体现为公民积极参与公共决策。公民社会的兴起实质上是公民主体意识的普遍觉醒、参与公共决策成为公民生活需要的过程。“我们把公民社会当作是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。”公民社会为公民利益表达提供了又一新渠道，公民通过参加经济、文化、教育、环保等各方面的组织，表达自己的利益要求，可以更有力地保障公民权利和公共利益。

七、规范和引导公民网络参与

从民主发展的历史可以清晰地看到，实现民主的技术与民主政治的发展存在密切关系，即民主的技术具有的工具性价值是不可低估的。因特网和各种局域网络与广播、电视、报纸等传统媒体的重要区别就是前者实现了传播权力的普及，使公民相信通过网络可以真正使自己在参与方面有所作为。互联网络营造了一个平等参与、自愿协商的公共空间，在这里，人们之间的对话不受时间和空间的限制，不受身份、地位、权力、财产等因素的影响，真正实现了民主所要求的自由表达、平等对话和共同协商（以解决生活中面对的公共问题）。同时，网络参与大大降低了公民参与公共决策的成本，使人们在家里、在工作单位而不用通过上访、游行、罢工等方式就可以很方便地参与公共问题的讨论和决策过程，从而为人们实现真正地参与提供了便利。但要期望让网络真正在民主建设中发挥积极的作用，必须予以适当的规范和引导，既要防止不利于实现民主的信息随意散布，又要引导公众的情绪。

注释

①⑤⑥⑦［美］科恩：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆，1988年，第12、81、22、96、15、10、19页。②［美］杰弗里•庞顿、彼得•吉尔：《政治学导论》，张定淮译，社会科学文献出版社，2003年，第314页。③丁煌：《公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示》，《公共行政》2000年第3期。④彭昕：《我国体育行业协会及其自治权的经济法分析》，《中国体育科技》2005年第4期。⑧［美］罗伯特•D•帕特南:《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社，2001年，第72页。⑨［美］罗伯特•Ｂ•登哈特、珍妮特•Ｖ•登哈特：《新公共服务：服务而非掌舵》，《中国行政管理》2002年第10期。⑩赵成根：《民主与公共决策研究》，黑龙江人民出版社，2000年，第105、168页。［美］加布里埃尔•A•阿尔蒙德、西德尼•维伯：《公民文化》，华夏出版社，1989年，第282页。俞可平：《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社，2006年，第2页。

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