约束与深化：我国村镇银行建设研究

李建华　许传华

摘要：农村金融改革在迈向现代化的过程中，需要多样化多层次的制度供给。在这样的背景下，我国村镇银行应运而生，但由于农村金融体制改革是政府主导型的、强制性的、压制非正规金融的诱致性制度变迁，忽视金融机构的基本功能，具有显著的路径依赖特征，致使目前我国的村镇银行发展也面临各种约束。我国需要结合农村金融的现状，进一步深化改革，充分发挥村镇银行支农的效应，创造性地展开业务经营。

关键词：农村金融；村镇银行；制度变迁；市场竞争

中图分类号：F810.451文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0047—04

2006年12月22日，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，从机构种类、资本限制等方面，大幅放宽农村金融机构的准入政策，这无疑是对建国以来严格的农村金融管制的一个重大突破。村镇银行、社区性信用合作组织以及专营贷款业务的子公司在四川、吉林、青海、湖北等地相继成立试点。不过，村镇银行是否能充分发挥自身的功能、有效缓解当前农村金融面临的种种困境和尴尬仍然存在很大的不确定性，而且，从实际调查反映的情况来看，在农村金融制度约束的大环境下，村镇银行的发展面临诸多内外约束条件，严重制约了村镇银行有效性的发挥，必须进一步推动村镇银行的改革，彰显村镇银行的“支农”功效。

一、村镇银行外部约束——我国农村金融制度变迁

改革以来，农村金融体制改革在政府的主导下，沿着发展机构的路径，从正规金融机构入手，力图在农村形成政策性金融和商业性金融相互分工，形成以合作制金融为基础的农村金融体系，因此我国农村金融体制改革具有浓厚的强制性制度变迁的色彩，正因如此，非正规金融、诱致性的制度变迁和金融的功能受到抑制或忽视。具体说，金融体制演变的路径具有下列特点：

1．沿袭体制内正规金融体系，压制体制外非正规金融。我国的金融体系改革，从最初的农村信用社纳入农业银行开始，到政策性银行农业发展银行的成立，农村信用社和农业银行脱钩，此后，是以农村信用社为核心的农村金融体制改革，所有这些，都是沿着体制内的正规金融体系和机构进行改革，其重要目标之一是把农村信用社改造成为农村社区性金融组织，对农村体制外的非正规金融采取打压的政策。这种改革路径与整个中国经济采取的体制外先行的改革战略是不同的，中国农村金融体制改革的路径依赖特征更加明显，由于体制内正规金融体系改革目标是多元的，在走向市场的过程中，一方面要商业化，另一方面要承担政策性的支农任务(前面的农业银行和后来的农村信用社都是这样)，同时还要维持农村的金融稳定，加上信息的不对称，使得这些正规的金融机构存在着明显的逆向选择和比较严重的道德风险，经营成本高，呆坏账居高不下，机制转换步履维艰，最终落得“一农难支三农”的结局。因此，农村金融制度供给的现实情况是体制内正规金融体系处于合法的供给的垄断地位，民间社区性的金融受到压制，非正规的合法的金融制度供给严重不足。

2．注重自上而下的强制性制度变迁，压制自下而上的诱致性制度创新。我国农村金融机构的改革是政府主导的强制性的自上而下的机构演进的路径，属于强制性的制度变迁，自下而上的诱致性制度变迁的创新路径被严重堵塞。其实，在农村融资中，存在多种多样的非正规的融资形式和制度，随着形势的发展不断地演进和变迁。各种各样的农村调查资料说明，非正规融资占了我国农村融资绝大比重，有效地缓解着农村经济对资金的饥渴，很大程度上担当起农村资源配置的功能。人们对于非正规金融的高利贷多有诟病，在正规融资供给严重不足的情况下，高利贷其实是市场对农村融资供求状况的某种真实反映，由于金融的重要性和敏感性，政府为维持对它的控制，即便对正规金融体系，也存在过度干预的企图。一方面，由于囿于意识形态，国家对正规金融存在“父爱”和过度偏好，在保持对其控制的同时，维持正规金融的垄断地位和既得利益，另一方面防止非正规金融的竞争，对其存在和发展设置很高的交易成本和进入壁垒，最后将其置于非法的地位，解除自己对防范非正规金融风险的责任(但地下金融的融资风险仍在)。政府的金融压制政策，使政府主导的强制性制度变迁的色彩尤其浓厚，也可以说是以政府主导的强制性制度变迁排斥压制自下而上的诱致性制度变迁，而且，这种路径的依赖和演进，与我国农村经济体制的自下而上的诱致性制度变迁路径背道而驰，政府成为农村金融体制唯一合法的供给主体，导致内生于广大农村融资中的非正规组织和制度的变迁成本(包括经济成本和意识形态成本)高昂，不能得到合理的演进和正常的发展，农村金融制度创新中自下而上的变迁路径被堵塞了，而内生于农村金融中的诱致性的制度变迁正是农村社区互助合作金融组织诞生壮大的重要制度之源，其结果是金融市场融资制度供给严重不足，而融资需求呈现多样性和层次性、制度需求和供给(包括量和结构)不均衡这种状况与农村金融体制改革和创新的要求很不适应，从正规金融机构的强制性制度演进，外生地培育农村互助合作金融组织，从目前看，其难度绝不亚于放松农村金融管制，扶持、规范内生于农村经济母体中的组织。

3．重机构改革，忽视金融体系的基本功能。20世纪90年代中期，兹维•博迪(ZviBodie)和罗伯特•默顿(RobertCMerton)等提出基于金融体系基本功能来分析和研究金融与经济关系的功能观。功能观把金融体系的基本功能分为六个方面，即清算与支付结算，转移经济资源，管理风险，储备或积聚资源与分割股份，提供信息，解决激励问题。金融的这些功能是基本稳定的，它们(或其中一种功能)可由多种机构或经济组织来实现。改革以来，我们一直注重金融机构的改革，注重金融机构的存在形态。金融改革的思路仅着眼于农业发展银行、农业银行和农村信用社这些机构的分分合合，形成框架体系。现在的邮政储蓄银行的设立也是沿着这种思路进行的。这种思路认为只有在现有的金融框架下，根据现有的金融结构赋予其相应功能，通过行为绩效判断其效果，遵循的是“结构——功能——行为”绩效的思路和路径。这和功能观的思路具有明显的不同，围绕金融机构改革，我们出台的举措不少，但效果不佳。我国的金融机构比较庞大，国有金融或准国有金融机构对广大分散的农村经济主体进行融资，成本很高，在防范风险的要求下，融资的门槛也比较高，相对于民间借贷而言，融资的效率又比较低。因此，金融机构不愿放贷，农户告贷无门，只能从民间借贷。1999年以来，我国国有金融机构从农村撤并网点，收缩机构是其走向市场化过程中的必然选择，无可厚非。作为改革重心，合作社的定位是农村社区性金融组织，但合作社的自愿互助和民主管理的性质异常薄弱，脱离农村的倾向十分明显。其实，金融最重要的功能就是融通资金，配置资源。融资的一个基本原则就是以较低的成本实现效益最大化，允许适合广大农村经济主体的中小金融机构的建立和发展，允许民间融资的存在和进入，建立竞争性的融资市场势在必行。

二、村镇银行内部约束——问题与缺陷

尽管村镇银行在我国刚刚起步，还处于试点阶段，但其问题已初步显现。最近，我们就湖北省村镇银行的成立和业务开展情况进行调研，发现村镇银行遇到以下6个方面的具体问题，亟待研究解决。

1．会计科目设置及统计归属问题。《村镇银行管理暂行规定》对村镇银行业务范围和服务对象作出了明确规定，主要是面向“三农”，服务“三农”，但涉及村镇银行会计科目如何设置、统计如何归属及统计代码编制等问题，还没有明确规定。

2．资金清算系统行号问题。目前全国银行业均以实现通过人民银行支付系统进行资金清算，人民银行还将陆续上线全国支票影像交换系统现代化支付手段。支付系统行号是各家银行跨行资金清算必备的条件，而村镇银行刚刚成立，没有行号，无法进行同城和异地资金清算，也无法进入人民银行账户管理系统，因此，对公业务企业也无法在村镇银行开立账户。

3．存款准备金率执行标准问题。村镇银行是新成立的银行业金融机构，不同于其他银行业金融机构，这就存在存款准备金率执行标准问题。

4．存贷款利率执行问题。是否实行利率管制或放开，利率执行什么标准，利率放开定价机制如何完善等也是需要解决的问题。

5．规模过小经营成本相对较高。银监会出台的《关于加强村镇银行监管的意见》（以下简称《意见》）规定，在县（市）设立的村镇银行、在乡（镇）设立的村镇银行、在乡（镇）新设立的信用合作组织、在行政村新设立的信用合作组织，其注册资本分别为不低于人民币300万元、100万元、30万元、10万元。经营机构的小型化、分散化，导致在应对储户提现和其他日常运营问题上所需的高流动性资产（如现金）与总资产的比例相对较高，形成活期存款、各种汇兑头寸较少，资金成本相对较高。

6．金融监管有待进一步完善。目前《意见》缺少更为具体的配套管理办法。如需要监管部门对村镇银行的业务范围、存贷目的作出更具操作性的界定，镇级银行是否可在所辖村开设网点等。在审批和监管这些村镇银行的过程中，要谨防一些以逐利为主要目标、吸储冲动强烈的大的民间资本拿到执照，进行异常资金交易，严防集资、诈骗案件的发生。

三、村镇银行的发展选择——内外深化改革

根据新制度经济学理论，村镇银行的建设属于典型的需求回应性的强制性制度变迁。需求回应性的强制性制度变迁从本质上来说其内在动力来自于政府（国家）推动，外在动力来自于外部压力。根据这一理论，我们认为村镇银行的深化改革其内在动力源泉正是国家推动，外在动力源泉则是来自于市场竞争所产生的外部压力。

从内因来看，新成立的村镇银行主要是需要加强对公司治理结构的完善。村镇银行按照发起人的方式设立，建立股份公司治理结构，需要指出的是，建立起股份制只是有效的银行治理结构的一个必要条件，而不是充分条件。村镇银行通过股份制改造保证了银行所有权与经营权的分离，但是银行的公司治理依然存在委托代理问题。因此，村镇银行自身应考虑如何完善自身的治理结构。我们认为主要在以下4个方面加以完善：

1．可以考虑进一步引进境内或境外的战略投资者。发起人对村镇银行进行控股是符合经济体制渐进转轨的需要的，但是也不必持有过高比例的股份。在保证绝对控股的前提下，应该允许发起人转让一部分股权，这样一方面有利于建立起更加规范的治理结构，另一方面也有利于村镇银行资本金的充实。

2．强化内部控制，推行全面风险管理。识别、评估和配置风险，获取风险收益是商业银行的重要职能。新的风险环境下经营风险具有动态特质，能否实施有效的风险防范和控制是衡量各家银行核心竞争力强弱的重要标尺。因此，对各种风险的审核和控制在村镇银行的治理结构中具有重要意义，尤其面对征信体制严重缺乏的农村市场而言尤其如此。而全面风险管理在单一产品、单一交易风险的基础上考虑了整个机构风险分散化的好处（或风险过度集中的坏处），比传统的风险管理更加真实地反映了风险成本，从而提高了村镇银行的竞争力。所以，推进全面风险管理是保证村镇银行公司治理有效性的重要内容。

3．实施审慎会计制度，加强财务管理，建立村镇银行信息披露制度。在银行业全面对外开放的格局下，村镇银行的会计准则应逐步向国际标准靠拢，最终实现会计报告国际化。同时尽快出台村镇银行基本业务会计准则，强化会计财务方面的信息披露。巴塞尔银行监管委员会认为，信息透明是有效的治理结构的必备特征之一。

4．建立市场化的人力资源管理体制和有效的激励、约束机制。现代银行的竞争从根本上说是人才的竞争，因而建立市场化的人力资源管理体制是建立现代金融企业制度的重要内容。建立完善的市场化人力资源管理体制就要完善人才的培养机制、选拔任用机制、绩效评价机制、流动机制、激励机制和保障机制。这六个运作机制的核心内容实际上就是激励和约束。对村镇银行来说，这一点尤为重要。

从外因方面来看，主要是从以下3个方面，发挥市场对村镇银行的约束和促进作用，从而提高金融资源的配置效率。

1．按照市场化的原则逐步放宽村镇银行的准入限制。《意见》规定的我国村镇银行的市场准入条件是比较高的，如注册资本不得低于人民币100万元，村镇银行应采取发起人方式设立，且应有1家以上(含1家)境内银行业金融机构作为发起人，单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准等。这些规定表明村镇银行仍然对民间资本持谨慎态度，持股比例的限制降低了民间资金参股的积极性，这种较严格的市场准入限制容易导致村镇银行“一股独大”，村镇银行的经营必将受大股东也就是发起人的支配，很容易蜕化成发起人的“吸储机构”，造成金融资源配置效率的低下。逐步放松市场准入条件，放松民间资金的参股比例限制，会进一步促进村镇银行治理机制的优化，在提高金融资源配置效率的同时，也使村镇银行能够在竞争中做到“干中学”（learning by doing），从而提高自身的竞争力和抵御风险的能力。

2．加强金融法律制度建设。2001年，诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼在接受采访时谈到20世纪90年代诸多实行民营化的国家的经验教训时，就特别强调最大的教训就是未能意识到实行法治是民营化的基础前提。村镇银行的建设也同样需要完善的法律制度保障才能取得预期效果。一是可以制定一部《村镇银行法》之类的法律，规范村镇银行的业务经营。二是根据目前我国农村经济改革和发展的需要制定一些新的金融法律，如《农村信用法》等。

3．建立符合“三农”需要的村镇银行运行模式。在这方面孟加拉格莱珉银行为我们提供了很多经验：第一，格莱珉银行的基本运作模式为在乡间设立分行，职员包括分行经理1人及区域中心经理（Center Mangers）数人，业务区域约15至22个乡村。该行为提高员工主动服务精神，将决策与执行权限逐渐下放至地方分行。首先由分行员工亲自遴选并拜访区域内合适的潜在借款人，向其解说银行的运作及提供的服务内容，所以客户不必到银行申办；乡村银行661万个贷款客户都是由1万8千余名员工亲自登门拜访而来。第二，每5个同类型潜在借款人自愿形成小团队，每1小团队最初只有2个人可以贷款，必须等这2人在借款后6周内均正常摊还本息，其他3人才取得贷款资格。借助小团队内的互信、道德压力与借款人欲改善生活的愿望，弥补了农村征信体系的缺乏。第三，降低借款人还款负担。格莱珉银行贷款合约均采单利计息，由借款人分期平均偿还本息，且累积利息总额不得超过借款本金。另外格莱珉银行在借款人有还款困难时主动提供经营辅导等协助，视情况协助解决其困难，为其义务。且格莱珉银行对逾期放款不采取催收手段或责难借款人，而是基于互信与责任感，尊重与理解借款人之困难，商讨借款重组。

由此看来，村镇银行的运行模式不一定要非常固定和呆板，或者说非要完全按照正规商业银行的模式来运作，只要是从实际需要出发，从当地条件出发，灵活地创造出多种多样的模式，达到农民欢迎、自身又能维持下去就可以了。

参考文献

［1］张杰,农户.国家与中国农贷制度:一个长期视角［J］.金融研究,2005,(2).

［2］杨羽飞,梁山.深化农村信用社改革若干问题的探讨［J］.金融研究,2005,(3).

［3］高勇.重构农村金融体系的目标与途径［J］.财经科学,2004,(4).

［4］张健.农村金融供给多元化与金融需求［J］.农村金融研究,2004,(4).

［5］Besley，T.Levenson，A.R.，1996.The Role of Informal Financein Household Capital Accumulation：Evidence From Taiwan［J］ .Economics Journal106：39-59.

［6］Biggart，N.W.，2000.Banking on Each Other：The Situational Logic of Rotating Savings and Credit Association［J］.Discussing Paper.

责任编辑：伊人