新农村建设中地方财政支持资金困境探讨

王　韬　董安民　张进华

摘要：现阶段，由于我国财力所限，根本无法为新农村建设提供足额支持，为保证新农村建设的财政资金需要，国家和地方财政有必要采取切实措施筹集专项资金。此外，欠发达地区财政资金效率低下也是制约其新农村建设的主要因素，因此必须强化地方财政职能，建立健全支持新农村建设的稳定增长机制，创新资金分配机制，提高资金的使用效率。

关键词：新农村建设；地方财政支出；财政支农

中图分类号：F832.39文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0051—03

现阶段我国财力的限制使政府根本无法对新农村建设实行足额支持，尤其对地方财政来说大幅增加对农村的投入更是不现实。河南省财政支农资金“十五”期间总计为275亿元，大约占该期间河南省财政支出的7.2％，远远不能满足农业人口占70％的河南省进行新农村建设的需要。因此当前对于地方政府尤其是欠发达地区来说，新农村建设中地方财政支持资金总量少、效率低，无法满足农村地区发展需要。

一、现行地方财政支持新农村建设

资金支出存在的问题公共财政理论认为，市场经济下社会资源的主要配置手段是市场，不是政府。只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的。“市场失灵”决定着公共财政存在的必要性。按照公共财政理论的要求，财政支农的领域应该是市场调节失灵、具有广泛外部效应的领域，但是当前地方财政资金的使用没有完全按照公共财政的要求，在合适的项目上配置合理资金数量，而是“撒胡椒面”，欲面面俱到，最后却是重点不突出，效果不明显，有限的财政资金没有取得预期的效果。具体表现为以下几个方面：

1.生产性支出比重过大，社会性支出比重明显不足

财政支出应坚持以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，所以财政支出的重点应是公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面。但从现实情况来看，政府官员并没有完全领会公共财政的含义，依旧用投资型财政的观点指导财政实际活动。由于财政经费紧张，地方官员一般更愿意进行投资直接发展经济，地方官员普遍认为只有经济发展了，才能有钱改善农村公共服务，提高农民福利水平，经济发展在前，社会效应在后。在此定势思维下，资金一如既往地投向经济发展领域，日益扩大的公共服务需求始终得不到满足。

从图1可以看出，“十五”期间，河南省支农支出中，生产性支出占总支出的80％左右，社会性支出比重较低。这种财政支农结构已经偏离了财政的保障作用。由于资金更多地投向了经济发展领域，导致贫富差距扩大，农村地区社会保障缺失，影响了河南农村地区经济、社会和环境的协调发展。

2.大江大河治理投入过多，小型水利建设严重落后

近年来，财政对大江大河治理的投入比较多，但对小流域治理以及中小型水利设施建设的投入不够。大江大河治理对保护人民生命财产安全十分必要，但真正与人民生产生活息息相关的是农田水利设施以及乡镇排涝排旱等小型水利设施。要改善农村生产条件，调整农业生产结构，就必须将水利设施投入重点放到小型水利工程上，放到农民迫切需求、能切实改善农民生产生活条件的小型灌溉以及排水沟渠等建设上。

目前，河南省的水利投入更多地注重大江大河的投入和大型水利设施的投入，忽视了小型水利设施建设，尤其是公共性较强又与农民生产直接相关的灌溉排水设施。“十五”期间，河南省水利设施相关支出主要用于：一是大规模的河道整治，共完成河道整治307.98公里，新建或加固各类堤防长度260公里；二是加快水库工程建设，增加总库容1.9亿立方米、兴利库容0.23亿立方米、灌溉面积47.65万亩、供水能力0.993亿立方米；三是发展河南省的19个大型灌区、65个年度续建配套节水改造项目以及国家级和省级的节水灌溉项目。从整体投入来看，直接用于与农民息息相关的小型水利设施的投入比率低于大江大河和大型灌溉设施的投入比率。

3.财政支农规模增长乏力

2001年以来，河南省的财政支农规模一直在增加，但是与总的财政支出规模来比，支农所占比例一直维持在7％左右，处于较低的水平。这说明河南省的支农资金规模增长乏力，与农业发展和农民生活不断增长的对地方性公共产品的需求产生了巨大的矛盾。作为农业主产区的河南省来说，支农资金的匮乏容易导致在新农村建设中，地方政府挪用支持新农村建设资金的现象，影响河南省新农村建设的效果，导致农村公共产品供给匮乏，农民生存保障水平低，发展能力差。

4.财政供养人员比例过高，阻碍新农村建设的健康发展

虽然河南省财政支农资金的规模逐年增长，但是相关财政供养人员的规模过大，导致财政支农资金使用效率不高，难以促进河南省新农村建设的发展。2005年，河南省财政供养人数为311.45万人，财政供养系数为30。并且，省、市、县的财政收入和财政供养人数呈反比，如在当前的分税制下河南省县市级的财政收入较低，但是基层工作人员数目较高，就导致了河南省部分县市的相关行政管理支出占相关县市财政总支出的50％以上。这种财政供养人数模式和管理制度，导致支农资金的支出更多地用于人员经费和行政管理费用，难以满足新农村建设的技术、资金等资源的投入需求。

河南省温县农技推广人员总计仅56人，县财政每年仅投入4.1万元资金，办公经费每人每年只有800元，相比于广大农民对农业科学技术的迫切要求，这点资金简直是杯水车薪。由于资金较少，广大基层科技推广人员大多远离了自己的岗位，影响了当地农业的良性发展。多年来，科研经费的不足造成农技推广和服务网络出现“线断、网破、人散”局面。

20世纪90年代由于缺乏支持投入，一些地方政府甚至在某种程度上放弃对农业技术推广工作的组织和扶持，对基层农业技术推广机构实行“脱钩”、“断奶”的政策，致使农业技术推广体系出现了“网破、线断、人散”的危局，严重阻碍了农业科研成果在农村的推广，导致技术指导失灵，技术交流落空，实用技术的推广不到位。

二、地方财政支持新农村建设

资金支出存在问题的根源通过对地方财政支持新农村建设资金支出结构的分析，我们发现，地方财政支持新农村建设资金支出结构中存在问题的原因有以下几个方面：

1.没有按照公共财政理论的要求，界定地方财政支持新农村建设支出范围

现行的农业财政支出体制是在计划经济体制下形成并延续下来的，虽然它在原有体制下，对促进社会经济各项事业的发展发挥了积极作用，但随着社会的不断发展，现行的农业财政支出超出了政府职能范围，已不符合公共财政理论的要求。

农业保险、农业生态环境建设以及农业科技培训等，都是目前无法靠市场手段得到较大发展的市场失灵领域。如科技培训、农业科技培训对农民来说非常需要，但由于缺乏直接利益，农民一般不愿意自己出钱参加农业技术培训。要提高农民的农业科技知识，就必须通过政府搞“科技下乡”等多种公益活动让农民增长农业科技知识，而这些公益活动需要地方政府的大力财政支持。因此政府必须按照公共财政理论的要求界定支农范围。

2.缺乏地方财政支农资金的统筹安排

现行农业财政支农资金在分配过程中表现出预算编制和预算执行的随意性，地方政府是按照立项目的方式拨付资金，项目的确立具有很大的主观性，同时项目的审批过程缺乏客观的评审，人为主观因素较重，造成地方政府分配资金时的随意性，财政支农资金的应用缺乏统一安排。

3.地方财政支农资金缺乏科学的分配方法

传统的分配方式没有很好地确定支农的重点，而是面面俱到。多年来地方政府分配资金方式，不是按照项目的“重要性”而是按照项目的“传统性”进行的。所谓“传统性”是说一个项目往年所得资金的多少，对今年资金分配具有决定性的影响。传统的分配方式固化了财政支农资金的分配，阻碍了农民快速增收的步伐。

由于对资金缺乏统筹安排，地方政府分配资金缺乏科学的方法，而且“传统性”的“基数加增长”分配方式固化了财政资金在部门之间的分配格局，制约了经济结构和社会事业发展布局的调整。不但削弱了有限财政资金的使用效率，而且严重影响着农民收入的提高和生活质量的改善。

4地方财政支农资金的使用监督不严格

目前财政监督弱化的现象比较普遍，而对支出监督的弱化尤为突出，主要是支出监督流于形式，缺乏应有的力度，对支出中存在的问题缺乏相应的处罚措施，影响了财政监督应有的权威性和有效性，从而影响到财政资金发挥应有的效益。此外，《预算法实施条例》的执行情况不太理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围还没有完全形成。

财政资金从拨付到使用，涉及到不同层次的单位，本身监督起来就很复杂，又加上监督人员与资金使用单位同属一个系统或辖区，人情方面的因素就加重了监督弱化的程度。对财政支农资金在支出和使用过程中的监督而言，不是发现不了问题，而是发现出来的问题不能得到及时、有效的解决。

三、改善地方财政支出，完善地方财政

支持新农村建设机制的对策当前地方财政支持新农村建设的各种问题是多种因素综合作用的集中表现，因此需要从多个方面综合完善地方财政支持新农村建设机制。

1.建立健全地方财政支持新农村建设资金稳定增长机制

目前各地财政收入总量基本都处于高速增长阶段，现有的财力状况显示建立财政支农资金稳定增长机制已经具备条件。因此，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，尽快提高地方财政支出用于农业农村的比重。具体来说，财政用于“三农”的投入增长要高于财政总收人的增长幅度，每一年的财政支农资金增量要高于上年，切实保证财政对农业资金投人的稳定增长，同时积极探索利用补助、贴息、保险、担保等手段，鼓励和引导社会各方面资金增加对农业投入。

2.合理确定资金分类，整合地方财政支持新农村建设资金

在适当归并资金分类的基础上，对现有地方财政支持新农村建设资金进行整合。整合支农资金，主要是通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能交叉，建立能够对新农村建设进行灵活、有效整体调控的管理体制，有效解决农业农村运行机制各环节相互脱节的问题，构建相对集中、便于协调、高效灵活的机制配置政府支农资源。

3.创新资金分配机制，调整财政支农方式

为保证资金分配的公平、合理和高效，首先在支农方式上，要尽量增加直接补贴农民的资金数量和种类的制度和措施，包括粮食直补、良种补贴、农机补贴、退耕还林粮食和现金补贴、森林生态效益补偿、农村义务教育“两免一补”等，提高农民直接受益程度、进而不断提高资金使用效益和政策效应。其次在支付方式上要尽量减少中间环节，节约运行成本，保证资金的安全。最后积极引导其他主体增加农业投入，促进资金流向农业领域。如“民办公助”小型农田水利建设，采取贴息、资助农业保险等方式支持农业产业化等。

总之，必须正确处理政府与市场、国家与农民、财政与其他经济运行主体的关系，积极创新地方财政支持新农村建设的资金分配机制，发挥财政资金的引导激励作用。

参考文献

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