我国财政支农资金效益评价分析

赵国新　张居贵

摘要：随着社会主义新农村建设的强力推进，中央和地方各级财政用于“三农”的支出逐年增加，财政支农资金使用效益也引起社会的广泛关注。财政支农资金的使用效益直接关系到我国新农村建设的进程，因此，建立起科学有效的财政支农资金效益评价体系就显得尤其重要而迫切。从审计的角度建立起对财政支农资金效益评价的标准、评价的指标体系等无疑具有十分现实的重要意义。

关键词：财政支农资金效益；农业专项资金；评价体系

中图分类号：F239.65文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0054—03

农业是国民经济和社会发展的基础，随着我国经济、社会发展进入新的阶段，党中央、国务院把解决“三农”问题，扎实推进社会主义新农村建设作为工作的重中之重，中央和地方财政用于三农的支出逐年增加，支农支出在整个财政支出框架中所占比例逐年加大。但从总体上看，财政投入还不能适应农业经济发展、农民增收的需要，财政支农资金在分配、管理等方面还存在不科学、不规范的问题，特别是财政支农资金使用效益方面的问题突出，如项目的选择随意性大，缺乏科学性，资金使用方面“撒胡椒面”形不成规模效益等。在审计实践中，我们感到评判财政支农效益的依据不充分。因此，如何对财政支农资金效益评价是迫切而重要的。本文试图通过建立农业专项资金使用效益的指标体系及量化的评价方法，对财政支农资金的运行情况和产生的效益状况进行评价，揭示问题，提出加强资金管理的建议，发挥财政支农资金应有作用。

一、财政支农资金效益的评价内容

财政支农资金是指由国家财政部门安排的用于农业经济、农村公共事业发展以

及农民增收为目的的资金投入。按照2007年政府收支分类科目，主要包括农业支出、林业支出、水利支出、扶贫支出、农业综合开发支出等。

1.对财政支农资金投入过程的评价

各级财政每年用于农业方面的投资在数量上是有限的，讲求财政支农资金的合理使用，节约有限的资金是财政支农资金效益审计评价的首选内容，根据财政支农资金运行的特点，应重点评价：

（1）资金投入的合理性。财政支农资金的投入应有整体规划，有明确的投向和重点，有科学的决策程序和完善的管理办法。因此，在对其审计时，首先把项目投入的合理性作为重点，查明项目的立项选取是否经过专家论证或从项目库中选取，有无随意调整项目地点、投资概算，项目建设内容变动是否按规定的程序报批等。

（2）资金投入的充分性和时机的恰当性。财政支农资金投入受农业生产特点的影响，具有很强的时间性和地域性，有些项目适宜在雨水少的季节进行，如小流域治理、修建拦河坝等易在冬春季实施，如果资金到位晚，资金滞拨，工程项目就不能如期实施，影响其效益的及时发挥。审计时要查明财政部门、项目主管部门是否拖延资金的拨款进度，有无滞拨资金的现象，项目施工单位有无不按施工合同要求，蓄意拖延工期，造成项目不能按计划完工。财政支农资金的短缺性要求农业资金在投入过程中不仅要及时到位，更要足额到位，审计中要查明资金经过的财政部门、项目建设单位、施工单位是否有截留挪用专项资金的现象；有无虚假配套现象。

（3）工程有无闲置和浪费问题。农业专项资金投资的项目多种多样，既有新建项目，又有改扩建项目及迁建、重建等项目，各项目有各自的投资目的，且每个项目又是由若干个环节所组成，因此在审计时要查明投资项目有无闲置未用、超标准建设等问题，关注工程运行质量及相配套工程的落实情况。

2.对财政支农资金使用效果的评价

财政支农资金使用中的评价，重点是评价资金的投入与生产情况是否达到效益的最优化。不同的财政支农资金有不同的投入目的，评价过程中应明确被审计的专项资金投入的目的是什么，以此有针对性地开展审计。一般而言，农业专项资金的投资有三种效果：一是利用财政支农资金取得的直接经济效益；二是社会效益；三是生态效益。三者紧密地结合在一起，不能截然分开，因此，审计时应有所侧重。

（1）财政支农资金投入的直接经济效益，评价的重点是由于农业资金的投入、项目的实施使项目区农民增收多少、农业增产多少，在良种推广、新技术应用、机械化程度提高方面有什么明显的变化等。同时还要注意项目自身的盈利能力和偿债能力。

（2）农业专项资金的社会效益评价，重点应放在宏观方面，注重资金的投入、项目的开展对项目区群众生产、生活方面的改善、提高，增加劳动就业岗位，实现社会稳定等项内容。

（3）财政支农资金生态效益评价，财政支农资金除农业税灾歉减免资金、种粮农民直接补贴、农业生产资料综合补贴等是直接发放到农民手中外，大部分资金是通过项目的形式投入到农业中的。由于农业生产的对象是生物有机体，农产品的生产是通过生物转化而形成的，在一定地域内生物群落与环境因素之间，生物与生物之间相互作用，达到一定的平衡，即生态平衡。农业专项资金投入项目实施过程，项目建成投产，生产环境发生变化，原有的生态平衡要打破，新的生态平衡要建立。是建立积极的生态平衡，促使农业高产、稳产，环境更加优美，还是建立消极的生态平衡，造成农业生产水平下降，群众生活质量下降，这是关系到农业是否能可持续发展下去的重大问题，因此，生态环境的评价也是一项重要的审计内容。

3.对财政支农资金管理控制的评价

财政支农资金筹措、分配、投入、管理、使用过程中，需要有一套完善的管理控制制度，以确保资金的安全有效，审计时，要查明管理系统是否健全，内部控制制度和责任机制是否有效。通过审计评价，促使有关部门加强管理，从管理环节加强过程控制，堵塞漏洞，提高资金的总体效益。

（1）审计检查组织机构是否建立。审计中，要注重检查组织机构是否建立、工作制度是否健全，内部机构设置是否符合项目的需要，是否具备制约功能，管理人员岗位职责、职权界定是否明确，工作中有无推诿和“扯皮”现象，各管理机构和人员之间信息传递是否及时等。

（2）审计管理制度是否健全。主要审计评价和检查农业专项资金和项目管理制度的健全及有效性，如发现制度缺陷，要及时促使其规范完善。另外，还要审查农业资金项目法人负责制、咨询论证制、招投标、工程管理、竣工验收、决算审计、公告公示制等制度的执行情况。

二、财政支农资金评价指标体系的设立

1.指标体系的设置原则

（1）系统性。设计的财政支农资金评价指标应能够反映客观存在的评价对象（专项资金）的运动全过程。指标要成体系、合逻辑，整个指标体系的内涵要全面，每个指标的外延要不重叠。

（2）量质统一性。财政支农资金评价指标体系要将定性指标和定量指标相结合，这是事物质量统一规律所决定的。

（3）实用性。指标体系设计的实用性尤为重要。在满足评价要求的基础上要尽量简化；指标的名称在不失规范的前提下，要尽量通俗易懂；要充分考虑指标原始数据取得的难易程度，这同时也是评价工作自身的经济效益问题。

2.指标的类别

（1）管理性指标和使用性指标。这是按资金的运动流程区分的。所谓管理性指标是衡量资金到达使用单位之前的运动效果的，也可由此评价资金管理和分配者的工作绩效；所谓使用性指标是衡量资金到达实用单位之后的运用效果的，也可由此评价资金使用者的工作绩效。这是指标体系系统性原则的体现。

（2）定量指标和定性指标。评价指标通常可分为定性指标和定量指标两大类。定量指标比较具体、直观，评价时可以计算实际数值，而且可以制定明确的评价标准，通过量化的表述使评价结果显得直接、清楚，在成本—效益分析方法中使用得最多。定性指标则是难以用数值形式表达，需要通过某种专业或约定的语言来描述。在绩效评价工作中，一般以定量指标为主，定性指标为辅，但各种定性指标已经日益广泛地被作为绩效评价系统的重要组成部分，其对评价结果的影响程度越来越大。把定性指标进行量化处理是两者有效结合的有效手段。

（3）通用指标和专用指标。这是根据评价对象（专项资金）多样性从实际工作的需要区分的。所谓通用指标是各类专项资金的评价中均可使用的指标；所谓专用指标是某类专项资金的评价中才可使用的指标。

（4）过程指标和效果指标。专项资金的运动也是过程和结果的统一。虽然我们更关注的是结果，但结果在一定程度上是由过程自然决定的。结合过程评价来评价结果更科学。过程指标就是用以评价专项资金运动过程的指标；效果指标即是用以评价专项资金运动结果的。

三、以农业综合开发资金为例作效益评价分析

农业综合开发资金是指政府为保护、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村结构，提高农业综合生产能力和综合效益，而对农业资源进行综合开发利用的专项资金。农业综合开发资金效益评价是指对农业综合开发项目周期（包括立项、实施、验收、后期管护等）的资金运行的经济性、效率性、效果性所进行的评价。

农业综合开发资金的效益评价环节主要有资金筹集拨付效益评价、使用效益评价以及投资效果评价等方面，评价时可对各个环节运用定性指标和定量指标。

（一）定量分析指标

1.地方财政配套资金到位率

该指标是反映地方财政在落实配套资金工作中效率的指标。计算方法是：地方财政配套资金到位率=（地方财政配套资金实际到位数/地方财政配套资金计划进度到位数）×100%。

2.自筹资金到位率

该指标是反映自筹资金筹集效率的指标，计算方法是：自筹资金到位率=（现金投入数+以物折资到位数）/自筹资金计划进度到位数×100%。

3.项目资金到位率

该指标反映单个项目资金的到位程度。计算方法是：资金到位率=（资金实际到位数/计划投资额）×100%。

上述三项指标是对农业综合开发资金筹集及投入环节的效益评价。对于各资金到位率偏低的情况，应进一步审查是否存在虚假配套情况，拨付过程中有无资金滞留、挤占、挪用等情况。从而揭示出地方政府违背承诺不投入，一些地方财政和农业综合开发主管部门因批复项目和拨付资金不及时，造成了项目资金闲置等执行国家农业综合开发政策情况不到位问题。资金在资金筹集拨付环节违规问题，就会直接影响工程的进展，导致“半拉子工程”现象的发生。

4.项目计划完成率

该指标是反映社会效益经济性的指标，计算方法是：实际工期比率=(某项目实际验收工期/该项目计划工期)×100%。在项目建设质量得到保证的前提下，实际工期比率小于1，说明农业开发项目投资建设的速度越快，社会效益越好。

5.成本降低率

该指标是反映投资经济性的指标。计算方法是：成本降低率=1-(某项投资的实际成本/该项投资的目标成本)×100%。成本降低率为正数表示节约，说明投资具有经济性。

6.投资效果评价指标

农业综合开发项目包括土地治理项目、产业化经营项目。对不同的开发项目，对其投资效果效益评价采取不同的指标。（1）对土地治理项目投资效果评价时可主要评价以下四种情况：即新增农产品生产能力和农业产值情况；农业生产条件改善、农民增收、地方财力增加、巩固完善农村承包经营机制、技术贡献等情况；防护林防护面积、森林覆盖率、控制水土流失面积、减少盐碱化面积、改良土壤等指标变化情况；项目建成后财务盈利能力等情况。（2）产业化经营项目投资效果评价时可主要从农业产业化经营与农民增收效果等评价。如壮大主导产业和促进结构调整情况；产、加、销、服务各环节的利益联结情况；项目辐射区域、带动农户量、基地规模、农民人均纯收入增长量、增加就业人数等；农业生产市场化、组织化程度的提高情况等；项目区农民收入增长情况。分析项目区农民收入增长来源的变化情况、增长幅度与非项目区农民收入进行比较；通过项目实施，对该地区农村生产生活条件改善等方面产业的积极作用。

（二）对项目的定性分析

对农业综合开发项目所发挥的效益难以用量化的标准来评价其创造的效益方面，还应设计一些定性标准进行综合效益评价，以完善农业综合开发资金的效益审计评价体系。

1.项目管理的有效性

包括批准进入项目库项目是否符合条件，从项目库中所挑选的项目是否最优，评估论证所信赖的信息是否可靠，项目变更理由是否充分，批复的概算是否适当等。通过这些方面审查，揭示项目审批中影响效益性的深层次矛盾和问题。

2.项目承担单位的管理能力

项目承担单位是否严格按照批复的《实施方案》进行项目管理；项目区的工程建设是否符合有关标准的要求。项目区建成后效益指标能否达到《实施方案》中确定的目标。3.项目区的组织和管理制度是否健全

项目区建成后，是否建成了管理组织和管理制度。对有一定经济效益的单项工程是否通过移交、拍卖、租赁、承包等方式及时明晰产权。资产收益是否用于工程运行管护或继续用于滚动开发，确保项目工程长期发挥效益。

参考文献

［1］财政部,国务院扶贫开发领导小组.关于印发《财政扶贫资金管理办法》（试行）和《财政扶贫项目管理费管理办法》（试行）的通知（财农字［2000］18号）［DB/OL］.http://www.canet.com.cn/html/018010/080927993.htm.

［2］财政部.国家农业综合开发资金和项目管理办法,2005年财政部令第29号［DB/OL］.http://www.mof.gov.cn/news/20060814_1553_15833.htm.

［3］张岩松.我国财政支持“三农”政策［DB/OL］.http://www.mof.gov.cn/news/20050331_1843_6510.htm.

责任编辑：伊人