国际法上的个人诉愿制度对国家豁免理论的影响

王国锋

摘要：作为一种国际人权保护机制，个人诉愿制度已为许多全球性或区域性人权条约所确认，个人已成为人权领域的国际法主体。基于对人权充分保护的考量，应当坚持“用尽当地救济”原则，扩大《国家及其财产管辖豁免公约》的适用范围，全面限制人权领域的国家豁免权，重新配置关于人权诉讼的管辖权。

关键词：国际法；个人诉愿制度；国家豁免

中图分类号：D990文献标识码：A文章编号：1003—0751(2008)03—0094—03

在传统国际法上，个人不被视为国际法主体，不能直接依据国际法享有权利、承担义务，但到目前为止，作为一种国际人权保护机制，个人诉愿制度已为许多全球性和区域性人权条约所承认①，这至少表明个人在国际人权程序法上享有根据国际法规范寻求救济以维护或恢复自身人权的能力。在国际司法实践中，个人在国际人权领域可以作为国际法主体提起诉讼已是不争的事实，在此背景下研究个人诉愿制度对国家豁免理论的影响具有重要的理论和现实意义。

一、国家豁免理论的发展轨迹

国家及其财产豁免原则是国际习惯法上的一项重要原则。所谓国家及其财产豁免，简称国家豁免（state immunity）或主权豁免（sovereign immunity），是指在国际交往中一个国家及其财产所享有的特殊权利。按照一般国际惯例，国家豁免原则主要包括三方面内容：（1）司法管辖豁免，即除非国家明示同意，一国法院不得受理以该国家作为被告或以该国家财产作为诉讼标的物的案件；（2）诉讼担保豁免，即除非一国明示同意，法院地国不得对一国在其境内的财产采取诉讼担保措施，特别是不得以诉讼担保为由查封、扣押该国财产；（3）强制执行豁免，即一国在外国法院参加民事诉讼时，无论充当原告或自愿作被告，未得到明示同意，该外国法院不得判决对其财产强制执行。②也有学者认为，一国的管辖权可以分为立法、司法和执行管辖权，与此相应，国家豁免权应包括立法、司法和执行豁免权。当一国法院受理对一国或其财产提起的诉讼时，首先应解决的是该法院是否享有司法管辖权；其次是该法院是否有权根据本国法律对该案作出判决，即是否有立法管辖权；最后是该法院能否以其作出的判决对外国国家及其财产予以强制执行，即执行豁免问题。③

从国家豁免理论的沿革看，最先出现的是绝对国家豁免理论。该理论认为对外国国家及其财产，无论该外国的行为性质如何，除非该外国放弃豁免权，应一律给予豁免。美国的奥本海、海德和英国的戴西都是绝对豁免理论的支持者。在19世纪末20世纪初之前，绝对主权豁免理论几乎为所有西方国家所支持，并在司法实践中被广泛采用。从20世纪30年代起，发达国家为了保护其在海外从事贸易、投资的本国公民的利益，在理论上、司法实践上以及立法上，开始从绝对豁免主义趋向有限豁免主义。限制豁免理论认为外国国家及其财产是否享有豁免权，应视其行使的职能而定，主张把国家行为按其性质或目的分为公法行为或主权行为（acta jure imperii）和私法行为或事务行为（acta jure gestionis）。前者可以享有豁免权，而后者由于国家参与经济和商务活动时与自然人和法人的私法地位并无不同，不属于主权行为，从而不在司法豁免之列，否则，将使外国政府同与之发生经济和商业关系的个人处于不平等地位而不利于对个人利益的保护。从国际实践看，意大利是最早采用限制豁免理论的国家；1972年的《欧洲国家豁免公约》体现了有限豁免的精神；美国在1952年的“泰特公函”中宣布开始采用限制豁免理论；1978年英国颁布的《国家豁免法》确立了有限豁免原则；加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡、南非、巴基斯坦等国也相继制定了类似的国内法。2004年12月16日，第59届联合国大会通过的《国家及其财产管辖豁免公约》（草案）也采取了有限豁免原则。目前，坚持绝对豁免原则的主要是一些发展中国家。我国已于2005年9月14日在纽约联合国总部签署了《国家及其财产管辖豁免公约》（全国人民代表大会还未予批准），这表明我国已放弃绝对豁免原则而接受了有限豁免主义。

二、国际法上的个人诉愿制度之现状

个人诉愿制度的创立是现代国际法上的一次飞跃，该制度允许成员国管辖范围内的个人就其认为成员国政府未能履行或违反所承担的国际义务而导致其合法权利受到侵害的事项，在用尽国内救济方式之后直接寻求国际条约监督机构的法律救济。个人基于该制度而享有的程序性权利就是个人诉愿权。

在国际层面上，承认某些个人或个人组成的团体有寻求人权救济程序的启动权或其他类似的诉愿权的早期国际法实践，在一战之前主要有：莱茵河航行制度；第二次海牙和会设立的国际捕获法院；1907—1917年间运作的中美洲法院。在两次世界大战期间的个人诉愿制度实践主要有：（1）国际联盟1922—1937年关于上西里西亚的特殊实践，在该实践中有关个人开始被赋予诸多可供利用的救济措施；（2）国际常设法院于1928年就但泽问题作出的咨询意见，该意见认为条约能够直接赋予个人权利；（3）国际联盟委任统治下的领土居民的诉愿制度；（4）《国际劳工组织章程》中包含的工人和雇主联合会就违反国际劳工公约向国际劳工组织理事会提交“陈述书”的制度，以及国家间对违反公约的“诉愿”制度。这些实践表明，它们与传统的外交保护截然不同，因为前者承认并授予个人直接向国际机构诉愿的权利。在起草联合国《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》的过程中，联合国经社理事会、人权委员会等有关机构最终达成如下谅解：在人权保护领域，国家在充分行使其主权时必须遵守的有关国际控制的规定，不得视为各国国内管辖之事项。④国内管辖事项之抗辩的逐步弱化，使个人诉愿权终于获得了国际法上的合法地位。

在区域层面上，最具代表性的个人诉愿制度实践是欧洲人权保护制度和美洲人权保护制度。根据《欧洲人权公约》，法院有权审查个人诉愿，任何个人、非政府组织或团体均有资格向法院提出诉愿，诉愿人的年龄不受限制，即使儿童也可以提出诉愿，企业也具有诉愿资格。在实践中，受害人的概念不断扩大，除了直接受害人以外，欧洲人权法院还承认间接受害人和潜在受害人。美洲人权实施机制主要依靠美洲人权委员会和美洲人权法院来保障：委员会直接行使个人诉愿审查权，法院的诉讼管辖以委员会受理诉愿的程序为前提，两个机构分工合作，共同保证个人诉愿制度的实施。《美洲人权公约》规定的个人诉愿制度是强制性的，自动对所有缔约国发生约束力。任何个人、团体或非政府组织，不管其是否为受害者均可向委员会提起诉愿。遵守法院的判决对各缔约国而言是一项国际义务，判决中的损害赔偿部分在有关国家具有强制执行的效力。

在人权属绝对国内管辖事项的传统理论被突破和个人的国际程序能力得到了承认之后，授予或确认国际监督机构受理和审查个人诉愿的权力已成蔚然之势。在1969—1988年间，随着一系列人权条约的生效，相应的国际监督机构成倍增加。随着联合国两个人权公约（《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》）及其任意议定书、其他全球性和区域性人权条约的缔结、生效与实施，国际人权法上的个人诉愿制度终于得以确立。个人作为人权领域的国际法主体不仅直接享有人权条约所赋予的实体权利，而且享有相应的程序权利，诉愿权已成为个人依据国际人权法所享有的正当的合法权利。目前，区域性个人诉愿制度已取得突破性的发展，但国际性个人诉愿机制尚缺乏强有力的制度保障。根据《公民权利和政治权利公约任意议定书》第一条的规定，只有在诉愿人所属国家是公约的缔约国且是任意议定书的缔约国的情况下，人权事务委员会对该个人诉愿才有管辖权。另外，根据该任意议定书第五条第四款的规定，人权事务委员协商一致所形成的决议只是一般意见，对当事国并不具有法律拘束力。这些规定尽管使国际人权保护的力度大打折扣甚至形同虚设，但它明确承认了个人在人权领域的国际法主体地位，为我们通过改革和完善国家豁免理论来促进国际人权保护提供了规范依据。

三、个人诉愿制度对国家豁免理论的影响

随着个人在国际人权领域主体地位的确立，个人拥有了在其基本人权受到国家行为侵犯时以自己名义进行求偿的权利。这种个人求偿的国际途径从理论和实践角度讲有两条：一是向联合国人权事务委员会和区域人权保护机构提出诉愿，即向一个国际性法院提起诉讼；二是向施害国以外的另一国法院提起诉讼。对这两条途径的有效利用所遇到的首要障碍是管辖权问题。就第一条途径而言，在区域层面上，除欧洲和美洲之外，世界上其他区域性及全球性人权保护机构对个人诉愿管辖权的获得必须以诉愿人所属国的同意为前提，相关国家可以人权事务是其国内管辖事项为由而主张管辖豁免。就第二种途径而言，已于2005年1月17日在联合国总部开放签字的《国家及其财产管辖豁免公约》第12条（人身伤害和财产损害）仅涉及对生命权、健康权和财产权的一般性侵权行为而不涉及其他基本人权。另外，该条规定被诉国不得援用管辖豁免的前提条件是，一国的国家行为与法院地国有充分的领土联系，亦即该条仅适用于一国在另一国境内实施的行为。这样，内国公民或外国公民的基本人权在内国遭到内国国家行为侵害却得不到充分有效的救济时，只要该国不放弃豁免权，国际法院和外国法院就无权管辖。因此，《国家及其财产管辖豁免公约》并没有为人权保护提供有效的制度资源。由此可见，有关国家豁免的国际立法并没有充分考虑二战后以个人诉愿制度的确立和推广为主要特征的国际人权事业蓬勃发展所提出的要求。对人权问题“给予诉讼豁免，实际上等于对本来可能是法律上有效的求偿，拒绝法律上的救济”⑤，从而阻塞了个人寻求正义的路径，不利于国际法制和人权事业的发展。国际人权领域的个人诉愿制度要求对国家豁免理论进行如下革新：

1．废除“人权问题是一国绝对国内管辖事项”的旧观念，全面限制人权领域的国家豁免权。国际人权实施机制起步阶段所面临的一个关键问题是：大多数国家主张人权属于国内管辖事项，个人不得以自己的人权遭受侵犯为由向国际人权条约监督机构起诉；国际人权机构也不得受理，否则就构成对一国内政的干涉。就本质上属于国家保留范围之事项如何确定而言，国际法并未提供普遍接受的标准。事实上，联合国大会很早就坚持有关侵犯人权的事项不属于《联合国宪章》第二条第七款所规定的国内管辖事项的范围，而国际机构在过去数十年间的实践非但不允许各国自己决定国内管辖事项的范围，反而强调国家对其违反国际义务的行为应负责任。⑥抛开政治因素的考量，虽然国际社会对于哪些国际法规则属于强行法在理论和实践上存在很大分歧，但有一点是肯定的，即国际人权法中有关基本人权的规定如禁止歧视和其他不人道待遇、禁止酷刑等属于强行法范畴。⑦强行法必须遵守，不受国家是否同意的限制。基于基本人权保护的国际强行法性质，内国不得以国内绝对管辖事项为由主张管辖豁免，也即应当在国际人权保护领域全面限制国家豁免权的行使。随着人们对人权保护的日益重视和私人（自然人和法人）在国家面前地位的提升，国家必须在法治的范围内行动；不符合国际强行法而违背甚至侵犯人权的行为都会受制于法院的裁判，国家豁免的范围和可能性会逐渐缩小，直至消失。⑧

2．重新配置全球人权诉讼管辖权，坚持“用尽当地救济”原则。在全面限制国家豁免权之后，如何防止国际社会以及个别国家滥用其所拥有的管辖权对内国进行肆意的干涉？对此，我们可以从制度设计和管辖权配置两个层面筑起针对权力滥用的防火墙：（1）坚持“用尽当地救济”原则。在人权保护领域，诉愿人必须首先向所在国寻求救济，只有当在该国不能获得救济、不能获得令人满意的救济或在合理期间内不能获得救济时，才能向有管辖权的国际机构或者其他国家的法院寻求救济。这样，国际社会的救济就成为人权保护的最后屏障，在内国不能提供令人满意的救济时，国际社会的救济就具有潜在的威慑力，这种威慑力必将成为内国为避免国际社会干预其“内政”而改善其人权保护的动力。（2）重新配置全球人权事务的管辖权。本国公民和无国籍人的人权在内国受到国家行为的侵害且用尽当地救济之后，其只能向联合国人权事务委员会或该国所属区域的人权保护机构提起诉讼，这样可以避免其他国家对该国“内政”的干预。外国公民的人权在内国受到侵害且用尽当地救济之后，既可以向其国籍国法院寻求救济，也可以直接向联合国人权事务委员会或有管辖权的区域性人权保护机构提起诉讼。如果诉愿人或被诉国认为国籍国法院的裁决或区域性人权保护机构的裁决有失公平，其可以向联合国人权事务委员会寻求救济。这样，由相对于国籍国法院而言更为中立的联合国人权事务委员会作为实现公平正义的最后渠道，能够对国籍国法院出于政治目的而对被诉国进行的过度干预行为或放纵行为进行矫正。

3．扩大《国家及其财产管辖豁免公约》的适用范围。国际法建立在国家同意的基础上，无论是条约的产生还是国际习惯法的形成都无一例外地说明了这一点。国际常设法院在著名的“荷花号案”的裁决中指出：“国际法是国家间的法律，约束国家的法律规则来自国家在条约或在获得普遍接受的明示法律规则中表现出来的自由意志。这些规则调整着它们之间的关系，以达到共同目的。”如果说国际法产生于国家间的自由意志，那么它可以被同样的意志所改变，限制豁免理论的发展在实质上就是对“平等者之间无管辖权”原则的修正。因此，笔者认为应当扩大《国家及其财产管辖豁免公约》的适用范围，使其不仅适用于“国家及其财产在另一国法院的管辖豁免”，而且包括“国家就基本人权问题在全球或区域性人权保护机构（法院）以及另一国法院的管辖豁免”。另外，应当在《国家及其财产管辖豁免公约》中明确规定：就基本人权问题而言，任何国家不得对有管辖权的全球或区域性人权保护机构（法院）以及另一国法院主张管辖豁免。

总之，正如随着国际经济交往的蓬勃发展，国家参与和干预经济活动的力度加大，绝对豁免理论最终被限制豁免理论取代一样，不管笔者的上述构想能否成为现实，毫无疑问，全球人权领域个人诉愿制度的迅速发展必将导致国家豁免理论迎来第三回合的嬗变。

注释

①李双元：《论国家法上的个人诉愿制度》，《法学评论》2005年第1期，第49—54页。②韩德培：《国际私法》，武汉大学出版社，1984年，第130页。③黄进：《国家及其财产豁免问题研究》，中国政法大学出版社，1987年，第2页。④⑥A.Trindade,The Domestic Jurisdiction of States in the Practice of the United Nations and Regional Organization,25 International and Comparative Law Quarterly,1976,p756—757、734.⑤⑦［英］詹宁斯、瓦茨：《奥本海国际法（第一卷第一分册）》，王铁崖等译，中国大百科全书出版社，1995年，第277、5页。⑧何志鹏：《全球经济的法律控制》，清华大学出版社，2006年，第155页。

责任编辑：林墨