试析村委会选举中存在的问题与对策

赵　新

摘要 村委会选举是村民自治的核心内容,是发展村级民主的关键环节。通过一届又一届的推行,村委会选举已经逐步走上民主化、法制化、规范化的轨道。但是,由于种种原因,村委会选举中仍然存在诸多问题。因此,必须采取有效措施加以解决,只有这样才能保障村委会选举的正常进行,促进农村基层民主的健康发展。

关键词 村委会选举 村民自治 村级民主

中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-278-02

一、村委会选举中存在的问题

村委会选举通过一届又一届的推行,已经逐步走上民主化、法制化、规范化的轨道。但是,由于种种原因,村委会选举中仍然存在诸多亟待解决的问题,归纳起来主要包括四个方面:

(一)贿选现象严重存在

2004年3月,民政部对贿选做出明确界定:凡在选举村委会主任、副主任、委员过程中,候选人及其亲友直接或指使他人用金钱、财物或者其他利益收买本村村民、选举工作人员或其他候选人,影响或左右选民意愿的都是贿选。在当前的村委会选举中,贿选现象严重存在,其形式多种多样。“一是金钱交易。每张选票少则几十元,多则几百元。有的直接收购,有的当场付现。二是物质交易。选举阶段,送烟送酒、请客吃饭等等以物质笼络人心的现象比较普遍。三是虚假承诺。有的竞选者为了取得更多人的信任,大夸海口。他们当中有的既不知晓村里的家底,也不懂国家的政策,信口雌黄就许下诺言。” ①

对于村委会选举中贿选现象的成因,可以从三个角度来分析。从行贿方——候选人的角度来说,他们花费几万元,甚至几十万元进行贿选,肯定是有利可图,“羊毛出在羊身上”,其真实目的是通过村干部的职位,满足自己的利益要求。对于受贿方——选民来说,他们也希望选出廉洁奉公、办事公道的好干部,但是不少村干部当选之后,更多的是为自己谋利益,使得村民感到很失望,认为谁当选都一样,于是谁给自己好处就投谁的票。另外,由于调查取证难度大,选举监督部门查处的贿选案件较少。因此,造成贿选现象大量存在。

(二)法律法规不健全

自1998年现行村民委员会组织法正式颁布实施以来,我国已初步建立了有关村委会选举的法律法规体系。现阶段规范村委会选举的法律法规包括《中华人民共和国村民委员会组织法》和各省制定的《村民委员会组织法实施办法》、《村民委员会选举办法》等。

十多年来,农村民主选举的实践中出现了很多新情况、新问题,现有的法律法规已不能满足现实情况的需要。首先,村民委员会组织法中涉及到村委会选举的规定只有6条500多字,“因此只能是对一些关键环节作法律上的硬性规定,在实际运用上,没有相应的具体操作方法。这对于庞大复杂的基层选举而言,制度之外的失范行为也就很难有效控制。” ②其次,尽管各省结合本地实际,纷纷出台相关实施办法,但是仍存在着不够统一规范、具体情况难以把握的问题。再次,国家法律和地方法规只规定了选举的基本步骤,并没有规定选举中产生的纠纷如何处理,也没有规定选举中出现的违法行为怎样制裁。

(三)乡镇政府的不当干预

《村民委员会组织法》第四条规定:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

在当前的村委会选举中,仍有部分乡镇政府违反法律法规的相关规定,随意扩大自己的职责权限,对选举进行不适当干预,侵犯村民的合法权益。具体表现在:首先,乡镇政府沿用传统的领导管理模式,将村作为自己管辖范围内的“行政村”、“二级政府”。为了控制村委会,则对村委会选举过度干预。其次,村干部人选的合适与否,在很大程度上影响乡镇政府的工作,乡镇领导担心群众选上来的村干部不听话,不服从乡镇领导。所以,为了保证乡镇政府满意的人当选,就采取各种方式干扰选举。再次,有些乡镇干部和选举工作人员民主意识缺乏,对选举程序不熟悉,他们误以为通过干预可以维护选举秩序,所以导致不当干预、简化甚至违反操作程序的现象时有发生。

(四)村党支部领导作用弱化

《村民委员会组织法》第三条规定:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。但是由于村组法对村党支部如何发挥领导核心作用没有做出具体规定,所以出现了村党支部在村委会选举中不愿管和不会管的问题,导致党支部领导作用弱化。

那么村党支部的领导作用减弱的原因是什么呢?首先,当前在农村存在一种错误观念,即认为村委会是由几百甚至上千村民选出来的,党支部是由几十名党员选出来的,因此,村民自治范围内的事都应由村主任说了算,党支部靠边站。其次,一些村支书为了保证自己连选连任,长期不发展村里的优秀分子入党,或者只发展亲属亲信等对自己“位子”不构成威胁的人入党,导致农村党员数量少、年龄老化、影响力下降。再次,一些村支书能力不强,或者处事不公,甚至乱用、贪污集体公款,影响村党支部的凝聚力,导致群众不信任,从而造成村党支部在村委会选举中难以发挥应有的作用。

二、村委会选举中存在问题的解决对策

针对当前村委会选举中存在的问题,必须采取有效措施加以解决,只有这样才能保障村委会选举的正常进行,促进农村基层民主政治的健康发展。

(一)加大对选举的监督力度

贿选现象的严重存在,挫伤村民的选举积极性,影响农村的团结稳定。贿选产生的村委会,其权力不是村民在公平公正的选举中赋予的,而是用不正当竞争的手段从部分选民中买来的,没有经过合法的委托,因而不具备合法性基础。在日后的工作中,不可避免地发生冲突和矛盾。因此,必须加大对选举的监督力度,采取有效措施治理贿选。

第一,进一步规范选举程序。选举程序的公开透明,是强化监督的前提。在条件具备的情况下,应该取消流动票箱,采取集中投票的方式进行选举,严格要求选民进入秘密写票处填写选票,这样便于进行监督,提高选举的公开透明度。

第二,完善选举监督机制。当前,村委会选举主要靠县乡党委、人大、政府部门、村党组织、村选举委员会的监督以及村民的自发监督。这种监督体制责任不明确,容易造成各监督主体的相互推诿,出现无人监督的局面。所以,应建立专门的选举监督机构,使其能够相对独立的开展工作,完善选举工作全程监督新机制,从而最大限度地保证民主选举的公开、公正、公平。

第三,加大对贿选行为的制裁力度。对于贿选行为的处理,如果只取消贿选人资格而不追究其法律责任,就会造成候选人有恃无恐的心理。为此,必须加大对贿选行为的查处和制裁力度,设立破坏村民选举罪,对以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村委会选举正常进行,情节严重的,要依法追究其刑事责任。

(二)制定和完善选举法律法规

现代社会,任何形式的民主实践都离不开法律的保障。要从根本上解决我国村委会选举中存在的问题,就必须建立健全法律法规体系,为民主选举提供法律保障。

第一,制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》。对村委会换届选举时间、选民资格、候选人条件、选举程序、选举监督、纠纷处理等事项做出明确规定,填补法律空白,使村委会选举的各个环节有法可依。

第二,完善已有的法律法规。省级人大及其常委会应当对村委会选举进行专门的调查研究,根据《村民委员会组织法》和《村民委员会选举法》的相关规定,调整本地区的实施办法。坚持原则性和灵活性的统一,增强法律法规的可操作性。

第三,借鉴国外的立法经验。加强与国外相关方面的交流合作,借鉴国外的先进经验,完善选举法律法规体系,但不能照搬照抄,而应从我国实际情况出发,以人之长补己之短,促进我国基层民主选举制度的健康发展。

(三)规范乡镇政府的行政行为

应当明确,村民自治不是不要政府干预,而是需要政府的参与和保障。乡镇政府是村委会选举的直接组织者,选举的各个环节都离不开乡镇政府的支持和帮助。规范乡镇政府的行政行为的对策包括三个方面:

第一,转变工作观念,依法履行职责。乡镇政府要提高认识、转变观念,改进领导方法和工作作风,不得把村委会当成自己的下级机关,不要用行政命令的方式操纵选举,而应依法履行职责,尊重群众的民主意愿,保证让那些政治素质好、组织能力强、群众信得过的人当选村干部。

第二,提高乡镇干部的民主意识和法制观念。乡镇政府不当干预选举一个重要原因就是乡镇领导干部民主意识缺乏、法制观念淡薄。因此,必须提高乡镇干部的民主素质和法制观念,使他们能够积极动员村民直接选举村干部,并协调好与民选村干部的工作关系。

第三,加强对选举工作人员的业务培训。采取集中办班、外出参观、现场观摩等方式,加强对选举工作人员的培训,使他们熟练掌握有关法律法规的规定和村委会选举的程序规范,切实建立一支精干高效的骨干队伍,为村委会选举的正常进行提供重要保障。

(四)加强村党支部的领导核心作用

村委会选举必须加强党的领导,充分发挥村党支部的领导核心作用。实践证明,凡是党支部战斗堡垒作用强、党员先锋模范作用好的村,村委会换届选举一般都很顺利,选举结果也比较理想。由此可知,加强农村党支部建设,发挥好政治优势,是推进农村民主政治建设的重要保证。具体建议如下:

第一,明确村党支部在村委会选举中的具体职责。在村委会选举过程中,应当明确村党组织的具体工作职责,处理好党的领导和村民自治的关系,避免党支部在村委会选举中的不愿管和不会管现象,充分发挥领导核心作用。

第二,加强村党支部建设。加强加快农村党员的发展速度,重视发展农村中的优秀分子入党,使农村党员在村民中占有适当比例,改变当前农村党员数量少、年龄老化、影响力下降的现状,增强党组织的凝聚力和战斗力。

第三,推行“两票制”。改变村支部由村内党员选举,而村民无权参与的传统方式,推行“两票制”。“‘两票中的第一票是村民的信任投票或民意票,即由全村选民以不记名投票的方式,推选村党支部书记、副书记及委员的候选人。第二票是支部党员的正式选票,即乡镇党委依据村民信任投票的结果,向村党支部正式提出差额候选人,由全村党员投票选举党支部。” ③

注释:

①赖忠运.村民委员会选举的特点、问题及建议.人大研究.2005(5).

②韩凝.完善农村基层民主选举的对策分析.求实.2008(2).

③陈宏亮.村民选举中两委关系的法律思考.法学家.2005(5).