行政征用行为研究

侯　勇

政府为维持国家机构的正常运转，须以一定财产作为基础。财产的取得一般可以通过民法或行政法上合同的方式，但这两种方式在某些情况下不可能完全满足行政的需要，于是以强制性手段取得财产的行政征用便成为一种

补充形式。征用是各国普遍采用的一种法律制度。

一、行政征用的含义

行政征用并不是一个法律名词，而是学者对某类行政活动的概括，或许因征用行为并非所有行政主体普遍享用的权限，行政征用的概念在诸多行政法学教材中鲜有提及。

国家采用强制手段有偿取得私人财产用于公益目的的现象虽然在许多国家都存在，但在其称谓及含义上并不一致。日本行政法称行政征用为公用收用，是指为特定公共事业之用，而强制地取得私人的特定财产权的活动或制度。法国行政法将行政主体强制取得财产的行为分为公用征收和公用征调。行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序叫做公用征收；公用征调是行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序，强制取得财产权或劳务的常用方式。不同的是，在行为的客体方面，公用征收适用于不动产，公用征调则不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务，但它对于不动产只能取得使用权，不能取得所有权，对于动产则可以取得所有权和使用权。在我国行政立法中，征用的客体不仅包括不动产，如征用土地，也包括动产和劳务，如征用运输工具和通讯设备、调用人力；既能取得不动产所有权，如征用集体所有的滩涂收归国有，也可以仅取得不动产的使用权，如临时征用房屋等。因此，我国行政征用的内涵要大于单纯的公用征收或公用征调，所涉及的财产权的内容更为广泛一些。

我国所以未采用公用征收、公用征调等概念，是因为“征收”一词，在我国行政法上另有特殊的含义。依照我国现行法律的规定，行政征收包括税收和行政收费两种形式，它与征用的显著差异是行政主体以强制方式无偿取得相对人的财产所有权，二者属于性质完全不同的行政行为。至于“征调”这一行为方式，则是征用制度的一部分。

因此，本文认为，我国的行政征用是指行政主体为公共利益目的，根据法律的规定，以强制的方式取得相对人财

产所有权或使用权并给予适当补偿的一种具体行政行为。

二、行政征用的宪法基础

无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有财产权都是一项基本的宪法原则。行政征用作为各国普遍采用的一项以强制方式取得财产的重要法律手段，涉及相对人的私用财产权益，必然有其权力的法源。

在大陆法系国家中，法国是较早建立公用征收制度的国家，它于1789年颁布的第一个宪法性文件即《人权宣言》中规定：“私有财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”该项规定构成法国行政征用制度的权力基础。日本宪法第二十九条规定：“私有财产在正当补偿下得收为公用。”在英美法系国家中，美国1789年宪法修正案第五条规定：“凡私有财产，非有恰当的补偿，不得收为公有。”英国的宪法性文件《紧急状态法》则规定：“内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地和建筑物。”

我国现行宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”该条构成我国政府行政征用的权力基础，是征用行为立法的根据。

通过比较上述各国宪法所作的规定，我们不难发现这样一个现象，各国的行政征用一般都能在宪法中找到其权力的来源，这在其他种类的行政行为是不多见的。因此，行政征用行为的重要性可见一斑。为区别于一般的行政执法行为，突出其重要性，笔者将其称为宪法性行政行为，意即该权力来自于宪法的直接授予。

三、行政征用的基本原则

作为一种宪法性行政行为，行政征用必须遵循一定的原则。法国自大革命时期的《人权宣言》就确定了公用征收的基本原则：（1）合法认定公共需要的存在；（2）公平补偿被征用人的损失；（3）在占有被征用财产权前，事先支付补偿。上述原则直到今天仍继续适用，并成为各国通用的原则。我国的行政征用基本上也遵循了上述原则（事先支付补偿除外），但在适用上有所差别，具体表现在以下两个方面。

（一）在征用行为的目的认定方面，我国缺乏相应的程序规定。作为剥夺私人财产权的一种公权力行为，行政征用只有在满足公共利益需要时才能采取。因此，公共利益需要成为各国征用行为遵循的首要原则。但如何认定公共利益的需要，我国与其他国家却存在差异。外国如法国有专门的公用征收目的的调查及审批程序。我国法律法规虽然也规定行政征用以满足公共利益的需要为前提，但在公共利益需要的认定方面并没有相应的规定，也未将此作为行政征用的程序性要件。

（二）在征用补偿标准方面，我国适用适当补偿原则。行政征用是一种强制性的权力，其实施无须征得被征用人的同意。在行政征用法律关系中，处于被管理地位的行政相对人无法与强大的政府相抗衡，因而公平补偿被征用人的损失即显得尤为重要。何谓“公平的补偿”，由于法律观念的不同，大致存在两种认识：一种观点认为应对损害给予完全补偿，即完全补偿论；一种观点认为应按社会的一般观念，客观地予以补偿，即适当补偿论。法国所采用的是完全补偿论，完全补偿一般应等同于被征用财产当时的市场交易价格。我国行政征用制度则不同，在补偿问题上更多地采用了适当补偿的原则。决定一国征用采用何种补偿原则，与该国的国力、经济制度及相应的观念等因素有关。我国以适当补偿为原则，一方面与国力比较弱有关，即使有征用补偿的规定，但补偿的标准一般比较低；另一方面，公有制的观念在很大程度上也影响着征用补偿原则的确定。

四、完善我国行政征用制度之思考

我国虽已形成行政征用法律制度，但通过比较可以看出，这种制度目前还很不完善，没有形成体系，理论上对行政征用行为也缺乏系统的研究。为完善我国行政征用制度，首先，应进一步明确行政征用制度的宪法地位。从各国宪法有关征用的规定来看，大都突出“公平补偿”或“正当补偿”，所体现的立法目的在于对征用权力的限制以及对私有财产权利的保护。而我国宪法的规定，则更多地体现了征用权力的行使，突出了权力与服从，对于“公平补偿被征用人的损失”

这一重要原则却未作出明确的规定，不能不说是立法上的一大缺陷。

另外，现行宪法只对土地征用作出了规定，但随着社会主义市场经济的发展，征用的客体已不再局限于土地，而是扩大到土地以外的其他财产权。因此，有必要在宪法中重新规定行政征用对象的范围，如可以规定为公民、法人或其他组织的财产以及集体经济组织的土地等，为行政征用的进一步立法确立原则。

其次，应尽快完善行政征用程序立法。受重实体轻程序观念的影响，我国的行政立法历来忽视行政行为的程序性规定。表现在行政征用制度中，除土地征用外，其他大多无程序性规定，这种状况与行政执法的实践是不相适应的。当前已有不少学者建议立法机关尽快制定出一部完善的行政程序法典，这是我国行政程序法发展的必然趋势。

但目前条件还不太成熟，当务之急是完善、发展部门行政程序。因而，在行政征用制度方面，我们可以尝试借鉴有关国家的经验，制定出我国的行政征用法，构建完备的行政征用程序体系，为制定行政程序法积累经验。