我国实行城乡一体化养老保险制度的可行性分析

武建新

[摘 要]目前,在我国城乡经济发展的不平衡,人口比例的失调,管理技术的落后等因素仍然制约着城乡一体化养老保险制度的建立。因此,应当根据我国国情,在财政收入稳健增长,养老观念改变等有利因素的推动下,预先建立统一的农村养老保险制度。通过完善养老保险金的管理监督机制,打破城乡居民的身份,提高统筹层次等措施克服障碍性因素,逐步实现城乡一体化的养老保险制度。

[关键词]城乡一体化 农村养老 养老保险 城乡二元结构

随着老龄化时代的到来,我国的养老保障问题已日渐突出,尤其是农村的养老保障问题,变得更为紧迫。就全国目前的情况来看,我国还有大部分地区缺乏农村养老保障制度,只有少数地区根据采取了新型农村养老制度,全国只有北京于2009年1月1日起开始实施城乡一体化的养老保险制度。这一状况严重地影响了我国社会保障事业的发展,影响了和谐社会的建设。如何解决农民的养老保障问题,如何打破城乡二元的社会养老结构,关键的一点就是要建立一套适应城乡发展需要的养老保险制度体系。

一、我国城乡养老保险的发展现状及存在的问题

目前,就我国城镇而言,与农村相比已经建立起适用城镇各类企业职工和个体劳动者的养老保险制度。其采用社会统筹与个人账户相结合的方式,规定由企业和个人共同缴费,而个人负担仅占其工资总额的8%,个人负担较轻。可见,城镇养老保险制度在一定程度上满足城镇居民的养老需求。然而,要解决我国城乡养老保险存在的问题,这是远远不够的。在我国60岁以上老人占全国总人数的12%,其中乡村老年人占到2/3,这说明要解决我国的养老问题关键是解决我国农村的养老问题。相比较城市而言,我国农村目前主要采取的是家庭自我养老的方式,以集体养老作为补充方式。其中,集体方式主要是针对无依无靠、无生活来源、无劳动能力的“三无”老人,由村集体供应其基本生活。虽然我国于2003年以后开始进入建立新型养老保险制度的试点探索阶段,将于2020年实现新型农村养老制度的全面覆盖。但就目前的实施状况来看,已经实施新型农村的养老保险制度的地区,也只是处于较低的保障水平,覆盖面狭窄,并不能满足农村对养老保障的客观要求。可见,我国城乡养老保险还存在着基本模式不统一,改革的进度不一致,致使大多数人员还不能享受养老保障,同时,还影响了城乡劳动力的合理流动等问题。

在人口老龄化趋势不断加剧的今天,这种发展不均衡的养老体系已经不能有效的发挥作用,我们必须寻求一条适合当今社会养老需求的养老道路。

二、实行城乡一体化养老保险制度的可行性分析

(一)实行城乡一体化养老保险制度的阻碍因素

(1)城乡经济发展水平的不平衡。由于城乡经济发展水平的差异造成城乡居民的收入水平差距不断的加大,致使占我国人口大多数的农村居民成为我国的低收入阶层。较低的收入水平严重地影响了农民的缴费能力和生活水平,使得农村养老保险制度的构建缺乏牢固的经济基础,这就必然使政府部门优先完善对城镇养老保险制度建立,而对建立农村养老保险制度的建立则置于较后的位置。同时,由于城乡居民的收入存在较大的差距,使得他们处于不同的缴纳养老保险费的缴费水平,如果采用一体化,必然导致城乡间出现利益矛盾的出现,不利于和谐社会的建设。

(2)城乡人口比例失调。从08年发布的人口统计数据来看,目前我过农村人口占全国总人口的54.3%。随着农业技术的不断发展,农村所需劳动力日益减少,然而由于我国体制的不健全有严重影响了农村人口的城市化,这必然导致农村隐性失业现象的出现,使农民的收入下降。

(3)我国养老保险体制的不健全。目前,我国的养老保险制度主要分为城镇养老保险和农村养老保险,它们之间是相互独立的,形成了城乡二元分割的状态。在城镇已经形成了相对完善的城镇养老保障制度,而在农村还存在着养老保障制度多样化,养老保障水平的多层次性等问题,并且大多数地区的农村还未建立养老保障制度。可见,在我国农村还没有形成基本的养老保障构架,为我国建立城乡一体化的养老保险体系带来了困难。由于城镇与乡村的养老保险体制的严重不一致性,保障水平之间的巨大差异,致使城乡养老保险制度之间接轨比较困难,从而导致养老保险制度的城乡一体化难以实现。

(4)管理技术落后。目前,我国存在农民进城务工的巨大潮流,农民工在流动人口中占有重要的比例,由于农民工的收入和工作场所的不稳定,这就需要我们建立起一套适合流动人口的养老保险体制,采用现代化的技术来适应人口的流动性。但是我国至今还没有统一的业务操作平台,国家还没有建立起统一的养老保险账户,各地没有实现社保机构的网络资源共享,各地社保机构之间缺乏沟通。这些因素的存在在一定程度上个参保者带来的不必要的麻烦,同时也阻碍了城乡养老保障一体化的实现。

(二)实现城乡一体化养老保险制度的有利因素

(1)中央财政收入的稳健增长。财政收入是实现城乡养老保险一体化的物质基础。近几年来,我国的财政收入一直保持稳定的增长速度,财政经济实力不断地增强,08年我国的财政收入突破6万亿增长19.5%,较高的财政收入表明我国在为社会保障体系建设方面可以投入大量的资金。在构建城乡养老保险一体化中,国家可以加大对农民的补贴,增加对社会统筹账户的投入,推动我国城乡养老保障一体化制度的建立与发展。

(2)北京养老保障城乡一体化模式的可行性参考。在我国一些发达地区已经准备开始实行城乡一体化的养老保险制度。北京将于今年4月1日起,实行《北京市城乡居民养老保险办法实施细则》,该细则明确规定了城乡居民参加养老保险的缴费标准、险待遇、取条件、领取方法、保险转移等,为我国个省和地区实现城乡养老保障一体化提供了参考标准。有利于我国各地区建立适合本地区的城乡一体化的养老保险制度,最终实现全国的城乡一体化的养老保险制度。

(3)我国目前的土地政策推动了城乡一体化养老保险制度的实现。随着经济不断的发展,土地保障功能的日益弱化,农民目前的生活和养老保障越来越来依靠于农作物生产之外的收入来源。目前,我国的大多数地区都相继出台了加快土地流转,发展效益农业的政策,这在一定程度上加剧了土地保障功能的弱化。但是也为农民带来了新的收入来源,更多的农民可以向工商业转移,使农民的收入多元化,在一定程度上提高了农民的收入,为实现社会养老保障体系的城乡一体化提供了可能。

(4)农村养老观念的转变。在过去,农村养老的主要方式是家庭养老,“养儿防老”一直是农村地区的主流思想。在市场经济日益发展的今天,越来越多的农民则希望自身养老。另外,在我国的农村地区依然存在着拒绝赡养老人的现象,这有进一步加剧了老年人希望将养老的经济权掌握在自己手里的渴望。这也在一定程度上推动了城乡一体化的发展。

三、实施城乡养老一体化的路径选择

从上述分析可以看出,我国目前实现养老险制度的城乡一体化还存在一定的困难,但也存在一定地有利因素,结合我国目前农村人口对养老保障的迫切需求,我国应尽快建立城乡一体化的养老保险制度,以满足老龄化社会的需要。具体的实施方案应分两步。

首先,建立全国统一的新型农村养老保险制度。目前,我国还没有建立一套完备的农村养老保险制度,各地区所实施的农村养老保险制度不一致,有些地区的农民甚至享受不到农村养老保障。因此,我过目前要尽快建立多形式,多层次的农村养老保险,建立一套适合农村养老保险发展的法律制度,以法律的形式规范农村养老保险制度的运行过程,确立其原则,性质和组织形式。

第二步是在农村养老保障体系较为成熟的时候,建立城乡一体化的养老保障制度。通过建立新型农村养老保险制度最终的目的是为了建立全国统一的养老险制度,使全社会人民最终能够达到“老有所养,老有所依”。因此要建立城乡一体化的养老保险制度,具体模式可以采取,以基本养老保险为主,补充养老险和附加养老保险为辅。基本养老保险主要的参保人是城乡所有居民,其所需资金通过个人和国家来负担;补充养老保险主要是针对企事业单位的职工,公务员,农民工等在职人员,其所需资金由所在单位和个人缴纳;附加养老保险主要是通过商业保险的形式满足人们的养老需求,其采取完全自愿的原则。

要建立这种模式的城乡一体化养老保险制度,必须具备以下条件:

(一)做实个人账户,实现社会保障的费改税。我过目前财政收入的主要形式是税收、国有资产变现、发行国库券和福利彩票等,而其中税收是最稳定的形式。要保证基本养老正常发放必须做实个人账户,实现财政的稳定收入。做实个人账户可以解决社会保障资金的紧缺问题,税收可以保证财政收入的稳定性,通过将养老保险费改为养老保险税有利于稳定养老保险金的收入来源,也有利于养老保险金的管理。

(二)完善监督制约机制的建设。要实现全国城乡养老保险一体化,必须加强法制建设,建立统一的《全国城乡养老保险法》,通过法律的约束力,保证城乡养老保障制度的顺利执行,这是实现城乡养老保险制度改革的依据。只有将养老保险制度以法律的形式体现出来,才能保证改革后的养老保障制度有法可依,才能促进其规范的实施,才能最终达到实施效果。

(三)打破居民的身份限制,建立养老保险全国统一的社会保障号码。目前制约我过实现城乡一体化的养老保险制度的一个主要障碍就是城乡分割的居民身份,这种状态限制了农村劳动力的流动,限制了农民的收入来源,限制的农民工的享受养老保障权利。因此,应当打破这种分割的居民身份,通过建立全国统一的社会保障号码,实现城乡居民的养老保险金的缴纳与发放,可以以身份证号码做为个人的社会保障号码,这样就避免了人们由于更换工作致使养老保险中断的现象。

(四)提高养老保险金的统筹层次。低层次的社会保障资金统筹必然会阻碍城乡养老保障一体化实现的进程。低层次的统筹必然导致地方和中央的责任相互混淆,导致地方本位主义的产生,导致基金抵御风险的能力降低,限制了劳动力的合理流动,这一切因素都不利于城乡养老保障一体化的实现。只有提高养老保险的统筹层次,才能推动城乡一体化的养老保险制度的实现和发展。

四、结论

建立适合我国发展的城乡一体化养老保险制度,是我国应对老龄化社会,完善社会养老保障体系的最终目标。但这是一个漫长的过程,还需要我们不断克服阻碍因素,构建促进养老保险城乡一体化建设发展的条件根据我国的实际情况,分步进行。

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