浅析ＷＴＯ及欧盟的环境与贸易政策对中国的启示

[提要] 环境与贸易的关系是各国所关注的热点问题，在ＧＡＴＴ时期就有对环境和贸易的条款，这些条款被ＷＴＯ所继承。欧洲联盟自２０ 世纪６０ 年代以来逐步将环境保护问题纳入其一体化政策中。在协调环境保护与贸易自由的关系时,欧盟在立法上突出“适当性原则”和“非歧视原则”,在实施手段上强调政治与法律手段相结合的双轨制。欧盟的环境贸易协调机制对于中国的环境贸易政策具有十分重要的启示。

[关键词] 环境贸易；环境贸易政策；法律体系；启示

[作者简介]钟英娥(１９８３—)，女，江西财经大学国际贸易专业在读研究生。(江西南昌 ３３００１３）

一、ＧＡＴＴ／ＷＴＯ体制下的相关规定

（一）ＧＡＴＴ／ＷＴＯ共有的规定

１．按照《关税与贸易总协定》第２条、第３条的规定, 缔约方可以在不违反国民待遇的前提下, 按照自己的环境计划自行决定对进口产品征收以保护环境为目的的环境税费。

２．总协定第１１条关于进出口产品数量限制的规定。一般而言,ＷＴＯ 禁止实行数量限制, 但不适用于某些特定的出于直接或间接的环保目的而采取的贸易限制措施, 如为实施某些商品归类、分级和销售法规而采取的进出口限制等。

３．总协定第２０条关于一般例外的规定。具体内容为“ 在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意的或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下, 本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施……规定缔约方可以为保护环境采取下列措施：（Ｂ）为保障人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施……（Ｇ）为保护可用竭的天然资源有关的措施, 如此类措施与限制国内生产或消费一同实施……”该条（Ｂ）和（Ｇ）款被普遍认为与环境保护有关, 也是成员方引用最多、分歧最大之处, 在接下来的案件分析中, 将以此为主要法律依据展开论述。

（二）ＧＡＴＴ／ＷＴＯ对环境贸易条款的发展

１．《建立世界贸易组织协议》的序言明确地将可持续性发展纳入多边贸易体制, 而且这也是“ 环境” 字[首次出现在多边贸易协议中。

２．其他各项一揽子协议中所包含的环境条款。包括《贸易的技术壁垒协定》、《卫生与植物检疫措施协定》、《补贴和反补贴措施协定》、《农业协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》中的相应规定, 主要为成员方采取的与环境有关的措施设定了纪律和行为准则。

３．ＷＴＯ成立后有关部长会议的宣言、决议。如２００１年第四届部长会议通过的多哈宣言中的《贸易与环境》工作计划。

从以上归纳可以看出, 与其他投资、知识产权等议题不同, 世贸组织并未形成关于环境保护的单项协议, 而是主要通过成员方在环境保护方面达成的合意以“ 环保例外十限制条件” 的条款形式加以表现, 其规则具有分散性、原则性、高度抽象等特点, 从而导致相关环保条款只有在诉诸争端解决机制后, 才得以逐步澄清、确定和发展。

二、欧共体环境贸易政策及法律体系的建立

１９７２ 年的巴黎峰会可以说是欧共体建立其环境政策及法律体系的一个重要转折点。在巴黎峰会上,成员国政府首脑建议在环境保护方面制定一个行动计划,为此,１９７３ 年共同体理事会通过了“欧共体第一个环境行动规划 ”,接下来分别在１９７７ 年、 １９８８年、１９９３年及２０００年通过了六个环境行动规划。在“欧共体第一个环境行动规划”中,首次将环境保护纳入共同体其他政策领域,并确立了其未来的政策原则和优先领域,其中的１１ 条原则在后来的行动中一直有效:(１)预防优于挽救;(２)环境影响必须在决策过程中尽早考虑;(３)资源与自然环境的开发要避免造成任何类型的对生态平衡的明显破坏;(４)提高科学水平,以便在此领域内能采取有效行动;(５)实施“污染者付费”原则,防止和恢复环境损害的费用必须由污染者承担;(６)在一个成员国进行的活动不能造成另一成员国的环境退化; (７)成员国的环境政策必须考虑到发展中国家的利益;(８)欧共体及其成员必须推动国际和世界范围的环境保护;(９)环境保护人人有责,必须加强教育;(１０)环境保护措施必须在其合适的水平上执行,要考虑污染类型、所须采取的行动和应保护的地理范围;(１１)国家环境计划应与其共同的长远思想基础进行协调,国家政策要与共同体政策一致。１９８３年的“欧共体第三个环境行动规划”则明确将环境保护问题纳入共同体的其他政策之中。１９８７年的“欧共体第四个环境行动规划”则对此作了进一步的解释。这表明,欧共体已经在政策层面上明确将环境保护与共同体的其他政策联系在一起,包括将环境保护与贸易政策也联系起来,为共同体的环境贸易措施提供了政策上的基础。

除此以外,在１９７３—１９８３ 年的十年期间,共同体理事会在与环境有关的领域通过了近７０ 项立法(以指令、条例等形式) ,如在农业、交通政策等方面,其法律依据仍然是第１００ 条及第２３５条。尽管共同体条约还没有明确提及环境保护,但其二级立法已经将环境保护纳入了一体化进程。

三、欧共体环境贸易政策及法律体系的完善

在１９８３ 年斯图加特理事会上,理事会强调要加速“行动规划”的执行,在共同体内要给予环境保护更加优先的权利。１９８７年《单一欧洲法令》的生效,共同体的环境行动有了明确的法律基础。法令第７条给共同体的环境政策规定了一个框架。第１３０ｒ、１３０ｓ和１３０ｔ则详细规定了共同体环境政策的原则。第１３０ｒ(２)明确了共同体环境政策的目标和原则。第１３０ｓ条则赋予了理事会采取环境行动的权利。第１３０ｔ对共同体的环境政策与成员国国家的环境政策的关系进行了规定。第１００ａ条相对罗马条约的第３６ 条,也明确提及“环境保护”。为委员会保护环境采取措施提供了明确的法律依据。

１９９３年《马斯特里赫特条约》生效,条约将共同体纳入到欧盟的框架之中,并提出了“可持续增长”的目标。马约第２条将促进“有关环境的可持续增长”作为共同体的基本任务。第１３０ｒ(２)明确将环境保护纳入其他的共同体政策。

１９９９年生效的《阿姆斯特丹条约》一方面正式将可持续发展作为欧盟的目标,另一方面新增加了第６条,即“环境保护要求必须纳入到共同体政策和第３ 条所指的共同体行动,以增进可持续发展”。这样,环境保护成为了共同体的基本原则。此外,在欧洲法院的案例中,欧洲法院也多次承认环境保护作为履行共同体义务的一项例外。如共同体委员会诉丹麦瓶案。１９８１年,丹麦政府规定,所有啤酒和苏打都必须装在可回收利用的瓶子中才能销售。共同体委员会认为该法规给进口货物增加了比丹麦货物高的成本,构成贸易壁垒,因而在１９８６年向共同体仲裁法庭起诉。委员会称,丹麦法规违反了某一货物一经在一国出售就自动可以在共同体内各国流动的原则;丹麦的规定对外国厂商构成歧视待遇;丹麦的该法不等于环境保护,因为丹麦可采取别的方式保护环境,如采取志愿收集系统和循环使用方式。

１９８８年法庭裁决允许丹麦保留其强制性的容器再利用法律。法庭认为,以环保为出发点,允许存在货物自由流动的一般规则的例外。丹麦为保证饮料包装的高回收率而使用可回收的包装是必要的,从而此法规与目标成“适当的比例”。

在关于环境与贸易的关系问题上,共同体仲裁法庭的裁决显然比ＷＴＯ 的争端解决机构观点要大胆。该裁决明确认为,在共同体的法律体系中,环境保护可以构成例外。为了环境保护或人类及动植物的健康,可以实施限制贸易自由的相关措施。法院显然是倾向于环境保护的成员,即使以共同市场的统一为代价也要采取自己的环保措施。

在委员会诉比利时Ｗａｌｌｏｎ 案中,尽管被诉方比利时败诉,但最终共同体还是修改了相关法规。在该案中,比利时的Ｗａｌｌｏｎ地区在１９８５年制定了一项法规:禁止存储、堆放他国或比利时其他地区的废弃物。委员会认为,比利时没有履行罗马条约第３０条、第３６条以及共同体第７５／４４２和８４／３６１号有关废弃物的指令。

法院最后确认:第一,废弃物应被认定为货物,可回收利用的废弃物具有商业价值,甚至商业性转移的非回收利用材料也应认为是货物。但是区分可回收利用废弃物并非易事;第二,由于存在相一致的法规,故此禁止在第３６ 条的例外下再引入环境危害废弃物的一般性进口限制;第三,Ｗａｌｌｏｎ 事件是一种例外:它涉及来自其他地区的大量废弃物。基于环境保护需要,可以使用第３０ 条的例外；第四,对于第３６ 条的例外,法规不能是歧视的。由于废弃物管理是一特殊过程,法庭应当保护针对产自邻近地区废弃物的特别法规。根据第１３０ｒ(２)条款,应在废弃物原产地进行废弃物提炼。同时法庭认为,为减少废弃物运输,应尽量就近处理,这样也可以限制废弃物转运。法庭的结论是:由于本领域已经存在欧盟法律,危害环境废弃物的一般性进口禁令与共同体法律相违背。但允许中止有毒废弃物的私人运输。

但在Ｗａｌｌｏｎ 案裁决后,共同体在１９９２ 年末制定了新的废弃物运输法令。新法令确定了辅助原则和自立原则,指出应尽可能地避免废弃物运输,各国应对本国废弃物承担责任,各国可以拒绝来自其他地区的废弃物。

在进行环境立法的同时,欧盟的环境行动规划也在加速实施。１９９３年理事会颁布了“欧共体第五个环境行动规划”,特别强调将环境保护的要求优先纳入到五个政策领域:工业制造、能源、交通、农业、旅游的共同体政策领域。同时对气候变化、城市环境、废物管理等七个方面进行了总结。

２０００年“欧共体第六个环境行动规划”将主题确定为:“环境２０１０ :我们的未来,我们的选择”。该行动规划的时间是十年,从２００１年１月至２０１０年１２月。在此期间,共同体提出了五项战略性的行动:加强现行法规的实施;将环境纳入其他政策;加强同市场的密切联系;帮助公民改变不利于环境的行为;在土地使用和管理上充分考虑环境。在此指导下,该规划将优先关注以下四个领域:气候变化、生物多样性、环境与健康、资源和废物的可持续管理。考虑到欧盟的扩大,在该行动规划中,规划明确提出将环境纳入欧盟的对外关系,建议就可持续发展问题扩大成员国之间的对话,同非政府组织和成员国企业建立密切联系。

同时,在２０００年２月,为了高水平地保护环境和人类及动植物的生命健康,欧盟委员会提出了“预防原则”。委员会认为,尽管欧共体条约只有一处提及预防原则,但对该原则应扩大适用,应包括消费政策和人类及动植物的健康。由于在共同体条约及相关法律中对该原则没有作清晰的解释,因此,１９９９年４月１３日理事会专门请求委员会对此作出解释。委员会为此对预防原则的适用作出了解释。

根据委员会的说明,经科学、真实的评估认为,某产品或工艺存在潜在的危险,尽管评估对这种危险并不确定;共同体可以使用预防原则,但预防原则不能任意适用。预防原则的适用必须建立在以下三个基本原则上:一是完全的可能性评估;二是对采取行动的后果进行评估;三是确保高度的透明度。在预防原则的适用过程中要充分保持“适度性”,至少要保持环境效益等于或少于其他损失。同时,在适用过程中要坚持“非歧视性”。

四、对中国环境与贸易政策的启示

１．欧盟在处理贸易自由与环境保护的关系上充分强调了环境保护的重要性,在共同体的政策中强调必须纳入环境保护政策。在环境与贸易的关系中,欧盟坚持环境保护可以作为贸易自由的例外,即为了环境保护,可以实施贸易限制措施。但是,在环境与贸易的关系中引入“非歧视原则”和“适当性原则”。所谓非歧视性原则就是限制任意武断的歧视而阻碍贸易自由。所谓适当性原则,就是指根据共同体条约第３６ 条的规定实施贸易限制措施必须是贴切的,即所采取的措施与追求的目标之间存在一定的关系,以及为取得目标所采取的措施限制性越低越好。根据解释,适当性原则应包括两方面的含义,一是根据共同体条约第３６ 条采取的措施必须与所追求的目标有因果关系;二是这些措施必须是对获得该目标的最少贸易限制。

２．欧盟通过双轨渠道来协调环境贸易问题,一方面通过政治途径来协调环境与贸易的关系。部长理事会提出的六个环境行动方案为欧盟协调环境贸易问题提供了基本的政治框架,为此,欧盟成员国和政府首脑理事会在历次会议上都强调环境政策是经济、工业、农业和社会政策的重要组成部分。如１９８５ 年的布鲁塞尔会议上,欧洲理事会就将环境政策定为经济、工业、农业和社会政策的重要组成部分,并将１９８７ 年定为“欧洲环境年”。１９９０ 年的都柏林会议上,欧洲理事会通过了“环境紧迫性”宣言,并指出单一市场竞争导致了巨大的发展压力,共同体必须作出更大的努力来保证这个增长是可持续的,给环境带来的影响是合理的;另一方面,则是通过法律途径来协调环境贸易问题,为此,欧共体根据单一欧洲法令的第１００ 条及欧盟条约的第１３０ 条的规定,通过了一系列的环境指令来协调环境与贸易的关系。经过二十多年的努力,共同体已经形成了一个由条约规定和理事会、委员会通过的指令组成的完备的法律框架,这些法律涉及范围广,既包括有关专门的环境污染问题的立法,也包括对环境执法、环境影响评价、环境信息、经济刺激手段的应用、贸易、竞争、法律责任等方面的法律规则。

３．利用ＧＡＴＴ抵制环境贸易壁垒。ＧＡＴＴ第２０条表明了其与贸易有关的环境目的，即“保护人类、动植物生命或健康”或“保护可能用竭的自然资源”必需措施的采取，必须“……对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制。”该条款是成员国历次提交ＧＡＴＴ解决有关环境与贸易的争议所援引的最基本条款。ＧＡＴＴ和承继组织ＷＴＯ完善了其争端解决机制赋予其一定程度的强制性，也就是说，通过ＷＴＯ争端解决机制所达成的报告具有法律效力，而不是仅具“道德约束力”，任何企图背离ＷＴＯ原则的成员国由于担心失去总关税减让和其他利益而撤销其所采取的环境贸易措施。

[参考文献]

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[责任编辑：李丽娜]