公民参与研究述评：理论演变与焦点转移

□ 陈国营

公民参与是政治学、公共行政学等学科重要的研究领域。公民对于公共事务的参与既是主权在民的体现，也是主权在民的必然要求。可以说，没有公民参与，就不可能有市民社会的存在，不可能有民主，也不可能实现善治。随着社会发展，关注的焦点变化，公民参与理论取向和发展趋向不断发生转变。

一、公民参与的内涵与外延之辩

无论是在英文还是中文里，有许多与公民参与相近的词汇。在英文里，与公民参与相关的词汇有participation、involvement和engagement。

citizen or political participation，一般直接译为公民参与或政治参与，是传统的用法，侧重于对政治过程的参与，指在公共决策过程中，公民分享权力，参与决策过程，影响决策，其范围包括象征意义的参与和实质性的参与。

public involvement和 citizen involvement，直译为公众或公民参与或介入，是美国从上世纪六十年代“新公民参与运动”（new public involvement）中使用的概念，表现为各项决策中必须包含公民的作用，它在约翰逊政府推行的“伟大社会计划”时流行起来，要求赋予公民参与管理的权力。

public or citizen engagement，直译为公民贡献或奉献，是近10年来兴起的概念，它强调公民积极并作为主人直接参与公共事务的治理，包括社区管理、环境保护、公共交通和预防犯罪，与政府建立合作关系等。“involvement”和“engagement”指涉的公民参与都是当代“强势民主”（strong democracy）和积极公民资格（active citizenship）观念和主张的体现。①这里英文意义上的公民参与的词汇和概念主要参见了孙柏瑛教授的阐述，见[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与——公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2005，前言：10，注释①。由上可知，英文里几个和公民参与相关的概念在内涵和外延上是有所区别的。

在汉语里，与公民参与相近的词汇也有很多。如“政治参与”、“民众参与”、“大众参与”、“公众参与”、“人民参与”、“民间参与”、“公共参与”等等。这些概念都有各自的适用范围和含义，但所意指的参与行动、意义和价值功能大致相同。从政治术语的角度看，政治参与和公民参与是更规范的用法，并且公民参与的范畴大于政治参与的范畴。

关于公民参与的内涵和外延，不同学者对公民参与的涵义和和理解有所不同。主要代表性的观点有：

第一，影响决策说。公民参与是公民影响政治和政策决策的行为。亨廷顿和纳尔逊就将政治参与定义为“平民试图影响政府决策的活动。”①Samuel P.Huntington and JoanM.Nelson.No Easy choice：Political Participation in Developing Counties.CambridgeMass，Harvard University Press，pp.1-10.决策在整个政治过程中具有突出地位，这种界定对于公民参与的范围还取决于对决策的定义。

第二，合法程序说。公民参与是指按照法定程序参与政治过程的行为。言下之意，未按照法定程序或者说非法的参与不属于公民参与的范畴。在法治比较健全的国家，公民参与有宪法和法律保障，参与途径畅通，一般情况下，在法律范围之内开展。但在专制国家，公民参与缺乏法律保障，参与权的扩大有赖于公民的斗争，包括法律之外的。因此，把参与局限于合法程序并不明智，而且公民参与权的获得与公民斗争无不关系。

第三，自觉说。认为政治参与是公民自觉自愿的行为，是公民自愿地通过各种方式参与政治生活的行为，强调公民参与的自觉性和主体性。按照这种定义，公民被动的参与不包括在此列。公民经由组织和政治动员而参与政治和政策过程，都应纳入公民参与范畴。

第四，行为——态度说。政治参与不仅包括行为，而且还包括对政治知识的学习认知活动和政治态度。美国学者巴恩斯等人在《政治行动：五个西方民主国家的群众参与》一书中，就将公民阅读政治文章，即了解政治知识也视为政治参与。②帕特里克·J·孔奇《：政治参与概念如何形成定义》《，国外政治学》，1989（4）：7-37。这种观点还将政治心理也纳入参与范畴，混淆了通常大家所理解的行为与态度之间的区别，外延过泛。

第五，普通公民说。它认为公民参与指的是普通公民参与政治和政策过程的活动，不包括政府官员、政治家和政客等职业政治活动家的行为和活动。很多学者持有此种观点，包括亨廷顿、纳尔逊等人。

可见，公民参与没有固定不变的含义。随着时代的变化、政治文化的不同，以及研究者研究侧重点的不同，对公民参与的内涵和外延的界定也不同。对于公民参与内涵和外延的把握，可以从几个主要要素进行把握：其一，参与主体，即“谁参与”，是仅指普通公民还是还包括政治家；其二，参与的对象（客体），也即“参与什么”，是指政治过程，还是包括政策过程和公共行政领域；其三，参与的途径，也就是“如何参与”，参与的方式是什么。

基于不同的标准，可以对公民参与进行不同的划分：

从对公民参与态度来看，可以分为强调公民参与和限制公民参与③转引自王浦劬《：政治学基础》（第二版），北京：北京大学出版社，2006：164。；从公民参与的主动性和意愿来划分，可以分为主动型参与、动员型参与和消极型参与；按照参与的地域层面分为全球性公共事务参与、民族国家内部公共事务参与、区域性和地区性公共事务参与以及社区性公共事务参与等；从参与的程度分为直接参与和间接参与，高度、中度或低度参与；按照参与的主要目的分为：以获取信息为目标的公民参与；以增进政策支持性和认同度的公民参与；以构建政府与公民间合作关系为导向的公民参与。④具体见，约翰·克莱顿·托马斯《：公共决策中的公民参与——公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2005，第6-8章。

二、公民参与的理论流变

参与和民主直接相连。实际上，民主意味着一种参与，没有某种参与，就没有民主。科恩认为衡量民主有三个尺度：民主的广度、民主的深度和民主的范围。①[美]科恩《：论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，1988：12-31。参与是衡量民主的广度、深度和范围核心指标。达尔在论述什么是民主时，对民主界定标准的重要一点就是参与。②达尔对民主的判断的几个标准分别是：有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制、成年人的资格，前四条都指向参与。见[美]罗伯特.达尔《：论民主》，北京：商务印书馆，1999：43。因此，公民参与的理论的流变随着民主理论的演变而发生流变。

（一）古典民主与公民直接参与

人类是一个群居的动物。应该说，只要有共同体生活，就有参与。从学理上看，民主和公民参与的理论渊源最早可以追溯到古希腊雅典的直接民主模式，也即古典主义民主。在研究民主时，学者也常常把古希腊雅典民主作为民主的源头，认为参与型民主滥觞于雅典直接民主。③达尔认为认为由古希腊民主不断发展延续到今天的观点是错误的。实际上，雅典直接民主只持续了几个世纪，但雅典人的确创造了民选政府，雅典民主政体也是至今为止人们最熟知、最著名的。同上，9-24。

在直接民主体制下，公民亲自掌握国家权力，作出决策，而不必通过代表的中介。以雅典为例，政府的最高权力机构——公民大会（assembly），所有的公民都有权参与其中，所有重大问题在大会上投票表决，国家的日常事务则由选举出来的委员会负责，军事首脑和法官也由公民大会选出。虽然所有公民都有民主权力，但公民的资格只限于当地男性，女性、移民和奴隶被排除在外。由于自由民（公民）只占人口的极少数，多数人是奴隶，因此古希腊的民主不是真正的大众民主。

当时的思想家对这种直接民主并非都持赞同的态度。苏格拉底因为反对民主，被民主派以蛊惑青年罪判处死刑。苏格拉底的学生柏拉图也反对民主制度，他在《理想国》里把人分为黄金、白银、铜铁三种特质，并主张贤人治国，政治必须置于少数人手中，认为没有经验也没有知识的民众的意愿左右领袖人物，实际上消弱了政治领导能力。④具体论述见，柏拉图《：理想国》，北京：商务印书馆，1986。可以说，柏拉图是精英统治的古代鼻祖。

古典民主参与理论的代表人物是卢梭。古典民主主义参与理论认为公民是积极能动的公民，关心政治，重视公共生活，亲身参与政治讨论和政策决定过程，参与共同生活，承担责任，追求善和美德，从中获得快乐。

（二）代议制民主与公民间接参与

18世纪之后，民主逐渐被确立普适的价值。十八、十九世纪，一种不同于古希腊的代议制民主（representative democracy）被提了出来，并成为现代民主的主流形式，这以洛克和密尔为代表。

代议制民主是大众参与和精英统治相结合起来的产物。公民的民主权利主要体现在选举代表的权利上，公民投完票后便退居一旁，国家事务任由“代表”们决定，对政策和公共事务的参与主要是间接的。代议制民主与精英主义民主、多元主义民主和多元精英主义民主相连。精英民主主义参与理论的现代鼻祖是熊彼特，达尔、莫斯卡，米歇尔斯等。熊彼特认为，“民主政治的意思只能是：人民有接受或拒绝将要统治他们的人的机会”，“民主政治就是政治家的的统治”。⑤约.熊彼特《：资本主义、社会主义和民主主义》，北京：商务印书馆，1999：429。达尔是多元主义的代表人物，他认为“民主理论是关于普通公民对他们的领导者施加一定程度化控制的过程”。⑥转引自[美]卡罗尔.佩特曼《：参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海世纪出版集团，2006：7莫斯卡认为每个社会中都是由一个精英阶层统治的。米歇尔斯揭示了“寡头统治铁律”，提出了“组织处处意味着寡头统治”的论点。⑦详见罗伯特·米歇尔斯《：寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学》，天津：天津人民出版社，2003。法国年鉴学派代表人物布罗代尔以更精辟更生动的语言揭示了人类共同生活这一现实，具体参见布罗代尔《：15至18世纪的物质文明、经济与资本主义》（第二卷），施康强译，北京：三联书店1993：509-515。代议制民主认为，民主只是一种选择统治者的制度设计，社会分为有权的少数和无权的多数，政治和公共决策有赖于少数精英智慧、技巧和责任心。政治和社会的稳定、有效运转依赖于少数精英。代议制民主和间接参与认为，直接民主只适合小国寡民，随着国家规模和人口数量的扩大，直接民主在技术上无法操作，决策成本高昂；普通群众没有足够的知识和理性就国家公共事务作出正确的判断和选择。多数公民缺乏参与公共事务的意愿，更缺乏参与公共事务的能力；过度和过泛的公民参与会使得决策效率低下，社会和政治不稳定，乃至导致多数人的暴政。

（三）参与民主与公民直接参与的复兴

按照胡伟教授的解释，在历史的发展长河中，民主理论演化的过程中一直存在共和主义民主和自由主义之间的理论纠缠。①转引自[美]卡罗尔.佩特曼《：参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海世纪出版集团，2006，推荐序言1-13。

自由主义取向的民主典型是代议制民主，精英主义民主，也称保护性民主。这种民主倡导经由选举产生的官员以公民代表的身份，以维护公民公共利益的名义行使权力，坚持“法治”。这种民主理论把民主视为为达成政治决定而作出的一种制度安排，诸如通过选举竞争领导权。

自由主义取向的民主和公民参与理论由于以下原因日益遭到批判：当代精英主义民主对个人自由的压制；社会政治生活中普遍存在的不平等；对微观层次上民主的忽视。精英的傲慢，官僚主义，政治生活的复杂性，性别、种族和信息获取方面的不平等，局限于选举等政治过程，以及对社区等微观层面的民主和参与的忽视，导致自由主义取向的民主显得越来越有些不合时宜。由此，“受到20世纪六七十年代提倡参与式民主的社会运动的滋养，在过去的20年，以言论和公民参与为中心的规范性理论变得繁荣兴盛。”②[美]罗伯特.古丁、汉斯—迪特尔.克林格曼《：政治科学新手册》（下册），钟开斌等译，北京：三联书店，2006：684。

共和主义民主取向的民主，包括直接民主和参与民主理论，主张公民对于公共事务由公民积极参与。“如果民主制度仅仅允许公民为远离现实的政治机构选举代表，以及保证这些公民不受政治滥用权力的影响，那么民主制度就是一套空洞的制度。完全意义上的民主意味着人们能够作为公民参与在所有的主要机构中行动。”③同上，686。

1960年，阿诺德·考夫曼首次提出了“参与民主”概念，但主要集中于校园活动、学生运动、工作场所、社区管理等领域，没有上升到政治生活和国家层面；佩特曼的《参与和民主理论》，提出参与民主理论，主张真正的民主应当是所有公民的直接、充分地参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设置到政策的执行。这一理论得到了麦克弗森、巴伯、哈贝马斯、罗尔斯和毕塞等学者的支持。④转引自[美]卡罗尔.佩特曼《：参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海世纪出版集团，2006：8-11。

哈贝马斯提出了“公共领域”的理论。他认为公共领域是介入公共权力领域与私人领域之间的第三域或者中间地带，是公民自由地讨论公共事务、参与政治的活动空间。公共领域凸显公共性原则，提供了一种保障公众能够平等参与公共活动的理想性话语交流平台，彰显出民主政治理想——建立一个民主的、平等参与的、自由讨论的社会。⑤具体论述见，哈贝马斯《：公共领域的结构转型》，上海：学林出版社，1999。巴伯认为自由主义民主是一种弱势民主，存在内在的紧张，它的无政府主义倾向、最小政府倾向和现实主义倾向之间是矛盾的，不能形成有关公民资格、参与、公共利益和公民美德的坚实理论。巴伯的解决方案是强势民主，以扩大公民对政治的参与为核心，赋予参与思想以制度和智力上的活力，将扩大公民参与予以制度化，促使强势参与变为可能和现实。⑥具体论述见，本杰明.巴格《：强势民主》，长春：吉林人民出版社，2006。

需要指出的是，包括强势民主在内的参与民主理论并非要全盘推翻或者取代自由主义民主参与理论，而是对其局限性和狭隘表示不满，并提出完善民主和参与的理论。

三、公民参与的关注焦点与发展趋向

在民主发展过程中，民主究竟意味着某种大众化的权力——诸如人民当家作主、人民的统治、自主治理，还是意味着为达成政治决定而作出的一种制度安排——诸如通过选举竞争领导和统治权，二者之间一直存在根深蒂固的冲突。⑦转引自[美]卡罗尔.佩特曼《：参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海世纪出版集团，2006：2。

（一）公民参与的关注焦点

第一个论及政治和公民参与在实践和理论方面重大意义的是托克维尔。⑧[美]安东尼.奥罗姆《：政治社会学》，张华青、孙嘉明等译，上海：上海人民出版社，1989：281。1831年，托克维尔踏上刚刚独立不久的美国，新兴的美洲大陆之行给年轻的托克维尔留下深刻的印象，并在回国之后写就了不朽名著《论美国的民主》。托克维尔敏锐地观察和意识到，美国的新制度——民主体制完全不同于古老的欧洲大陆体制，公民广泛地参与政治生活和社会公共生活，上至间接选举国家元首，议员，下至直接参与村镇公共事务；从政治领域——选举，到行政领域再到司法领域——陪审团制度。托克维尔认为，这种民主或许“并不给予人民以最精明能干的政府，但能提供最精明能干的政府往往不能创造出来的东西：使整个社会洋溢持久的积极性，具有充沛的活力，充满离开它就不能存在和不论环境如何不利都能创造出奇迹的精力”。①[法]托克维尔《：论美国的民主》（上卷），北京：商务印书馆，董果良译，1997：263。

总体说来，对公民参与的关注焦点包括两个层面：工具层面和价值层面。

自由主义取向的公民参与理论对公民参与的探讨主要出于功利主义目的，对公民参与持警惕乃至怀疑的态度。在西方，这种担忧最早可以追溯到对古希腊苏格拉底之死的反思。源自对法国大革命过程出现的过度暴力与恐惧的深刻反省，也就是多数暴政问题。法国大革命有着广泛的公民参与，但是这种参与是无序的，非理性的，容易被政治人物操纵和利用，参与过程中充满暴力和恐惧，并最终以新的专制取代旧的专制而落幕。德国希特勒通过民主选举方式上台，纳粹制造的大屠杀和二战带来的浩劫更是令人不寒而栗。②许多学者对民主和公民参与的警惕和忧虑源自对多数暴政的恐惧。勒庞从大众心理和政治心理层面进行了揭示了民主通向独裁的心理机制。当个体加入群体当中，其个性将就被群体所淹没，非常容易被蛊惑，被富有政治野心的人物操纵，群体支配着个人行为，而群体往往是失语的，无异议的，情绪化和非理性，可能破坏社会秩序，造成社会的动荡不安。有关具体的论述见，古斯塔夫.勒庞《：乌合之众》，北京：中央编译出版社，2005。

在中国，对公民参与的警惕，同西方的警惕逻辑是一样的。尤其是，在我国，对公民参与的关切与政治精英和社会大众对政治稳定和社会稳定的渴求与切肤之痛相联系。中国自清末陷入长期战乱动荡，建国以后，政治运动和群众运动对社会的损害在文化大革命达到顶峰。痛定思痛，政治精英，乃至社会公众对稳定的诉求置于首要位置。另一方面，对公民参与持有深深的怀疑，其理由诸如中国缺乏民主和自由的传统，处于发展的初步阶段，人口众多，大众文化素质普遍比较低，人民缺乏参与公共事务的能力等。这种论调一直持续不衰。

因此，自由主义取向的公民参与关注的焦点问题是公民参与和政治稳定、经济增长、决策质量和效率之间的关系，学者如孙柏瑛、王伟国、魏星河，等认为参与主要是工具意义上的，③由于公民社会发育不良，公民参与制度机制和公民参与意识能力不足，在此情况下，公民过度参与势必对现有社会秩序造成巨大冲击，基于此，党的十七大报告和国内许多学者主张公民有序参与，诸如孙柏瑛《：我国公民有序参与：语境、分歧与共识》《，中国人民大学学报》，2009（3）：65-71；王维国《：公民有序政治参与的途径》，北京：人民出版社，2007；魏星河《：当代中国公民有序政治参与研究》，北京：人民出版社2007；褚松燕《：公民有序参与的影响因素分析》《，学习论坛》，2007（7）：73-76，等等。参与使得精英统治获得一种合法的大众化基础。政治体制的稳定和决策效率需要不关心政治阶层的存在，过度的公民参与会损害政府的效率。亨廷顿认为民主不过是确立权威的一种手段，过度的政治参与会消弱政府权威，制约统治能力；有效地发挥民主政治制度的作用往往需要某些个人或集团某种程度上的不关心和不参与政治。④Crozier，M.，Samuel P.Huntington.The Crisisof Democracy，New York University Press，1975.实际上，在精英主义民主参与理论眼里，参与不具有特殊的或关键性的地位。

共和主义取向的民主和公民参与理论认为公民参与本身就是价值。持这种观点包括古典民主、参与民主和巴伯的“强势民主”等参与民主理论，以及社群主义和公共行政中的新公共行政理论和新公共服务理论等等。哈贝马斯的“公共领域”理论首先是哲学意义上的，巴格的强势民主理论是对现代“瘦民主”的批判，主张更多地由公民自主治理而不是由代表治理。因此，其对公民参与的关注焦点是公民参与和宪政框架、民主、法治和自由等价值的内在联系，关注公民参与和公民精神、公民的自立、自主、自治精神和自主治理的关系。

（二）公民参与的发展趋向

公民参与经历了一个从直接参与到间接参与，再到对间接参与的不满和对直接参与的强调和尝试；从狭隘的政治参与再到对包括政治在内的政策过程和公共事务的参与；从宏观的政治、政策和公共行政参与到社区层面的微观参与；从现实场景的参与到虚拟参与的兴起。

其一，从直接参与到间接参与再到直接参与

如前所述，在公民参与发展和理论演变过程中，古典民主主义参与是直接参与。但古典主义民主主义和直接参与是短暂的，随着城邦和国家规模的扩大，社会分工和参与以及决策成本考量，公民直接参与开始衰落，代议制民主和间接参与开始兴起，并长期以来成为主流形式。

但代议制民主和间接参与又受到了参与民主的批判，参与民主、强势民主和协商民主是其中的典型代表，主张公民更多更广泛地参与公共生活各个层面和领域之中。与此同时，在政治选举层面，公民对政治人物的选举则经历了从间接选择（参与）到直接选举参与，也就是普选。

其二，从政治参与到政策过程、公共行政参与

在代议制民主流行之后，公民参与更多地局限于政治领域，即选举政治人物和代表（议员）。选举投票完毕之后，公民然后就退居一旁。很显然，如果公民参与仅仅局限于选举、投票等政治领域，未免过于狭隘了。政府职能的扩张，行政国家的出现，公共行政和政策对社会政治经济生活影响越来越大，狭隘的政治参与越来越受到了批判。

公共政策作为对社会资源和价值的一种权威性分配①D.Easton.The Political System.New York：Kropf，1953，pp.29-130.，公民对公共政策过程和公共行政的参与日益显得重要。可以说，在现代社会，如果公民不能参与政策过程和公共行政，主权在民将会变得空洞，民主根基将会受到动摇，公民的声音和利益将无法得到有效保障。因此，托马斯等人认为，有效吸纳公民参与公共决策，参与政策过程是公共管理者需具备的新技能和新策略要求。②具体论述见，约翰·克莱顿·托马斯《：公共决策中的公民参与——公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2005。

其三，从政治等宏观层面的参与到社区等微观层面的参与

公民参与一个重大转向和发展趋向是对公民参与社区等微观领域治理的重视和强调。长期以来，公民参与的重点关注领域是政治领域，尤其是政治选举层面，其后强调对公共政策和公共行政领域的参与。实际上，社会发展过程中，公民参与首先是微观领域的参与。

新公共行政代表人物弗雷德里克森认为，美国建国的初期，公民自动地组织成公众组织，积极处理现实中不断出现的各种公共事务。但随着都市化、专业化和工业化的进一步发展，活跃的公民精神开始衰退，公民组织起来不是为了直接解决问题，提供社区公共服务，而是组织成利益集团对政府施加压力。因此，他认为，需要重建充满活力、自我管理的公民精神。因此，微观层面的参与，诸如乡村自治、社区自治、邻里互助、志愿组织和非政府组织等参与治理日渐受到重视。③Frederickson H.G.，The Spiritof Public Administration，San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1997：3-5.

其四，从物理空间参与到虚拟参与的兴起

在人类的长期历史长河里，人类活动都是在物理空间展开的，公民参与公共事务是在现实场景进行的。自从计算机实现互联以及互联网的飞速发展，一种新的参与形式和模式——虚拟参与崛起。互联网构筑了一个全新的空间——虚拟空间，一个个人隐匿在电脑背后，其结构情境不同于现实场景的公共空间。网络是新生的宠儿，集文字、图像、声音与视频于一体。网络是非中心化的结构，开放，突破时空约束，可以进行一对多，多对多互动；网络信息几乎是无限量的，不受版面限制，在技术上，不会造成拥挤。在这个虚拟空间里，公民参与公共事务模式不同于现实场景中公民参与公共事务的模式，网络参与是自由的，参与形式更加多样和丰富。同时，网络信息可能失真，有失偏颇；参与是匿名的，更有可能不负责任，非理性的。

从参与角度而言，在虚拟参与形式下，非网络时代的公民参与隐患可能不复存在。物理空间的参与下，制度的滞后和公民社会发育不全，宪政框架不够成熟背景下，公民过度参与会对现有秩序和稳定构成严重挑战。网络参与则不然，虚拟的辩驳，思考过程中最终占据上风的意见将是理性的声音，而不是谎言和语言暴力；从网络参与到物理空间参与，有一个转换过程，因此网络参与并不直接对现实秩序构成挑战和冲击。一个显而易见的例子是，50万人集聚街头、广场参与公共议题和50万网民在在线参与同一公共问题的讨论，对现有社会秩序的挑战迥然有异。当然，网络参与对社会影响究竟为何，未来会怎么样，并没有形成定见，乌托邦和反乌托邦观点并存。但可以肯定是，网络参与的影响力在日渐凸显，忽视网络参与的力量显然是不明智的。

四、简评

由于我国政治体制与西方政治制度迥然不同，公民文化也存在巨大差异。因此，在解读西方公民参与理论演变和焦点转移，必须将东西方发展阶段的不同，制度差异纳入考查的视野，否则将不可避免地对西方公民参与理论产生误读。

没有公民的积极有效参与，将无法保证精英决策合乎公益，保证决策和执行的效率。其缘由在于，一方面，精英也受困于如哈耶克所言的知识与理性的有限性约束。哈耶克令人信服地指出，由于理性的不及性、知识信息的天然分散性和社会科学不可仿自然科学性的洞见，任何个人、组织的能力都极为有限。①哈耶克对此的具体论述见，[英]哈耶克《：通往奴役之路》，北京：中国社会科学出版社，1997《；致命的自负》，北京：中国社会科学出版社，2000，等。另一方面，制定和执行公共政策的政治官员和行政官僚都是经济人，“那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们其他人并没有多大差别，他们总想成为个人效用最大化者”。②詹姆斯.M.布坎南《：赤字中的民主：凯恩斯勋爵的政治遗产》，北京：北京经济学院，1988：116。精英主义决策在缺乏公民参与的情况下，更难以符合普通公民的利益。的确，把政治等同于市场，借用经济人假设或许过于简单；但是，若把公职人员假设都是大公无私者，就过于天真了。

因此，公民参与极其重要。公民参与既关系到主权在民理念的落实和体现问题，又关系到对精英和官僚的监督制约问题；既关系到公民利益和声音的表达和保障问题，又关系到公民精神的培育和公民自主治理能力问题。

在我国，就直接参与和间接参与而言，我国现有的直接参与还显得不足。在选举过程中，公民的参与主要还是动员型和被动型的，积极、主动的参与比较缺乏。在乡镇、县市实行的直接选举，但缺乏足够的竞争；在地市及省以上实行的是间接选举。直接选举是未来的发展趋势，也正因为如此，邓小平同志曾经在上世纪指出，中国在下个世纪（也就是本世纪），约建国一百周年时，条件成熟了，可以搞直选。③《邓小平文选》第三卷第220页。

我国公民参与更多表现在公共政策和公共行政领域，遵循的是“行政吸纳政治”的逻辑。在政策过程和公共行政领域，我国传统公民参与方式和政府吸纳民意机制都存在诸多问题，信访和群体性事件都难以有效保障民意的输入。由于公民社会发育不全，公民在社区等微观层面的参与和自主治理的意识和能力不足，与此同时，这方面的参与开始受到重视，民间组织和参与日趋活跃。尤其是网络参与引人注目，影响力不断增强，许多重大事件中都凸显了网络参与和网络舆论的魅力和魔力。

由于公民参与机会有限，制度保障不足，导致公民参与实践匮乏，进而影响公民参与的能力和意识，群体性事件冲击现有社会秩序，对社会急剧变革的适应能力较差；同时，由于渴求稳定，畏惧公民参与而对公民参与采取了抑制和控制，使得公民参与权难以落实，由此陷入两难境地而无法自拔。

因此，国内研究公民参与和公民参与实践的重点应该是探索如何扩大公民参与权和有效引导公民有序参与问题，包括公民参与权途径与渠道的扩大，公民参与权的制度保障，引导公民有序参与的策略，媒体和网络参与的有效利用等。□