从“汲取式整合”到“服务式整合”：乡镇治理体制的转型与建构——基于国家政权建设的视角

□ 张 良

国家政权建设的实质是“国家一体化”与“国家合法性”的双重建设。①徐勇提出现代国家建构（国家政权建设）是民族-国家与民主-国家的双重建构。前者是现代国家的组织形式，以主权为核心；后者是现代国家的制度体系，以主权在民为合法性基础。本文提出的“国家一体化”、“国家合法性”的双重建设得益于这些启发。具体论述可参阅徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》，2006年第4期。“国家一体化”，即将国家权力与权威的触角延伸、下沉到基层社会，消除地方割据性、多元化权威，实现对基层社会资源的有效汲取，并形成严密的行政监控能力和强有力的动员能力。近代以来，国家政权一直试图下沉到乡镇一级，以实现对乡村资源的有效汲取。建国之后的人民公社制度、改革开放以后的“乡政村治”都有效地将乡村社会之中分散的权威、资源、认同整合到国家政治体系之中来，成功地实现了国家“汲取式整合”。但是，这种整合方式都有其内在限度，忽视了“国家合法性”。国家政权建设不是国家单方面“汲取”受益的过程，其合法性来自于为公民的民主权利提供界定和保护，来自于国家为民众提供公共服务、安全秩序、公共规范等基本的公共服务。②张静：《国家政权建设与乡村自治单位—问题与回顾》，《开放时代》，2001年第9期。在此文中张静教授对国家政权建设进行了文献梳理和规范性探讨。这就是国家整合的另一种方式——“服务式整合”。税费改革以来，乡镇治理体制的改革正是围绕着从“汲取式”整合到“服务式”整合转变这一中心线索展开的。

一、人民公社制度：国家“汲取式”整合的绩效与限度

1949年，中国共产党领导中国人民扫除了殖民侵略，结束了中国四分五裂的政治局面，从而初步完成了民族国家建构的雏形。新中国成立以来，实现国家现代化的使命感使得国家领导人选择了工业化和城市化先发展的战略。作为后发国家的中国，其工业化积累只能通过内部积累实现，即通过国家政权的“有规划的社会变迁”主导工业化建设。其主要做法是从农业、农村抽取资源支撑国家的工业化和城市化建设。为了从乡村有效地提取资源，国家需要将无数分散的农村和农民组织起来，国家先后实行农业的合作化、集体化，并最终在乡镇一级建立了人民公社制度。

（一）人民公社制度：国家一体化整合的有力工具

人民公社制度的最大特点是“一大二公”、“政社合一”、“党政不分”和“全能主义”。从国家一体化建设的角度来讲，这一时期的国家政权建设取得了空前的成绩。从汲取方面来讲，国家政权可以绕过个人直接从公社组织之中提取资源，既增加了汲取的隐蔽性、减少了农民的不满与反抗，又降低了国家的汲取成本；从动员方面来讲，通过“工作队”、“政治动员”、“社会主义教育运动”等形式①关于人民公社时期政治动员的文章可以参见徐勇《：“行政下乡”：动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制》《，华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2007年第5期。，把广大农民动员到现代国家体系之中来，将国家的意志和意识形态灌输到农民的思想深处，保证国家的行政命令和任务畅通无阻地实施；从整合的角度，人民公社制度实行“组织军事化、生活集体化、行动战斗化”，强化了农民的“公社成员身份”，弱化了其“家庭成员身份”，将农民的生活、生产、教育、服务高度集体化、统一化、标准化；从行政监控的角度看，人民公社实行“三级所有，队为基础”，从而建立起了从国家到公社，再到生产大队和生产队的准科层官僚体制，把农民的私人生活和公共生活毫无保留地置于国家的监控之中。总之，人民公社制度控制了农民的所有生产、生活资源，进而支配了农民的行动和思想，产生了强大的动员与整合能力，将国家的意志、命令和任务畅通无阻、准确无误地输入到广大农村，确保了国家政治一体化和国家优先发展工业和城市的国家战略。还有一点，人民公社制度标志着国家政权成功地将乡镇一级纳入到国家官僚体系，铲除了中国传统的国家经纪体制和赢利型经纪人。就以上而言，人民公社制度无疑有着积极的意义。

（二）整合的限度：人民公社制度的合法性危机

人民公社制度在彻底瓦解乡村的“权力文化网络”，斩断乡村社会的历史联系的同时，将国家的法律、法规和政策运用政治权力、政治动员的生硬地灌输到乡村社会，无法扎根于乡村社会的土壤之中。②吴理财《：村民自治与国家政权建设》《，学习与探索》，2002年第1期。在此文中吴理财教授运用杜赞奇的“权力的文化网络”对人民公社制度的失败进行了深入的分析。诚如杜赞奇所言：现代化的国家政权如果完全忽视了这一文化网络中的资源，而企图在文化网络之外建立新的政治体系，其结果不免是徒劳的。这些决定了人民公社制度的动员整合有着内在的限度与局限。

1、“机械式整合”无法产生心理认同。从公社的层面来看，他之所以能够将农民整合动员到一起并服从国家的计划安排，并非是基于人们彼此之间的相互依赖、相互联系，主要是因为人民公社组织控制着农民生产生活和生存发展的必须资源，从而可以对社员产生强大的支配能力，并通过政治运动、政治权力运作、意识形态灌输等等整合方式把公社的各种的生产、组织、人员要素强制生硬地粘连在一起，属于“机械式整合”。这是一种低级的整合，无法使得人们对公社产生心理认同与归属感；从国家的层面来看，“三级所有，队为基础”有严重的封闭性，强调公社将农民组织起来直接面对国家，而各个公社之间却缺少横向的社会交往、经济联系，各个社区之间就像一个个孤立、分散的细胞，维维尼·舒（Vivi-enne Shue）将其成为“蜂窝结构”（Honeycomb）①Vivienne Shue，The Reach of the State：Sketchesof the Chinese Body Politic（Stanford：Stanford University Press，1988）；Vivienne Shue“，State-Society Relationsin Rural China”，Remaking Peasant China，Jorgen Del-man Clemens StubbeOsteraard and Flemming Christians-en（eds.），（Denmark：AarhusUniversity Press，1990），pp.60-76.转引自项继权《：农村社区建设：社会融合与治理转型》《，社会主义研究》，2008年第2期。在此文种项继权教授借用涂尔干的“机械团结”和“有机团结”对我国改革开放前后的社会整合进行了深入独到的分析。，这样的整合方式虽然能够强化国家对公社的纵向权力，但却肢解了社会之间横向联系，难以将各个公社形成有机整合起来、形成合力。

2、“政社合一”制约着社会的自主创新。“政社合一”，即生产组织和政权组织一体化，他将行政官僚体制运作中命令-服从的运行方式照搬到经济生产发展当中来，完全不顾农业经济发展规律，忽视社会发展的自主性。农民丧失了生产经营自主权和对劳动产品的支配权，农民甚至没有劳动力自由流动的权利。由于政权组织严格掌握着生产组织生产、分配等各个环节的经济资源，并具有生产、生活、教育等“全能主义”式的功能，这就使得农民与公社之间形成了支配-服从、庇护-依附的关系，农民根本没有退出公社的权利与自由，农民对公社几乎没有说“不”的权利，这就严重制约着人们的自由、自主与创新精神和能力的发展，既不利于经济发展与社会进步，也不利于培养农民民主、平等、自由的价值理念，制约着政治发展和民主国家的建构。

3、“党政不分”导致公社权力高度集中。公社体制基本上实行党的一元化领导，广大农民几乎没有参与公社领导人选举和公社公共事物管理决策的权利。人民公社管理体制纯粹是一种自上而下的集权管理，而忽视了地方性的知识与需求。第四，如果从人民公社制度的汲取方式来看，根据有关资料，1952—1986年间，国家从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的4/5。②吴理财《：村民自治与国家政权建设》《，学习与探索》，2002年第1期。这种“抽农补工”、“以农支城”的强大汲取方式，使得农民的生产生活一直徘徊在贫困的边缘；而且农民也丧失了作为劳动力自由流动的权利，只能被束缚在公社从事农业生产，而没有从事其他产业或进城务工的机会，进而导致了劳动力在土地上的堆积和劳动生产率的低下，形成了农业“过密化”。这些最终造成了中国工业与农业、城市与农村发展严重不均衡的城乡分治的二元结构，对我国经济的发展产生了深远的影响。

总体说来，这一时期的人民公社制度主要是侧重将分散的农民整合、动员到国家结构体系之中来，以方便对其汲取与监控，即所谓的“国家一体化建设”；但是在改善农民的生活水平、提高人们的生活质量方面，尤其是赋予农民更多的民主、自由、平等的权利方面却几乎没有什么作为，农民对国家合法性认同不断降低。正是基于此，人民公社制度在经历了二十多年后开始退出历史舞台。

二、“乡政村治”体制：“重汲取、轻服务”的延续

改革开放以后，农村实行了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，与此经济基础相适应乡镇一级逐渐开始了“撤社建乡”。1982年12月修改后的《中华人民共和国宪法》第95条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府”；第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此开启了“乡政村治”农村基层治理模式。

（一）“乡政村治”：基层政权合法性的恢复

“乡政村治”实行“政社分开”，增强了社会的自主性，是一次国家与乡村社会关系的重构，对于培育农村市场和发展乡村民主有着深远的影响和意义。特别是家庭联产承包制度调动了广大农民的生产积极性，农村的经济得以迅速发展，农民的生活水平也相应地有较大提高。第一，家庭联产承包责任制使得农民有了生产经营自主权和对劳动产品、劳动力自由支配的权利，农民的生产资料和生活资料有了最基本的保障，减少了对国家和集体的依附，从而增强了农民行为和思想的自由。特别是农村市场经济的发展，市场逻辑和商品主义法则不断强化着农民的个体意识，农民的价值观日益理性化、世俗化，有了民主、自由、平等的公民意识。第二，1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》和1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》都明确规定了乡镇政权与村民自治的关系，即“指导——协助”的关系，特别是修订后的组织法还特别强调了乡镇政府不得干预村民自治范围内的事项。这些都从国家法律制度上保障了农民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本公民权利。第三，“乡政村治”格局之下的村民自治尊重地方性的知识和“权力文化网络”，注重国家、现代性与地方性传统的对接、相互融合、相互渗透，国家在这个过程之中引导、利用传统的“权力文化网络”，而地方也获得了更多的自主权、自由权和自治权。

（二）“重汲取、轻服务”：“乡政村治”体制的限度

“乡政村治”在实践运行之中仍然存在着一些不完善的地方，可谓“剪不断，理还乱”。例如，由于在事权、财权不对称的财税体制和压力型行政体制的双重压力之下，乡镇一级的行政机构、行政人员不断膨胀，乡镇财政困难，很多地方都沦为了“吃饭财政”；乡镇政府同县级政府直属单位的“条块分割”肢解了乡镇政府权力和职能完整性；党政权力过于集中，乡镇人大基本被架空和虚置，从而导致对乡镇高度集中的权力缺乏监督机制和制约机制；很多地区的乡镇党政领导人还是来自于县级政府的任命或内定，权力来源缺乏民意基础；村民自治培育之下的农民民主意识和参政议政的意识不断增强，甚至向乡镇一级蔓延，而现有的乡镇体制尚未形成制度化的参与渠道将农民的民主诉求纳入体制之中来。其中最为突出的表现为以下两个方面：

1、“乡政”与“村治”之间的准行政化。虽然法律上规定了乡、村之间为指导-协助的关系，但是由于人民公社时期对乡村行政命令式管理思维和管理方式的惯性延续以及压力型行政体制，乡镇一级政府为了及时、足额完成上级的各项任务，仍然习惯于将村民委员会视为自己的下属并将作为自己的“一条腿”，对村里的人事、组织和管理进行干预。这种“准行政化”严重制约着村民自治绩效的发挥，甚至有些地区的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”只是流于形式，村民并没有获得真正完整的自治权利。“乡政”与“村治”之间的这种准行政化关系源于“国家一体化”建设与“国家合法性”建设的内在紧张，因为这个时期的国家政权建设更加偏重于将农村的经济资源汲取整合到国家体系之中来，继续支持国家优先发展城市和工业的战略目标，因此乡村的准行政化关系是由国家“汲取式”的整合方式所决定的。

2、“重汲取、轻服务”的延续：财税体制和压力型体制的产物。在事权、财权不对称的财税体制和压力型行政体制的双重驱动之下，乡镇政府重汲取、轻服务。“分灶吃饭”财税体制和“分税制”改革逐渐强化了各级政府的自利性与地方性，出于理性人追求自身财政收益的最大化的目的，上面各级政府把财权上收、事权下沉。而乡镇政府在压力型行政体制和自身利益的双重驱动之下，不得不纷纷扩张机构，增加机构人员，以顺利、按时、足额完成上级分配的各种任务（特别是税收任务）和应付上级的目标绩效考核。同时，乡镇一级政府并没有取得与事权对等的财权，对此他们采取的应对措施是“开源节流”。“开源”，即乡镇政府把财政负担转嫁到底层的农民身上，巧立名目，乱摊派、乱收费、乱集资，千方百计地从农民身上榨取各种税费；“节流”，即乡镇政府在提供公共产品和公共服务方面基本上采取“不作为”或“消极作为”的做法。以上两个方面的综合作用使得乡镇政府重汲取、轻服务，农民的负担不断加重，各地农民的反抗活动也屡见不鲜，严重影响了农村社会的稳定，削弱了国家政权在基层乡村的权威与认同。①张良：《后税费时代乡镇政府的转型与建构》，《地方财政研究》，2009年第7期。

纵观改革开放以来乡镇体制和村民自治的发展，国家仍然通过乡村治理体制的税费征收保证了国家对农村资源的汲取与整合，进一步支撑着国家工业化和城市化建设；尽管农民已经有了土地承包权和相应的生产经营权、劳动力自由流动权，生活水平获得了很大的提高。但是，国家在为农民提供公共服务方面仍然缺位或不足，而且农民的税费负担也日益加重。为了缓解农村的治理危机和解决上述乡镇存在的诸多问题，特别是减轻农民的负担，精简乡镇机构、人员和更好地为农民提供公共服务，国家开启了税费改革和与之配套的乡镇改革。

三、从“汲取”到“服务”：乡镇治理体制的转型

税费改革和与之配套的乡镇改革启动之后，学术界就乡镇体制改革的方向展开了激烈的讨论。有的学者主张强化乡镇一级政权，使之成为完备的政权组织；有的学者主张虚化乡镇一级政权，将其改为县级政府的派出机构；有的主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治；也有的学者主张有限的乡镇自治，即“乡政自治”。乡镇政府到底何去何从，是否应该撤销?如果保留乡镇的话，乡镇体制究竟应该如何建构?对于前一个问题，笔者赞同吴理财教授的观点：“在国家社会化的治理转型过程中，乡镇一级政府尚不可轻言‘撤销’，一是因为乡镇政府处于国家和乡村社会之间的特定位置，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的角色——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，同时亦是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间，对于维系乡村社会的稳定、建构和谐社会具有重要作用；二是一个自主的乡村社会有待发育和成长，乡村自治的政治社会条件尚不成熟；三是既有的县级政府在乡村治理和农村公共服务方面不但能力有限，而且缺乏有效机制，尚难替代乡镇政府的某些功能。现阶段之所以有其存在的价值，是因为国家的社会化转型尚未完成，乡村社会自身也不足以实现“自治”；将来之所以没有其存在的价值，是因为以县政为基础的现代国家和以乡村自治为基础的现代公民社会同步完成了建构，并形成良好的共治关系。”①吴理财《：论现代乡镇制度的构建》《，天津社会科学》，2008年第2期。至于应该如何建构现代乡镇治理体制，如果运用“国家一体化建设”和“国家合法性建设”两个维度分析，或许我们会有一些启发。

国家政权建设包括“国家一体化建设”和“国家合法性建设”的双重建构。中国作为后发国家，二者的建设存在着非均衡性和非协同性。从整个中国来看，早期的国家政权建设更多地偏重于一体化建设。中国先是在民族主义旗帜的感召之下将全体中国人民的国家认同整合到国家体系之中来，完成了民族国家建构的雏形；后来又从发展工业化和城市化、加快经济增长等方式，将全国的资源财富集中整合到国家规划性经济建设之中来，并以此获得了威权国家的“政绩合法性”；但是经济发展的速度有着内在的限度，其提供的合法性也不具有稳定性和持久性，尤其是国家在保护公民民主权利和提供公共服务两个方面则基本处于“无为状态”。改革开放以后，伴随着市场经济的发展和公民社会的成长，社会的力量逐步强大，国家为了维系其持久稳定的合法性，就必须在国家一体化建设与合法性建设之间寻求一个平衡点，为公民提供更多的民主权利和公共服务。

就乡村治理体制而言，改革开放以前国家主要是将农村整合动员到国家的结构体系之中来，以增强对形成社会资源的汲取监控、动员整合。诚如许远旺在运用现代国家建构理论分析乡村治理结构嬗变时所指出：“从传统的“官督绅办、乡绅治乡”治理结构到现代化早期的“经纪模式”、人民公社时期的全能主义模式，国家对乡村社会的控制逐步加强，在这一阶段，国家的一体化及其对乡村社会的整合是主要内容。”。②许远旺，陆继锋：《现代国家建构与中国乡村治理结构变迁》，《中国农村观察》，2006年第5期。改革开放以后至税费改革之前，国家开始逐渐注重提高农民的生活水平，农民自由、自主和自治也获得了一定的发展。但是这一时期的治理体制仍然是根据如何更好地从农村汲取资源而建构的。直到税费改革，国家开始注重减轻农民负担并为农民提供更多的公共服务，特别是2006年国家宣布取消农业税，这标志着国家“农业财政”时代的结束和“工业财政”时代的到来，也预示着“以工补农”、“以城支乡”、“城乡统筹发展”发展战略开始付诸实施。在这种大情势之下，基层政府职能由汲取转向服务成为历史发展的必然。与此同时，经历了近30年的改革开放和家庭联产承包责任制的发展，农村的市场经济发展日益完善；经历20年村民自治的民主实践培育，农民的民主、平等、自由的意识与日益增强，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的能力与技巧不断提高。在乡村社会力量不断增强、农民民主意识与能力不断提高的情势之下，完善村民自治制度，进一步推进基层民主制度建设，构建以民主参与为导向的乡镇体制成为了大势所趋。

四、“服务民主型”政府：现代乡镇治理体制的建构

中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》：“着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”这表明建设服务型、民主参与型乡镇政府，强化公共服务、扩大基层民主、强化权力制约和监督，已经成为农村基层治理体制改革的基本方向与重要内容。

1、建立服务型乡镇政府。即乡镇政府应该完成由汲取向服务的转型，把为农民提供公共服务、公共产品作为自己的主要职能，寓管理与服务之中。国家政权建设的一个方面是地方割据性的权力上移并集中到国家中心权力和地方性民众的政治认同、忠诚归属于中央国家的过程，同时也是国家取代地方割据性政权为地方民众提供庇护、重新确立国家与民众之间权利和义务关系并将这种关系制度化的过程，即国家需要保护公民的权利，为整个国家的民众提供公共服务和产品。要完成这一职能转变，最为关键的是要树立现代性治理规则，即乡镇政府应该把自己的角色界定为农民的公共服务组织，维护农民的公民权利，并将这一角色和关系制度化。

2、构建民主参与型乡镇政府。主权在民、民主参与是国家合法性建设的根本。现代国家的本质是一种具有自身运行逻辑和利益的自主结构，他不一定与社会支配阶级融为一体，维护支配阶级利益并非必然的事情。也就是说从某种意义上讲，国家有其独立的人格，他会像理性人一样追求自身利益的最大化，国家必然强调其整体性和国家利益的至高无上性。①[美]西达·斯考切波《：国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，上海：上海人民出版社，2007年版。斯考切波在此书中认为国家拥有自己的运行逻辑和独立人格，这一论断对分析国家行为具有较强的解释力。国家是从社会之中分离出来并置于社会之上的政治组织，样就难免会侵犯个人的权利和自由。怎样才能确保公民的不受国家侵犯、督促国家保护好公民的权利，以持续维护国家的合法性?最好的办法是让国家的权力来源于公民，即主权属民。西方政治思想家洛克、孟德斯鸠、卢梭等都论证了国家与社会之间的契约关系，认为国家的权力的合法性来源于人民的授予。只有让公民享有充分的民主权利，让他们参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，有自己的知情权、参与权、表达权和监督权，才能确保国家的长治久安。就乡镇而言，除了建立以民主参与为导向的农村公共服务机制之外，目前比较紧迫的是借鉴村民自治的成功经验，逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。另外，强化农民对乡镇党政机关的权力监督，最为关键的或许是加强乡镇人大制度建设，完善乡镇人大代表的直接民主选举制度，充实乡镇人大的权力，确保乡镇人大对乡镇党政权力机关的有效制约与监督。

但是有一点值得注意，乡镇体制的服务化、民主化改革的推行一定要遵循渐进性、连续性与稳定性的原则。有的学者看到乡村民主运动如火如荼，农民的民主参与意识与能力不断提高，提出了直接实行“乡镇自治”，给予农民更多的自由、自主、自治的权利。但是我国现在处于国家一体化建设向合法性建设的转型时期，二者之间存在着内在的紧张关系。国家既要强调一体化整合与行政监控，又要强调赋权于民、民主参与；既要强调“稳定压倒一切”，又要重视“民主化改革与治理转型”。目前国家最为关键的是需要在这两个端点寻找一个平衡点。因此乡镇一级政权尚不能撤销，或许将其建成官民合作的有限“乡政自治”②相关论述可参见吴理财《：乡政新论》《，开放时代》，2002年第5期；吴理财《：论现代乡镇制度的构建》《，天津社会科学》，2008年第2期。更适合我国国情。一方面，地方政府为农民提供私人不能提供的公共服务和公共产品，例如法治、社会秩序、技术推广、公共基础设施等等；另一方面，建立健全农民参与机制、民主选举制度，将农民的意愿与利益诉求纳入到政府的公共服务与管理之中，这样可以获得农民认同与信任，增强基层政府的合法性基础，而乡镇党政机构也可以更为容易地更主要地贯彻和落实国家在农村地区的路线、方针和政策，从而达到国家治理与基层民主发展的双重目标，缓解国家一体化整合与国家合法性建设的内在紧张。□