从“管制”到“服务”：基层社会管理模式转型——基于舟山市“网格化管理、组团式服务”实践的分析

□ 孙建军 汪凌云 丁友良

随着经济的快速发展和形势的不断变化，基层社会管理模式已经与经济社会发展不相适应。积极探索一种理论与实践相结合的新的基层社会管理模式，是共同摆在学界和政界面前的一项紧迫性任务。本文以浙江省舟山市“网格化管理、组团式服务”这一实践为研究对象，揭示其作为一种新的社会管理模式对于基层政府推动科学发展、促进社会和谐稳定所具有的理论价值和现实借鉴意义。

一、舟山市“网格化管理、组团式服务”的创新实践

网格化管理，是一种数字化管理模式，主要运作方式是利用电子网格地图技术，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位管理。组团式服务，就是根据网格划分，按照对等方式整合公共服务资源，组织服务团队，对网格内的居民进行多元化、精细化、个性化服务。从2007年下半年开始，舟山市普陀区先后在桃花镇、勾山街道等地进行“网格化管理、组团式服务”的改革试点，并在试点取得显著成效的基础上，于2008年8月在舟山全市各乡镇、街道推广。目前“网格化管理、组团式服务”已经成为舟山基层社会管理的新平台，成为党员干部联系群众的新载体，更成为化解基层社会矛盾的总抓手。

（一）基础环节：合理划分责任网格，建立起市、县（区）、乡镇（街道）、社区、网格五级管理服务网络

“网格化管理、组团式服务”的第一步，是在乡镇（街道）管辖区以下划分基层治理网格。网格划分的总体原则是：有利于党委、政府的管理服务职能覆盖到社区，延伸到网格；有利于网格服务团队上门调查、面对面服务、包干负责，以形成覆盖城乡、条块结合的市、县（区）、乡镇（街道）、社区、网格五级体系，提高基层综合治理水平。各地从实际出发，根据社区所辖范围、村域分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等情况，结合各乡镇、街道、社区党员干部和相关单位工作人员数量合理设置网格。网格范围大小不搞一刀切，渔农村一般以100—150户组成一个网格，城市社区则适当扩大。截至2008年底，舟山市已建立2430个基层治理网格，实现了基层服务管理“横向到边、纵向到底”，网格服务团队“走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、服务管理全覆盖”，确保了“每一寸土地都有人管，每一项任务都有人落实。”从而在组织体系上解决了基层管理与服务中“主体缺位”和“管理真空”问题。

（二）重中之重：合理配备组团人员，建立起素质高、业务精、作风好的管理服务团队

网格仅仅是基层公共服务与管理的组织载体，“网格化管理、组团式服务”的重中之重是组建好服务团队。舟山市对每个网格都配备了一支服务团队，网格团队对网格内的居民提供全方位的管理与服务。每个网格团队由1-2名乡镇（街道）机关干部、1-2名社区干部、1名医护人员、1名教师和1名民警组成。各县（区）在市委统一要求的基础上，立足基层群众所需，因地制宜地将渔农科技人员、乡土实用人才、文艺骨干充实到网格团队中。到2008年底，全市网格团队服务人员达13565人，其中县（区）干部772人，乡镇（街道）干部2479人，社区干部2011人，普通党员、医务工作者、片区民警、义工、教师、渔农科技人员和乡土实用人才8303人。服务团队的任务，是对所管理服务的群众进行至少每年4次的走访，将每一网格中所有居民的家庭状况、住房、就业、计生、优抚救助、党建群团、医疗、教育、土地承包等信息资料输入网格化信息管理系统，并通过多种方式及时收集和处理自己“责任区域”中的问题，主动帮助协调解决群众反映的问题和困难。通过网格团队建设，全市形成了对社区群众管理服务的信息化、精细化和快速回应群众意见的长效机制，建立了新形势下基层社会管理服务的新体系。

（三）核心任务：摸清群众所思所想，建立起统筹兼顾、全面覆盖的管理服务体系

“网格化管理、组团式服务”的核心工作是做好群众的各方面工作，全面及时回应群众要求，最大限度地解决基层群众的各种实际问题。以普陀区桃花镇为例，该镇在2008年上半年先行试点，在半年时间中，全镇服务团队向每户居民发放“网格化管理、组团式服务”联系卡，方便群众及时反映问题，并定期将各种情况汇总后报镇网格化管理领导小组办公室进行分类、汇总、梳理，再提交党政班子讨论并提出解决办法、措施，由分管领导作出反馈意见交付部门人员加以解决和答复。半年中全镇各服务团队就累计下村走访达450余次，走访群众5800余户，入户率达到98.4%，收集到就业、救助、失地农民养老保险、住宅、交通、环卫等群众意见建议152条，及时答复和解决了123条，解决率达80.9%。截至2008年底，舟山全市网格服务人员已走访家庭306588户，占全部家庭户的83.9%，征集意见、建议11616条，解决问题8089个。通过网格团队对“责任区域”内居民及时提供全方位的服务，使基层管理重心从“事后处置”向“事前预防”环节前移，基层管理重点实现了从社会防控向基层服务转移。

（四）支撑手段：大力推进信息化建设，建立起高效运作、资源共享的公共管理服务平台

“网格化管理、组团式服务”的物质基础是信息化建设。舟山市结合“网格化管理、组团式服务”的需要，充分利用了现代信息网络技术，开发了一个强大的网格化管理信息系统。该系统包括基础数据、服务办事、短信互动、工作交流和管理系统五个模块。“基础数据”属于内网，录入了网格内居民的家庭基本情况和个人基本情况等信息，包括居民的家庭人员、住房、就业、计生、优抚救助、党建群团、医疗、教育、土地承包、遵纪守法等信息资料，把分散、孤立的信息进行汇总整理，建立数据库，并注重信息的日常收集积累和维护更新，使政府可以动态掌握、全面了解群众的实际情况，提高管理服务的精细化、动态化水平。“服务办事”属于外网，系为全体网格居民开放的一个网上办事平台，也是政府有关部门为网格居民提供服务的协作平台。“短信互动”是网格服务团队、政府有关部门与网格居民之间的短信互动平台，居民可以随时、及时与网格服务团队成员沟通、反映情况；政府有关部门与网格团队可以及时将有关信息发送网格居民。“工作交流”是网格团队成员和机关工作人员就网格化管理进行工作交流的平台。网格团队成员可以通过这一平台发表“民情博客”，记录服务联系群众的经验做法、心得体会、难点疑点、意见建议等，促进信息互通、经验共享、困难互帮，提高彼此管理服务水平。强大的网络信息平台连通到每一个社区、每一个网格成员，在基层管理服务上实现了一口受理、一网协同，不仅拓展了电子政务的功能，更是全面有效地改变了政府的管理服务理念和方式。

（五）组织保障：加强组织领导，建立起基层“网格化管理、组团式服务”的组织保障体系

作为基层社会管理与服务的体制创新，“网格化管理、组团式服务”的有效运行离不开领导与组织保障。舟山在市一级成立了“网格化管理、组团式服务”工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室下设五个小组：①罗德刚.论全面推进地方公共服务型政府建设[J].中国行政管理，2004（7）：21-23综治平安组，由市委政法委负责；②团队管理组，由市委组织部负责；③城区工作组，由市民政局负责；④渔农村工作组，由市渔农办负责；⑤技术保障组，由市府办（市信息中心）负责；县（区）/乡镇（街道）及社区也要成立相应领导机构，从而建立起市、县（区）、乡镇（街道）、社区、网格五级体系（见下图）。

与计划经济时期全能型政府不同，“网格化管理、组团式服务”实施后，政府将各类管理服务资源集中，以社会公众的需求为出发点，以改善民生为服务导向，重点围绕如何帮助群众增收致富、如何引导群众创业创新、如何维护群众合法权益、如何解决群众就业、就医、就学等实际问题和困难，动脑筋、想办法、谋对策，这就做到了政府行政范围不再无所不包，不再缺位、错位和越位，政府职责有明确边界且敢于负责，从而赢得了广大群众的理解和支持。

（三）行政职能服务化，从管制行政向服务政府转变

推行“网格化管理、组团式服务”，其核心定位是服务，以服务合理的公共需求为依归。这一导向推动基层政府实现了从管制到服务的工作重心转移，用具体丰富的基层服务诠释了“寓管理于服务之中”的内涵，也给舟山市“服务型政府建设”提供了一个基层样板。目前，“关键是要为群众提供更好的服务；只要服务到位了，其它管理问题也就迎刃而解了”，这已成为舟山市基层干部的一种共识。

（四）行政准则法制化，从人治行政向法治政府转变

在“管制型”社会管理模式下，政府为了便于自身控制和管理，整个社会运行都由政府在主导推动，政府提供什么样的服务以及怎样提供服务，都是政府强制性实施，较少考虑社会公众的真实需求。政府与公众之间是一种命令、服从式的单向关系，群众只能被动的接受政府的“恩赐”。“网格化管理、组团式服务”将基层政府的工作重心转移到为群众提供优质高效、全覆盖、人性化的公共管理服务上来，迫使基层干部改变传统的政治化、官僚式的工作作风，通过与群众面对面、点对点地交流接触，密切联系和服务群众。同时通过信息化、程序化、制度化、规范化的措施和手段，推动基层政府遵循公平、公正、公开的原则，在法律和人民授权的范围内依法行政，为民提供全面、公平和高效的公共服务。

（五）服务主体多元化，从垄断行政向竞争政府转变

传统的管理服务各级政府单兵作战较为明显，某项具体的工作一般由乡镇（街道）对口的部门负责，缺少跨部门各种资源优势的条线整合，缺少对社会各层面资源的块状整合。“网格化管理、组团式服务”则以网格为单位，通过组建网格团队，不仅将乡镇（街道）党政领导班子成员、机关工作人员、社区干部和辖区内行政事业单位工作人员纳入管理服务团

二、从“管制”到“服务”：“网格化管理、组团式服务”的运行机理

“网格化管理、组团式服务”是一种在公民本位、社会本位理念指导下创造的新的社会管理模式。相对于计划经济时期的“管制型”社会管理模式，这种“服务型”的社会管理模式具有八个方面的特点①：

（一）行政理念民本化，从权力行政向责任政府转变

“网格化管理、组团式服务”突出“以民为本”，以民意为依据，通过各种有效的方式与手段，积极回应和满足社会民众的利益要求，努力实现社会民众的切身利益，切实承担起相应的行政责任，实现对人民负责，让人民满意，充分体现了舟山市政府在行政理念上坚持“民本位、社会本位、权利本位”，这与计划经济时期以“官本位、政府本位和权力本位”为核心的“管制文化”有着本质的区别。

（二）行政范围有限化，从全能行政向有限政府转变队队伍，而且还充分调动各方面的积极性，吸收“暖促”指导员、渔农村老党员（老干部）、优秀联户党员、优秀义工、社区成员中的骨干力量加入，实现了乡镇（街道）辖区内各种社会资源的条块整合，形成了“蜂窝状”的多中心服务格局。同时以网格组为单位，专门出台考核办法，对网格组成员、网格组进行量化考核，充分调动各方的积极性，在网格组之间、网格团队成员之间、网格组与社会其他组织之间形成了良好的竞争氛围。

（六）行政决策民主化，从专制行政向民主政府转变

传统的行政方式一般是由政府层层下达命令、层层布置任务，政府更多地强调群众服从管理的义务，这种条式行政化、官僚化的体制导致乡镇（街道）基层组织习惯于按上级要求办事，与群众沟通欠缺、互动性不强，造成干部与群众的情感隔阂，与群众的关系不够密切，工作较为被动。“网格化管理、组团式服务”则探索运用更加民主化的管理服务方式，通过划分网格、明确相应服务团队，对联系服务对象在空间上进行定位，并界定联系服务团队的责任区块，实现政府管理服务由以往的条条、单向向块块、点面结合转变。具体在操作过程中，明确由各组团负责协调处理所联系网格内的各类社会矛盾纠纷和群众利益诉求，在走访联系过程中能当场解决的当场答复解决，不能当场解决的积极协调相关部门尽快解决，因政策等原因不能解决的做好解释说明工作，并鼓励团队成员在不违反法律法规和政策规定前提下，寻找变通方法灵活处理，尽可能使群众反映的问题在最快时间内妥善协调解决；除了对一些事关全局的政策性问题定期由基层党政班子会议讨论、决策外，尽量避免服务组团将大量问题上交乡镇（街道）党委、政府，这就大大地提高了管理服务的主动性、民主性、真实性、及时性和准确性。

（七）行政执行透明化，从暗箱行政向透明政府转变

长期以来，我国逐渐形成了内部行政、秘密行政的习惯做法。政府往往把公共事务相关的信息看做是党政机关的“内部秘密”，经常对公众隐瞒。没有政务公开，没有公众对行政运行情况的监督，政府就难以真正服务于民。舟山市以市信息中心为主体，加快对网格化管理信息系统的开发升级，建立起覆盖全市、高效运作、资源共享的公共管理服务平台，动态反映网格团队呈递的群众需要办理问题的相关信息，包括提交网格、事情主题、提交时间、承办部门、回复时间、回复状态等，这就产生了“金鱼缸效应”，促进了了政务公开透明。

（八）行政资源整合化，从低效行政向高效政府转变

与现有行政管理体制有机结合，实现政府管理服务各项工作与“网格化管理、组团式服务”的无缝对接，这是“网格化管理、组团式服务”载体的一大重要特点。“网格化管理、组团式服务”主要通过以下方式整合公共服务资源：第一，整合党政机关不同部门的工作与信息平台，实现公共服务与管理资源的优化配置和信息共享。“网格化管理、组团式服务”的管理信息系统整合了市属各部门的局域网和数据库，提高了信息的共享水平，成为综合性、集成式的社会管理服务信息平台。同时，借助网络技术还实现了各部门相关工作的衔接和协同。第二，将条条块块各项管理服务工作整合到网格化治理体系之中。舟山市委市政府明确要求各县区、各部门、各街道乡镇要把本地、本部门开展的管理服务活动与“网格化管理、组团式服务”工作有机结合起来，以“网格化管理、组团式服务”为统领，强化条块协同，整合公共管理服务资源，使有限的公共资源发挥最大效能。第三，实现“上面千条线”与“基层一张网”之间的有机衔接。“网格化管理、组团式服务”不仅实现了条条之间的协同，还使“上面千条线”汇聚于“基层一张网”之中，通过一网式服务实现了条条与块块之间的无缝对接。

三、结论

管理理念的发展与管理技术的突破是基层社会管理创新的不竭源泉。基于管理理念和技术的突破，舟山市推行的“网格化管理、组团式服务”在基层社会管理理念、管理方式、管理手段、管理服务内容和组织结构等方面进行了全面创新，实现了从“管制”向“服务”的转型，是新时期我国基层社会管理的新模式。它为全面整合社会管理与服务资源，开创基层社会管理新格局，提供了新的载体，具有重要的创新意义和普遍推广价值。□