征地补偿中农民土地权益受损问题探讨

郭玉杰 孙冬梅

[关键词]征地补偿;农民土地权益;保护

土地征用是政府为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给予补偿的行为。国外学者认为,征用权是最高统治者在没有征得所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力,是政府与生俱来的权力。土地征用作为宪法特权,其存在的理由就在于:当交易成本很高时,由政府提供公共物品可能比市场交易更有效率。千年来,我国农民一直沿袭着“土地和家庭保障”模式,农民的生、老、病、死完全依赖于自身及家庭。改革开放以来,我国在农村社会保障方面做了许多工作,取得了一些成功的经验,但由于受各方面客观条件限制,相对于城镇居民,农民的社会保障相对滞后。同时,在城市化进程中产生了新的问题。在城市化进程中,农村集体土地大量被征用,大量农民将成为失地农民。由于农村的社会保障体系的不完善,农民唯一的保障途径——土地也被征用,加之现行的征地安置标准过低且方式单一,导致大量失地农民转化为城市贫民,它直接关系到我国经济发展和社会稳定以及我国市场经济体制的完善。政府不规范的土地征用行为极大地侵害了农民的土地权益,并引发了一系列的社会问题。因此,有必要研究如何规范政府的土地征用行为,以既满足随着国家社会经济发展而日益增长的土地需求,又切实维护和保障农民的土地权益。

一、征地补偿中的失地农民土地权益受损的几种表现

我国现行的土地征用制度发端于计划经济时代,其历史可追溯到新中国建国初期,目前,已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系。现行的土地征用制度安排在保证国家社会经济发展所需土地的同时,也存在着土地征用目标泛化,征用补偿标准偏低等缺陷,并在一定程度上侵害了农民的土地权益。

1.土地的种植收益与农民失地后的补偿收益不等。

2.土地的就业功能与农民失地后的就业保障不协调。

3.土地的社会保障功能与农民失地后社会保障功能转换的不顺畅。

4.土地征用目标泛化,侵害农民土地权益。

5.土地征用补偿标准偏低,侵害农民经济利益。

二、征地补偿中失地农民土地权益受损成因分析

我国土地征用中农民权益屡遭侵害,有其主客观原因。主要有:农民维权意识淡薄、本身缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障,一些地方政府随意扩张土地征用范围、侵害农民土地权益,公共利益界定和征地补偿标准制定等存在技术上的困难。

1.农民处于维权的弱势地位,维权意识淡薄。

2.农民缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障。土地承包经营权制度不完善,存在产权残缺,导致农民无法有效地保护其土地产权。农民组织化程度偏低,导致农民缺乏维权的组织保障。

3.一些地方政府随意扩张土地征用范围、侵害农民土地权益。

4.公共利益界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难。

三、妥善解决征地补偿中失地农民土地权益受损问题的重要性和必要性

近年来全国有近亿亩耕地被征用,其直接后果是造成了4 000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”,他们有着一个共同特点—务农无地、上班无岗、低保无份。2003年,九三学社进行的一项调查表明,目前60%的失地农民生活处于十分困难的境地。失去土地的农民,不仅付出了惨重的代价,而且就业和社会保障均无着落。根据九三学社对辽南某市郊区的调查,失地前平均每个劳动力年收入在1万元左右,户均收入2万元左右。失地后,不仅收入减少,还由于搬进楼房,取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增大,平均每年每户农民减收1.13万元。因为生活拮据,甚至出现了失地农民以捡破烂为生的群体,有的农户夜里连电灯都舍不得点,到农贸市场捡菜吃、到河边洗衣服、在楼下支起锅灶做饭的农民大有人在。特别是城乡接合部或城市郊区农民,失去土地后,很大一部分成为游离于城乡社会之间的“边缘人”。他们别无选择,只以在未经任何培训的条件下进入城市,又因为这些城市并没有做好接收吸纳他们的准备,使得他们面临被彻底“边缘化”的危险。他们中间条件和运气好一些的,经过百般周折和十分烦琐的手续就业,但是即使找到一份工作,也要时常处于怕失业、怕生病、怕孩子失学、怕暂住证上找麻烦的惴惴不安的心态之中。处于这种心境的农民并不认同城市是自己的家,他们与城市间存在着难以消除的隔膜。这些成千上万已经游荡于城市边缘的“失地大军”,如不及时引导,还有成千上萬即将在征地中为失地农民的农民,土地权益再不妥善加以保护,必然会对整个社会甚至国家的发展稳定产生负面影响。

四、规范政府土地征用行为,切实保障农民土地权益

1.明确界定公共利益,规范政府土地征用行为。

2.完善土地征用补偿机制,提高土地征用补偿标准,改变征地补偿原则。

3.完善配套机制,保障失地农民利益。

4.完善征地裁决、诉讼程序

五、研究结论

无疑,在我国这样一个农业人口占总人口70%的国度里,如果忽视农民这个庞大的利益群体的利益并使他们处于受剥夺的状态,受惩罚的将会是整个社会。伴随现代化的进程,农民失地不可避免,但需要对农民土地权益有所保护。现阶段土地征用中农民土地权益屡遭侵害,有其主客观的原因,突出表现为:农民维权意识淡薄,缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障,我国政府特别是地方政府具有扩张土地征用范围、侵害农民土地权益的利益冲动,公共利益界定和征地补偿标准制定存在的技术上的困难。要切实保护农民土地权益,就必须明确界定公共利益,规范政府土地征用行为;完善土地征用补偿机制,提高土地征用补偿标准,改变征地补偿原则;完善配套机制,保障失地农民利益;完善征地裁决、诉讼程序。□

(编辑/穆杨)