城市流动人口服务管理模式研究

朱少雄 范雪佳 杨朝仁

城市流动人口服务管理模式研究

朱少雄 范雪佳 杨朝仁

一、我国城市流动人口服务管理的几种模式

自流动人口现象产生以来，各地进行了积极探索，并结合具体实际形成具有各自特点的流动人口管理服务新模式。

1.北京模式：治安管理拓展型

近年来，随着北京经济社会的不断发展，流动人口规模迅速增加，维护社会治安、保持社会稳定、实现社会和谐成为北京市流动人口管理工作的重点。对此，北京市坚持以人为本的方针，从创建首善之区的角度加以研究，理顺从管理到服务的关系，调控流动人口的总体规模，创立“治安管理拓展型”流动人口管理模式。

这种管理体制由由综治委或政法委牵头，主要办事机构设在政法委或公安局，在对流动人口的管理上强调治安及配套的管理优先。该模式强调在党委统一领导下，保证主管部门明确的执法权，通过“以房管人”来对流动人口实施有效的管理和服务。该模式具有两个特点：第一，党委统一领导加强了流动人口服务管理的工作力度，但综合治理、治安防范的痕迹明显，部门之间自行协调的难度也不小；第二，“以房管人”抓住了流动人口服务管理的要害，但由于我国现阶段存在个人诚信、法律保障等问题，从而导致政府部门目前处于被动管理的尴尬状况。

2.无锡模式：大人口机构统筹型

无锡市在原有政府架构总体上不动的情况下，强调“大人口”观，通过人口计生部门协调各部门的人口服务管理工作，加强对常住人口服务和管理的统筹，形成了“大人口机构统筹型”新体制。该模式以资源整合为手段，以社会化管理为途径，实现了由以社会控制为主的治安管理模式向城市统筹规划、综合服务管理模式的转变，体现统筹解决人口问题的思路，强化人口计生委行政管理的职能，是流动人口服务管理理念的创新。不过，“大人口机构统筹型”管理体制力图通过高层会议达到部门之间协调目的，在具体管理实践中还受到许多因素的制约。

3.嘉兴模式：专业机构协调型

近年来，随着嘉兴改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，外地来嘉兴务工、经商、创业人员大量增加。嘉兴市将那些非嘉兴市户籍、有固定住所的人员统一称之为嘉兴新居民，并为之进行了新居民服务管理的体制改革，探索一种新的流动人口管理模式，即专业机构协调型管理模式。

这种管理模式是通过成立专门的管理部门来加强流动人口的服务和管理。嘉兴市单独设置新居民事务局，制定新居民政策，实践居住证制度改革，落实各部门在流动人口服务管理方面的联系、协查、配合、通报等制度。新居民事务局副职领导由政府相关部门的负责人兼任，并在基层接管了协管队伍。然而，嘉兴新居民事务局实际上只是一种针对流动人口的协调机构。如何真正发挥专门管理部门的作用，切实做到部门之间、政策之间的协调和沟通还需要进一步研究和探索。

4．深圳模式：居住证及房屋编码制度

我国各大城市对流动人口和农民工的管理普遍存在“政出多门”的现象，管理部门涉及劳动、公安、人事等，又有不同的管理规定引发管理交叉、互相扯皮的现象，降低了行政效率。深圳市在2008年正式推行的居住证制度是解决这种现象的有益探索，以就业人口为对象办理居住证，以达到控制无业游民流入的目的。外来人口通过办理居住证可以享受深圳户口的“市民待遇”，办理出入港、澳地区的商务出境手续，办理车辆入户和驾驶执照，优先办理深圳户籍迁入手续，其子女还可按规定享受免费教育,免交学杂费和课本费。居住证制度的优点是一证多用，功能包括房屋租赁、劳社保、计划生育、教育、公共交通等政府行政管理和公共服务的内容，节省了管理成本，提高了行政效率。居住证制度体现了管理与服务并重的理念，使外来人口对所在的城市产生认同感与归属感，从而融洽感情和协调行为，自觉融入城市，接受城市管理。

深圳还对出租屋管理实行《出租屋编码卡》制度，编码卡包括以下内容：业主姓名、地址、身份证件、联系方式；出租屋的位置、面积、楼层、户型、房间数量和号码。鼓励住宅出租屋实行集中招租，优先租给企业集体宿舍，规定集体宿舍人均使用面积不得低于3平方米等等，既加强了对流动人口的管理，也有效地改善、保障了他们的居住条件。

二、我国城市流动人口服务管理工作的影响因素

改革开放以来，党中央、国务院高度重视流动人口问题，从废除收容遣送制度，解决拖欠农民工工资问题，解决农民工子女在城市入学难等一系列具体事务入手，逐步建立流动人口权益保障机制，较好地改善了流动人口的状况。但是，流动人口的服务管理工作仍然面临着相当多的困难，在很多方面还受到许多因素的制约。具体来说，主要表现在以下四个方面：

1.领导体制

领导体制指独立的或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，它用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连贯性。其核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。因而，我们在对流动人口服务管理工作效绩进行考评时，必须把领导体制这一客观因素考虑进来。

目前，我国对流动人口服务管理的领导体制还需要进一步地完善。从整体上看，流动人口服务管理的横向组织结构即各部门之间的协作还处于起步阶段，区域协作以及系统内部的部门之间的合作还有待进一步加强。而从领导权限和责任划分来看，流动人口服务管理“多头管理”的现状，造成某些管理事务上的交叉和重叠，使得一些职能部门职责不清、权限不明，不利于流动人口综合服务管理水平的提高。因此，加强流动人口服务管理工作的领导体制建设，建立强有力的领导机构，形成坚强的组织领导，是今后流动人口服务管理工作首先需要解决的重要问题。

2.管理队伍

一支好的管理队伍是一个组织取得成功的关键，尤其是其稳定性和专业化程度对管理结果起着至关重要的作用。只有稳定的管理队伍才能给组织带来自信。同时，管理队伍的专业化水平也直接影响着管理目标的实现。优秀的管理队伍应该是稳定、团结、专业化及富有战斗力的队伍。

我国目前流动人口服务管理队伍的稳定性和专业化水平还有待加强。首先，由于计生部门没有被列入参公的范围，只能是事业编制，导致流管人员和计生人员待遇低，在一定程度上影响了人员的工作积极性和稳定性。其次，流管人员的文化程度偏低，缺乏适应新时期计划生育工作需要的年轻干部，流动人口管理服务队伍的整体素质亟需提高。同时，各级流动人口综合管理和服务部门领导班子建设还不够全面，乡、村两级流动人口服务管理的专职管理人员配备不到位。总之，建设一支“政治强、业务精、善管理、会服务、作风实、不畏难、讲奉献”的流动人口综合管理和服务工作干部队伍，对于加强我国流动人口服务管理工作，仍然是一个相当长期和艰巨的任务。

3.经费保障

管理首先是协调资源，资源包括资金、物质和人员。其中，资金是组织进行服务管理的物质保证，也是各种服务管理工作正常开展的重要前提条件。流动人口的管理工作，特别是流动人口的服务工作需要大量和充足的经费支持，否则，流动人口服务管理工作目标的充分实现，就会变成无源之水、无本之木。

目前，我国政府公共财政对流动人口服务管理工作的投入严重不足。实际工作中，以财政投入为主的流动人口服务管理工作经费保障机制还未建立，致使流动人口服务管理的免费技术服务项目、扶助政策以及必要的工作经费开支没有保障。同时，流动人口综合管理和服务信息化建设、技术网络服务建设等基础设施建设，也未纳入当地经济社会发展计划。如果不采取有力措施加以解决，将会成为严重制约流动人口服务管理工作的有效开展。

4.信息交流

目前，对流动人口的管理基本上是使用国家统一的PATIS系统，但是这个系统信息的普遍性往往不能很好地结合各地的实际情况，统计的信息不够具体化。各省市在管理实践中，往往各自为政，借用或开发自己的管理系统。流动人口信息收集工作普遍存在“上门难”问题，特别对于一些超生户是难上加难；计生办、流动办以及公安、劳动等部门的统计口径不同；流动人口办理婚育证明主动性不高，持证率偏低，假证的数量较大，核实证件的真伪上存在不少困难。所有这些问题极大影响流动人口信息的全面性、真实性和准确性，使得统计资料的可比性和可用性大为降低，在一定程度上制约了流动人口服务管理工作的深入开展，已经成为一个亟待解决的重要问题。

三、创新城市流动人口服务管理模式的思路和建议

从以上流动人口服务管理工作的影响因素来看，我国流动人口服务管理工作的形势依然严峻。因此，必须以科学发展观为指导，坚持“以人为本、全面、协调、可持续”的服务管理理念，并结合具体实际，探索提出有针对性的思路和建议，才能推动我国流动人口服务管理与时俱进，取得预期成效。

1.贯彻以人为本的流动人口服务管理工作理念

流动人口综合管理和服务模式创新，不仅是为了改革流动人口管理体制，实现对社会资源的有效整合，更重要的是通过创新更好地为流动人口提供优质均衡的公共服务，同时调动多方主体共同参与社会治理。这就要求流动人口综合管理和服务模式创新必须突出以人为本，坚持服务至上。政府及各部门应牢固树立公共服务的观念，按照流动人口综合管理和服务工作的要求调整自身角色，服务社会、服务群众。在搞好服务的同时，要为多方主体参与流动人口综合管理和服务创造良好条件。

出台的流动人口综合管理和服务工作政策和措施，都要以实现以人为本为目标，以维护好流动人口的根本利益为出发点和落脚点。把大力加强流动人口综合管理、提高流动人口综合服务水平摆在更加突出的重要位置，着力解决好流动人口中存在的难点问题，解决好流动人口的教育、医疗、住房、就业、社会保障等最基本的利益问题，不断提高流动人口综合管理和服务水平，不断满足流动人口日益增长的各类生活需要，切实保障流动人口的合法权益，使得流动人口实现各尽所能、各得其所，共同享有经济社会的发展成果。

2.坚持公共服务的流动人口综合管理和服务模式

管理和服务是做好人口和计划生育的两个既相互联系、又各有侧重的重要方面。对流动人口进行综合管理与服务，是提高流动人口计划生育整体水平的基本保证。但是，流出地和流入地在管理与服务上存在较明显差异：流出地管理有优势，但服务缺资源；流入地服务有资源，但管理缺手段。作为流入地，应充分认识到做好服务工作，对于弥补流出地管理不足、提高自身管理具有很大促进作用。为此，应综合管理与服务，在管理的同时强化服务意识，在做好服务工作上下功夫。通过端正服务态度、扩大服务覆盖面、提高惠及率等提升服务质量。

新的历史条件下，流动人口管理强调的是为流动人口提供各种基本的社会公共服务，融管理与服务之中，以服务促进管理。突出服务与强化管理的有机统一是创新型流动人口管理的内在要求。因此，我们创新流动人口综合管理和服务模式，要着力完善基本公共服务体系，促进基本公共服务公平化，努力提高对流动人口的服务质量，通过流动人口综合管理和服务模式的创新，形成责权明确，调控有力，运转高效，能对全社会流动人口综合管理和服务进行全面覆盖和有效管理的体系，保持社会的安定、有序、和谐、发展。

3.探索统筹协调的流动人口服务管理工作手段

开展流动人口综合管理和服务，要求做好统筹协调工作。要紧紧围绕流动人口服务管理工作的实际需要，统筹兼顾各方面的工作要求，努力提高工作方案的科学性、工作举措的协调性，把工作力度、效率以及服务质量统一起来。在坚持流动人口综合管理和服务工作统筹兼顾的同时，要充分发挥各地方、各部门自主推进流动人口服务管理工作的积极性、创造性。在推进流动人口综合管理和服务工作的进程中，鼓励不同地方、不同部门根据国家流动人口服务管理工作方案和文件精神，结合本地区、本部门实际进行大胆开拓创新，因地制宜地开展流动人口综合管理和服务工作。

此外，要对流动人口服务管理工作的行政资源进行充分整合，赋予计生部门流动人口管理服务工作的主导权。在此基础上，理顺和完善流动人口综合管理和服务工作多元主体格局，公安、环保、教育、人口与计划生育、民政等各相关部门，继续履行其流动人口服务管理的相应职能，承担流动人口管理和服务工作事务。同时，还要根据我国市场经济发展的进程和流动人口服务管理工作的实践，推进流动人口综合管理和服务工作模式创新，实现流动人口综合管理和服务工作主体的多元化。政府机构中各职能部门在担负应尽责任的同时，要充分发挥社会组织、社会公众等在流动人口综合管理和服务工作事务上的主动性，从而形成政府与社会合作、多元主体共同管理和服务的新局面。

4.建立开放有序的流动人口服务管理长效机制。

改革创新流动人口综合管理和服务工作模式，要打破传统流动人口综合管理和服务工作体制的行政性和保守性，实现有序开放。切实推进流动人口综合管理和服务工作的决策和执行过程的政务公开，建立民主化的咨询与决策机制；改革城乡隔离的二元结构户籍管理制度，健全统一的社会保障与社会福利体系，切实维护流动人口综合管理和服务工作的公益性，满足人民群众的基本公共服务需求；对流动人口综合管理和服务工作相关政策、措施的实施环节上，实行公示、公告等制度，确保社会公众状况的知情权和监督权；健全公众参与机制，调动全社会参与流动人口综合管理和服务工作的积极性，确保公众对重大决策的参与权，使得政府决策充分反映民意、集中体现民情。

同时，开展流动人口综合管理和服务工作，还要立足长远效益，处理好当前工作和长远工作的关系。就流动人口服务管理而言，它要打破传统的行政性管理模式，建立适应市场经济体制需要的新的流动人口服务管理模式，从总体上说有利于整个社会的繁荣进步和和谐发展。因此，要充分谋划好当前管理和未来服务工作，实现当前管理工作和长远服务工作的有机统一。

总之，我们必须充分考虑流动人口服务管理的领导体制、配套政策、管理队伍、经费保障、信息交流等影响要素，更新流动人口综合管理和服务理念，创新流动人口综合管理和服务方式，改革流动人口综合管理和服务体制，以坚持以人为本和保障民生为重点，以增强流动人口服务管理能力为关键，以有效的社会政策为手段，以对流动人口的完善服务来实现对流动人口的综合管理，努力维护社会稳定，促进社会和谐，实现经济建设和社会进步、政治建设、文化建设、生态文明建设协调发展。

①张维庆：《科学发展观与中国人口》，《求是》2004年第7期。

②尹德挺：《借鉴欧洲经验,创新和改革中国流动人口服务管理》，《中国论坛》2009年第10期。

③“大人口机构统筹型”管理体制探索课题组：《变革中的抉择——无锡模式:“大人口机构统筹型”服务管理体制新探索》，《人口与计划生育》2009年第5期。

④[法]H.法约尔，周安华等译：《工业管理与一般管理》，中国经济科学出版社,1979年。

⑤[美]切斯特I.巴纳德，王永贵译：《经理人员的职能》，北京:机械工业出版社,2007年。

（作者单位：朱少雄、范雪佳均为广西大学公共管理学院；杨朝仁，深圳市政协经济委员会副主任）