清代孤贫福利事业发展的六大困局

肖卜文

(湖南工业职业技术学院思想政治教育部湖南 长沙 410208)

清代孤贫福利事业发展的六大困局

肖卜文

(湖南工业职业技术学院思想政治教育部湖南 长沙 410208)

明清政府在孤贫福利事业发展上进行了诸多制度安排,特别是王朝把“收养孤老”入律,这是对我国古代社会保障制度和社会福利政策的进一步完善和发展,对孤贫福利事业发展具有积极意义。但由于众多制约性因素的存在,清代孤贫福利事业面临诸多发展困局,突出地表现在统治者救济理念的 “非纯粹”性、律例本身的“内生性”缺陷、官府“财政瓶颈”、官制及官员的“主观滤波”、福利供给机构 “官僚化”、福利供给事业“徭役化”六个方面。

清代;收养孤老;孤贫福利

中国是一个有着“大政府”传统的国度,在早期儒家传统中就已经有了“政府应是社会福利的主要、甚至是惟一提供者的想法”,历代统治者也都自觉地将救助社会弱者作为自己应有的责任。与此相应,在中国传统社会,政府对社会保障与福利事业的介入基本是受相关制度约束的,早在先秦时期国家就设有专门负责社会保障与福利事务的职官,对“贫而无告之人”进行基本福利供给,至隋唐时期社会保障与福利机构已经广泛建立,北宋时期社会福利事业已经基本完成制度化的过程。明清两代,随着社会经济的发展,更是将社会保障与福利事业推入到一个新的发展阶段。自洪武起,明代把收养孤贫的政策法制化,将“收养孤老”写进《大明律》。清承明制,不但保存“收养孤老”律,还增加许多条例,制度日趋完善,从中央到地方形成了一个较为完整的实施体系,官方在社会保障与福利领域的主要活动基本上都纳入了法律规范的范畴。《大明律 》、《大清律 》及相关的《事例 》、《则例 》、《章程 》等都对有关社会保障与福利事物的原则、标准、运作程序、奖惩办法等进行了详细的规定,特别是对“收养孤老”的规定,不仅确保了政府主导的收养孤贫政策的稳定性、连续性,同时也引导和规范了民间社会救济行为,并最终形成了严格制度规制下的系统的社会保障与福利事业。明清政府针对老人福利事业进行的诸多制度安排,特别是王朝把“收养孤老”入律,这是对我国古代社会保障制度和社会福利政策的进一步完善和发展,对孤贫老人福利事业发展具有积极意义。比如“收养孤老”律例使孤贫老人福利供给得以制度化和法制化,这不仅强化了官方在老人福利事业发展上的职责,更为民间力量参与老人福利事业提供了空间,并最终推动了“官民合作”福利供给体系的深度发展。清王朝对孤贫福利的诸多制度安排对孤贫福利事业的发展产生了积极影响,但由于众多制约性因素的存在,清代孤贫福利事业发展面临诸多困局,突出的表现在以下六个方面。

一、统治者救济理念的“非纯粹”性带来的福利发展困局

救济孤贫的真正要义应该在于构建一个稳定的人人能得到基本社会保障并且福利不断增加的社会,但统治者所着眼的仅仅是巩固自己的统治秩序,而不是个体特别是孤贫的社会福利问题。所以朝廷在救济立法和政策制定及实施中,体现出较强的被动性。在统治秩序面临危机的时候,统治者往往注意“施仁政”,而一旦统治秩序稳定,孤贫救助又变为非常次要的事情。明清社会,“收养孤老”的立法更多是出于统治的需要,而不是为孤贫的福利着想,因此“收养孤老”律例所隐含的统治者救济理念的“非纯粹性”,也就使得该律例在实施过程中有不可避免的局限性。

这一理念上的问题,在王朝的救荒政策及救荒实践上表现的很明显。救荒与孤贫救助都是传统社会保障的重要内容,但与对救荒的态度相比,王朝对孤贫救助表现的并不是十分热心。日本学者夫马进在翻阅中国第一历史档案馆清代养济院的档案时发现,收录在《宫中朱批奏折·内政类·赈济》和《内阁题本·户科·赈济类》的史料绝大部分是关于王朝救荒政策的,而与养济院有关的史料很少。而且,同样是内阁题本,皇帝对救荒和养济院的谕旨是完全不同的,对于报告饥馑和灾害的题本,皇帝会认真的发布谕旨,有些朱谕还很长,但是皇帝对养济院问题的谕旨却往往只是“该部议奏”或“依议”而已。①因为救荒问题的处理哪怕是稍有延迟,有时甚至会造成千上百万人的死亡,发生严重的流民问题和暴动,而相比较而言,孤贫老人救助则是危险性较小的问题。由此可以看出,皇帝对于以救助孤老为中心内容的养济院并没有特别的感情,也没有特别的意见。“收养孤老”政策对于皇帝和官僚而言都属于按部就班的程序问题,并非紧急也不是什么重要的问题。

二、律例本身的“内生性”缺陷带来的福利发展困局

针对孤贫的养赡、救济和福利供给问题,清王朝在制度上予以多方面的规制,但不应回避的是部分制度本身就具有“内生性”的缺陷。就拿致仕官员的终养制度来说,在这一制度规制下,官员父母年岁全由官员自己陈述,这就难免缺乏稽查的凭据,上司虽出印结担保,亦难确实查明,这为取巧官员捏报父母年岁,申请终养,借避苦缺提供了便利,等等。对孤贫老人福利事业产生重要影响的“收养孤老”律例也存在着类似的“内生性”缺陷。“收养孤老”律例实质上是对官方救助孤老责任的规制,并对不履行孤老救助义务的官员予以惩罚,但该律例由于本身的不足造成诸多理解上的偏差、实施上的失误和执行上的困难。比如,“收养孤老”律例没有对“孤老”作一明确的定义,也没有对“孤老”的收养条件进行明确规定,这种制度规制上的模糊就为官员规避责任及其寻租行为带来了便利。还有,该律例对孤老的收养名额及资金给付等都作了限制,一定程度上妨碍了了该法律社会效果的扩大及老人福利事业的进一步发展。从《刑案汇览》所收的 7600多个案件来看,“收养孤老”方面没有一个刑案,从某种意义上这可以理解为该律例在实施过程中面临着诸多执行难的问题。

三、官府“财政瓶颈”带来的福利发展困局

官府财政收支情况对“收养孤老”律例的实施有关键影响,因为救济孤贫是一件实践性很强的工作,在救济理念上调子可以喊的很高,但具体实施起来必须以一定的承受能力和可操作性为基础。清代中央财政与地方财政没有严格的划分,地方州县将征收的赋税逐级上缴于中央户部,地方官府衙门没有经费预算,不能随意动用国库资金。“收养孤老”律例在地方财政充足的情况下,地方官吏一般都尽力而为。“当政府财政困境加剧或社会动荡之际,孤贫钱常成为被裁革的对象,在没有财政支撑的情况下,即使是笃废疲隆极度困苦之人,也应该与养济院无缘。”②清王朝财政状况总的走向是前期略有盈余,而中后期则入不敷出、财源匮乏。可知,在收养对象的种种限制下,被遗弃于官方养济机构之外的孤贫也越来越多。清代孤贫老人救助事业中的“财政制约”体现在养济院建设规模、养济质量、收养名额等各个方面。清代各州县养济名额关系州县事务的诸多方面,因此各州县的养济名额确立后,一般要呈报户部,由皇帝亲自批准,程序较为复杂。养济机构名额确定后,继任者往往因袭不变,有研究者在考察两湖地区州县不同年代所修方志时发现,其中大部分州县所载孤贫名额都是一样的,只有一部分州县有增额和额外收养的情况。③增额意味着地方财政负担的增加,其难度较大,一般要奉上级命令或征得上级同意,非有作为的地方官难以完成此举。这无疑限制了孤贫老人福利与社会保障事业的进一步发展。可见,传统的老人养济救助事业就是在时兴时废、时宽时严的过程中发展的,时时笼罩在财政“瓶颈”的发展困局下。

清代中后期,随着越来越多的民间力量参与到社会救济与福利供给中来,孤贫老人福利事业得到了更多的来自民间的资金支持,这在江南一带表现的比较突出。但是,这种民间资金支持,具有不稳定性和地区差异大的特点,特别是在一些经济条件差和民间资本发育非常不足的偏远的内陆、山区等地方,社会福利与救济事业的发展就不得不烙上更深的“财政瓶颈”烙印。

四、官制及官员的“主观滤波”带来的福利发展困局

清代地方政府面临着许多现实性的体制性问题,比如官吏数量少、官制中的任期制度、回避制度、考成制度产生的问题等等,这些都对地方社会保障与福利事业的运作和发展带来一定影响。就拿官吏数量来说,“西方学者周锡瑞和兰金指出,中华帝国的庞大人口与极少官僚之间形成巨大反差,官吏-民众比大概相当于法国的 1%”④。据史料记载,乾隆 55年,国家在册人口达三亿,鸦片战争前夕,人口突破四亿。而按当时的官制,全国约有七万名武官和两万名文官,平均官民比约为 1∶3300～4400。虽然道光年间有了州县衙役不准超过八十名的定制,违者按“滥设官吏律”治罪。但即使地方官府定员的时候经常违背律例的规定,当时的官 (吏)民比还是非常低的,官员数量上的少与官员承担政务的繁重形成鲜明对比。

《清史稿·职官志》讲:“知县掌一县治理,决讼断辟,劝农赈贫,讨猾除奸,兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神,靡所不综。县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职。典吏掌稽检狱囚”,从中可知州县官在整个州县政务中处于主导地位,这也促使州县官职繁任重的处境很难改变。与“紧急事务”和赋税征收、社会治安等一般事务相比,大部分社会保障与福利事物弹性较大,属于那种“所当为而非必为之”的事情,与地方官的政绩没有必然联系。没有责任心的州县官完全可以以一种“不求无功,但求无过”的态度予以对待,在众多的政务中主动把孤贫事物过滤出去,即“主观滤波”。孤老救助和基本福利供给虽然有“收养孤老”等律例的支持,但是具体救助事务要由地方官吏来做,律例的实施效果不得不取决于地方官吏的素质。在“人治”的政治环境下,王朝最高统治者的意志使孤老救助与福利政策缺乏连续性,地方官吏的“奉上安下”的心理及行为偏好,也促使他们在孤贫老人福利供给上作出有利于自己的取舍,而在取舍之间老人的福利就有降低的可能,甚至是连最基本的生存都得不到保障。

五、福利供给机构“官僚化”带来的福利发展困局

在我国古代,福利理念与福利机构的实际运行有很大不同,王朝的福利理念可以很完美,但福利机构实际的运作却存在着种种弊端,其中最重要的是真正需要救济的孤贫难以得到国家的福利供给,或者难以按照规定得到救济和福利。而福利机构运作中的种种弊端往往与福利机构的“官僚化”运营和管理有很大关联。以养济院为例,在清代,州县官一般通过养济院来完成部分政务,在地方志的记载来看,养济院也往往与地方政务机构并列。养济院完全官办的特点,为其救助与福利供给活动的开展提供了较为稳定的经费来源和比较完善的制度保障,从而使养济院从空间上覆盖了全国,但也越来越“官僚化”,其在管理、运营的各个方面都存在着因过度“官僚化”而带来的难以规避的舞弊行为。嘉庆末年的一份诏谕中提到:

各府州县设立养济院,原以收养孤贫,惠及鳏寡。近日该管官视为具文,不认真经理,如该御史所奏,于口粮内扣给胥役使费、及捏名冒领等弊,恐所不免。著通谕顺天府暨各督抚,严饬所属,确查养济院收养孤贫人数,随时亲往验放口粮,出示晓谕,俾穷黎均沾实惠,勿以朝廷矜恤茕独善政中饱奸胥欲壑。如查有侵扣捏冒情弊,从重惩办,毋稍姑息。⑤

可见,养济院运营过程中的腐败现象十分严重。雍正年间的山东历县养济院额设孤贫二百四十三名,而在院内居住者只有四十八名。而在这二百多名受救济者中,还有夫妻、子女等,严查后发现冒滥者一百五十三人之多。⑥如前所述,尽管朝廷针对养济院中胥吏的中饱私囊现象采取了相应措施,发放口粮不经胥吏之手,而由收养者中选出的甲长等直接向官府领取,但这些甲长在侵蚀、横领口粮方面较之胥吏有过之而无不及。虞崇兴《守禾日记》卷 4谈及嘉兴养济院的情况时说:“审得钱交等一班无赖,钻充甲头者也。查秀邑孤贫额载三百名,每名每年给银三两六钱,共银一千八十两……乃钱交等托足卑田,雄称丐长,恃刁欺众,恣意侵吞”。束鹿县养济院,“集现在孤贫,细加点验,十无一二,其间胥吏之支吾,丐头之冒滥,非孤贫而冒名隶其籍,实孤贫而反不得侧其列者,又奚养济也,弊甚矣”⑦。而对于不在院的孤贫来说,他们更是在社会上骚扰普通百姓。“近来乞丐大半皆属壮夫,手赍秽毒之物以窘良民。而总属之者,更有丐头,其孤贫口粮俱系丐头领出,与蠧役分肥,不得充实在孤贫之腹,且民间凡有吉凶庆吊之事,必先唤丐头,劳以酒食、给以银钱,否则群丐立聚其门,撒泼呼号无所不至。而城市开张铺面之家,群丐亦不时横索,恃其污秽百端无状,使人敢怒而不敢吝。”⑧

通过以上分析,养济院“官僚化”所带来的问题主要体现在一下几个方面:其一,负责养济院经营的地方官对孤贫救助事业显得十分不热心;其二,负责养济院具体事务的胥吏存在着严重的贪污行为,胥吏和在被收养者中所设的“甲头”合伙贪污“孤贫口粮”;其三,负责救济对象身份调查的里甲的负责人与胥吏勾结,作虚假报告,而州县官员往往也不进行有效地审查。这这种情况下,与里长有关系的人被认定为鳏寡,年轻力壮的人被报为老疾也就司空见惯了;还有,在清代社会还存在着大量不具有孤贫身份的人非法行贿的问题,他们向里甲和胥吏等人行贿,试图使其名字登记在收养者册籍之中。养济院运行中的腐败现象,使本来就有限的官方福利供给能力进一步打折扣,也使国家设立养济院的本意发生改变。统治者在继续维持这一制度的同时,更加注重提倡民间慈善力量,比如以普济堂等的推广来补养济院之不足。但普济堂等福利机构在后来的运营中,由于得到官府的亲切“关照”,无法避免的也具有了“官僚化”的特征及其弊端。养济院、普济堂经营的种种舞弊行为表现的较为突出,这些舞弊现象在其他救济机构的管理和运行中可能不完全存在,但这些机构可能又面临其它新的问题和弊端,这些弊端往往使得“收养孤老”等律例的功能得不到有效发挥,也妨碍了孤贫老人救助与福利事业的发展。

除了救济与福利机构实际运营中的种种弊端之外,这些机构本身的救济取向也很难适应孤贫救助与福利事业的发展。以宗族所设立的义庄为例,义庄是最重要的民间慈善力量之一,据统计,清代仅苏州就有义庄达 179个,其中清代创办168个,占 94%。⑨明清时期家族一般都拥有一定的经济基础,即以义庄为主要形式的族产,族产除了用于祭祖、修谱之外,主要用以救济包括鳏寡贫苦等老人在内的困难族人。由于对同族贫困者进行救助是义庄的建庄原则,因此设立义庄救济族人,一定程度上对老人基本生存的保障是有积极意义的。但在传统社会,家庭、宗族特别是通过宗族所设立的族田、义田等所进行的社会保障行为,具有明显的自我保障性质,封闭性、狭隘性、排他性不可避免,也在一定程度上限制了民间保障事业发展和保障效用的扩大。

六、福利供给事业“徭役化”带来的福利发展困局

日本学者夫马进在其《中国善会善堂史研究》中,第一次较为全面的提出了善堂的官营化与善举的徭役化问题,并通过苏州普济堂和杭州善举联合体的例子,论证了清代善举事业对部分地方精英善举主持者的“徭役化”。夫马进的研究成果对笔者挖掘清代福利事业的发展困局具有重要的启示意义。在清代,由于官府自身财政上的限制以及民间力量参与社会福利事业所带来的积极效果,不论是中央政府还是地方官府衙门都非常注重对民间慈善力量的引导、控制和利用。起先,官府通过行政力量把地区性的民间慈善与救济组织向更大的范围推广;然后,适当的给予其部分资金支持并加以管理,使其成为“官渡民办”的组织和机构;再此基础上,促使绅、商等民间力量资金支持的“常态化”,这在普济堂“养济院化”的过程中表现的较为明显,并带来一系列的善举事业的“徭役化 ”困境。

雍正二年 (1724年),雍正帝针对北京的普济堂、育婴堂发布上谕,要求“行文各省督抚,转饬有司,劝募好善之人,于通都大邑人烟稠集之处,照京师例,推而行之”⑩。此后,普济堂的设置一时成为风尚,在整个王朝铺天盖地的展开了。尤其是河东总督王士俊,为响应雍正的诏谕,通过行政手段命令其辖区“每一州县,必于境内建造普济堂一所, 多置义田,以溥皇恩,以恤茕独。限文到一月内,鸠工庀材,先将兴工日期报查,再广置义产,续详查核。”（11）在他的强力推行下,在山东省101个州县卫所中共建立了 131所普济堂,在河南省 109个州县新设置了 129所普济堂。其主要资金来源是,“河南省官绅士商百姓捐银 78912两1钱、义田 11164亩、麦豆谷 23912石;山东省官绅士商百姓捐银84246两7钱、义田15238亩、麦米谷4122石余”。（12）在当时经济条件并不算好的山东、河南二省,仅仅用一二年时间,官府筹集民间资金数万两银钱及数万亩土地,建立起 260所普济堂,应该说当地百姓再怎么“欣然慕义,咸愿捐输”,似乎也是不可能的。其奥妙在于王朝通过有针对性的制度输出,于捐额多者加以议叙,少者由地方官给与匾额,同时登录在案免除差役,这其实是国家权力对善举行为者的非正常性作用。换言之,所谓“欣然慕义,咸愿捐输”无非是冠冕堂皇的说法,“捐输”的背后应是“官捐”,即带有半强制性质的“捐输”,是一种国家权力强制下的义务。

官方的介入、“鼓励”和“庇护”,使得本应是自发自愿的善举成为了一项强制性政策,逐步“徭役化”。这种“徭役化”使大量的善举主持者苦不堪言、欲罢不能,甚至是倾家荡产。其实这远不只是善举主持者或管理者的徭役,在很多地方,它还成为普通民众的徭役。尤其是在晚清时期,地方官府通过各种名目征收捐税创办和经营普济堂、育婴堂等,这种善举的官方强制性和徭役化更为明显。如果说清代民间资本参与慈善和福利事业是地方社会崛起的表现,那么由不正当捐税的征收所造成的善举的徭役化的背后就是官方职能的过度扩张。官方职能非正当性的过度扩张,不仅是对民间力量参与社会保障与福利事业积极性的挫伤,也扭曲了包括孤贫老人、孤儿在内的整个社会保障与福利事业的发展。

① [日]夫马进:中国善会善堂史研究,伍跃、杨文信、张学锋译[M],北京:商务印书馆,2005年,第 33页 .

② 柏桦:明清“收养孤老”律例与社会稳定[J],西南大学学报,2008﹝6﹞

③ 周荣:明清社会保障制度与两湖基层社会[M],武汉大学出版社,2006年 ,第 357页

④ 肖倩:权力交换网络中的国家与社会——以清代江西育婴事业为实证的研究[J],江西师范大学学报 (哲学社会科学版),2005﹝1﹞

⑤ 《清实录》(嘉庆二十三年十二月),北京:中华书局,1985年

⑥ 卫平:普济的理想与实践——清代普济堂的经营实态[J],江海学刊,2000﹝ 1﹞

⑦ 《束鹿县志?艺文志》,乾隆二十七年刻本

⑧ 《清会典事例》卷 269《户部?蠲恤》,北京:中华书局,1991年

⑨ 王卫平,明清时期江南地区的民间慈善事业[J],社会学研究,1998﹝1﹞

⑩ 光绪《钦定大清会典事例》卷 269《户部·蠲恤》

（11） 王士俊:《河东从政录》卷13《通饬普济堂置田檄》,转引自夫马进:《中国善会善堂史研究》[M],北京:商务印书馆,2005年,第527页

（12） [日]夫马进:《中国善会善堂史研究》[M],伍跃等译,北京:商务印书馆,2005年,第 502页

Six D ilemm a of theW elfareW ork Developm en t of the lonely on Q ing D ynasty

X IAO Pu-wen

(Hunan Industry Po lytechnic,Changsha 410208,Hunan)

The Q ing and M ing governmentmade a number of institutional arrangements for the welfare work of the lonely,especially the dynasty take“lonely elderly adop ted”into the law,which furtherly imp roved and developed the ancientChinese social security system and social welfare policies,of positive significance to thewelfarework for the elderly.But since the existence ofmany constraints,thewelfare for the lonely poorpeop le inQ ingDynasty facedmany difficu ltdilemmas,D isp laysp rom inently in the rulerp rovide reliefs the idea“non-pure”the nature,penal code’s“endogenetic”the flaw,the government authorities“the financial bottleneck”,the government system and the official“the sub jective filter”,thewelfare supp liesorganization“the bureaucrat”,thewelfare supp lies enterp rise“the corvee”six aspects.

the Q ing Dynasty;adop tion lonelyo ld;so litary poorw elfare

K21

A

1671-5004(2010)06-0067-03

2010-10-18

肖卜文 (1985—),女,湖南工业职业技术学院思想政治教育部教师,硕士,研究方向:思想政治教育及政治学。