和谐社会视野下的行政诉讼调解制度

王银生,王 冰

(郑州中级人民法院,河南郑州 450000)

和谐社会视野下的行政诉讼调解制度

王银生,王 冰

(郑州中级人民法院,河南郑州 450000)

传统的行政法理念信守行政权力不可处分的底线,在行政诉讼中排斥当事人之合意,将行政诉讼调解视为禁区。但是在审判实践中,人民法院却以“协调”方式处理了大量的行政诉讼案件,调解在很多情况下,取得了良好的社会效果。行政机关和行政相对人的争议妥善解决,双方对抗情绪得以消除,法院减少了诉讼压力,三方各得其所,现代社会所倡导的协调、和谐理念得到了充分的弘扬。从行政诉讼调解的理论上的合理性和实践中的可行性着手,探究行政诉讼调解在当前形势下对构建和谐社会有积极意义。

和谐社会;行政诉讼;调解;自由裁量权

人民法院作为审判机关,担负着审判、执行、调解等重要职责,对于维护社会稳定和构建和谐社会有着重要意义,因此,充分发挥人民法院在构建和谐社会中的作用,妥善解决纠纷和化解矛盾,平衡各方面社会关系,对稳定社会秩序,显得尤为重要。在影响社会稳定与构建和谐社会的诸多因素中,政府与人民群众,行政机关与行政相对人之间的关系至关重要。近年来,行政争议呈现数量日益增多、群体性行政争议较为突出的趋势。解决社会矛盾的压力和客观需要给行政审判工作提出了以解决矛盾为主要任务的要求。如果争议得以解决,秩序得以恢复,那么当然会促进社会的良性发展。〔1〕因此,及时化解行政争议,消除人民群众与行政机关之间的对立情绪,增进双方的信任,对维护社会稳定和促进社会和谐具有重要意义。

在众多的争端解决机制当中,调解以其低廉的成本和解决纠纷的彻底性被广泛关注。西方法谚有云:善良的法官必须使不由诉讼而生诉讼,以解决诉讼,因息讼乃公益所切要。被称之为“东方经验”的调解也是我国的一项优良的司法传统,在民事诉讼中被广泛采用,但在行政诉讼中的调解却被视为禁区,《行政诉讼法》第 50条规定:“人民法院审查行政案件,不适用调解。”这就意味着调解既不能成为行政诉讼的一个阶段,也不能成为行政诉讼结案的一种方式。然而司法实践显示,调解在行政诉讼中并不少见,法院适用调解促成当事人达成和解,几乎成了行政审判中一个“公开的秘密”。之所以如此,盖因调解虽有悖立法规定,但在很多情况下,却取得了良好的社会效果。行政机关和行政相对人的争议妥善解决,双方对抗情绪得以消除,法院减少了诉讼压力,三方各得其所,现代社会所倡导的协调、和谐理念得到了充分的弘扬。

行政诉讼调解在立法中被禁止有两个方面原因:一是行政审判设立之初被赋予了浓厚的法治主义象征和政治民主象征。在这种浓厚的象征色彩下,行政审判已经超越了法律制度的范畴,更成为了一项民主政治制度。二是公权力不可处分的行政理念。主流观点认为行政权不仅是法律赋予行政机关的权力,同时也是一种职责,是职权、责任、义务的统一体,行政机关只能依照法律规定实施,不可变更或放弃,否则就是失职。然而司法实践中调解的存在已然成了不容忽视的现实,本文拟从行政诉讼调解的理论上的合理性和实践中的可行性着手,探究行政诉讼调解在当前形势下对构建和谐社会的积极意义。

一、行政诉讼调解的理论基础

(一)行政诉讼结案方式相对单一对调解的引入提出了理性要求

行政诉讼有判决与裁定两种结案方式,其中判决又分为维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决和变更判决 (仅在行政处罚显失公正时适用)五种。无论判决或裁定,都是一种非此即彼的结案方式,即使是部分撤销与变更判决,也全然没有当事人的合意因素,仅仅是法院对行政机关的具体行政行为作出了法律上的评价而已。法院的诉讼程序结束之后,仍有一些当事人双方的矛盾没有得到解决。非此即彼行政诉讼结案方式已不能适应现代行政的要求。具体表现为,法院除对显失公平的行政处罚可以判决变更,而对其他的违法行为,只能作出撤销判决、确认违法判决或者履行判决,因时过境迁,有时履行已无实际意义,撤销或者确认违法的结案方式对大多数原告来说,是否有意义也值得商榷,具体行政行为在被撤销或者确认违法后,到底应如何做出,法院无权干涉,原告只能等待行政机关重新做出具体行政行为,并且对于重新做出的行政行为,如果原告仍认为其合法权益受到侵害,不得不进行新一轮的行政诉讼,这一方面使得原告利益的保护遥遥无期,另一方面无形中也加重了双方当事人的诉讼成本,浪费了司法资源。

调解机制的引入可以弥补行政诉讼结案方式单一的缺憾。在法院的主持下,行政机关与相对人在不侵害公共利益和第三人合法权益的前提下达成和解协议,在纠正先前违法行政行为的同时,保护原告合法权益,双方的争议得以彻底解决,既减轻当事人诉讼成本又节约了司法资源。因此,在行政诉讼中适用调解是合理之举。

(二)行政自由裁量权的存在为调解的引入划定了操作空间

自由裁量是行政权区别于立法权和司法权的重要特征。行政自由裁量权有两层含义:一是行使自由裁量权而选择的行为种类、实施方式及选择的法律效果都必须在法律规定的范围内;二是在法定的范围内,行政机关可以根据自己的判断决定实行何种行政行为、采取何种实施方式、选择何种行为效果。行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律、法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力,它是行政权的重要组成部分,是行政主体提高行政效率所必需的权限,也是现代行政的必然要求。行政法律法规中普遍存在着包含弹性和伸缩度条款。以行政处罚为例:第一,对某一行政违法行为的处置,因有多个罚种和罚度可适用而可能做出多种具体行政行为,法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量。第二,行政处罚幅度很大,给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境。如《药品管理法》第 73条规定的行政处罚幅度“处违法生产、销售的药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款”,“二倍到五倍”给予了行政机关广阔的自由裁量空间。第三,行政法以不确定之法律概念“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等概括性用语来划分档次,并规定了适用不同档次行政处罚的法定条件,但“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”却没有明确的内涵和外延,在具体的理解和把握上,由执法者自由裁量。第四,有些行政处罚规定没有明确的幅度,只能由行政机关根据情势酌情裁量。

法律对行政机关的羁束行政行为作了明确限定,行政机关无自由裁量余地,也就无妥协以达成调解的可能。但行政机关对自由裁量行政行为都有一定的处分自由度,在权限内的处分,都是行政权的合法行使,然而合法的行政行为并非必然不会侵害行政相对人的合法权益,这就使得一部分行政案件适用调解来解决已成为可能。行政诉讼中可以对该类案件加大调解力度,通过人民法院的调解使行政机关改变不合理的行为,防止权力滥用或处罚失当。行政立法给行政机关大量的自由裁量的空间,这个空间又是行政诉讼调解的空间。调解使得每一个不符合法律和理性的自由裁量行为,在法院的主持下“回归合法合理的轨道”。

(三)公权力的有限处分性为调解奠定了理论基础

实体处分权是调解产生的基础和前提。行政诉讼是否可进行调解,关键在于行政机关是否拥有实体处分权。因为调解有时是一个妥协与让步的过程,只有在双方放弃某些权利,或是一方放弃某些权利时,调解的实现才成为可能,任何一方当事人不享有实体处分权,便不存在调解的基础。依据公权力不可处分的行政理念推论,行政诉讼不宜建立调解制度。然而这种推论却回避了一个事实:行政职权的实施方式不是刻板固定的,其方式的选择取决于实际的需要。适用法律的过程是一个选择的过程,这种选择适用具有较大自由裁量的空间,这样看来,行政机关依法行使职权,本身就是行使处分权。行政机关在法定权限范围内可以对公权力进行有限的处分,行政职权的可处分性为建立行政诉讼调解制度奠定了理论基础。行政机关享有有限的行政处分权表现在以下几个方面:

首先,自由裁量权的行使是处分权的表现。“合法的决定往往并不是唯一的。行政职权的个案使用离不开行政主体的掂量、比较、评估和权衡。这本身就隐含着对公权力的处分。”行政主体在法律明示授权或者消极默许的自由裁量权范围内,基于行政目的,自主选择而做出具体行政行为的权力,在某种意义上就意味着对公权力在一定程度上的处分,公权力具有有限处分性。

其次,契约行政的发展为行政处分权提供了空间。契约行政过程中,行政权已经实现了从权威至上向协商合作的转变,行政管理不再仅仅是行政机关单方意志的体现,更多地表现为行政机关与行政相对人的合作,对行政机关来说,既节约了行政成本,又提高了行政效率,使行政目的得以圆满实现;对相对人而言,使自己受益的同时,又享受了行政机关提供的高质量的服务。通过征询、沟通、协商并达成协议的过程,既是行政机关行政的一种方式又是行政权处分的表现。如果行政机关不拥有实体处分权,将无法与相对人达成协议。这种处分权的行使,并不必然会损害公共利益和第三人合法权益,反而使行政机关以符合法律精神的方式实现其行政目的。因此,我们应当承认在现代行政管理活动中,行政机关有必要、有可能在不损害国家利益、公共利益的前提下,根据实际需要处分其行政权。

二、行政诉讼调解的实践基础

(一)“准调解”机制带来的撤诉普遍存在

《行政诉讼法》第 51条规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,由人民法院裁定是否准许。本条实际上确定了行政诉讼中的“准调解”机制。司法实践中,经过法院庭审前、庭审后的积极协调,被告改变了具体行政行为,与原告的矛盾得以解决,原告撤回起诉,法院以调解撤诉结案,这样的案例屡见不鲜。笔者所在的中级法院 2009年上半年审结的 198件行政案件,有 22件经协调原告撤回起诉。协调撤诉率为 11%,据了解在有些法院,协调撤诉率远远高于这一比率。我们不能回避的是,这种“协调”处理实质上是没有调解书的调解,法律效力无从谈起。若原告撤诉后,行政机关迟迟不作出新的行政行为,或者新的行政行为仍然有问题,原告的合法权益想要得到实现就不得不陷入新一轮的诉讼。准调解机制蕴含着没有法律效力的和解存在的无法履行的风险,也为行政诉讼调解制度的设立提供了实践基础。

(二)ADR运动的兴起和域外行政诉讼调解的实践

法院本身也不断地鼓励争议者通过协议解决争议,因为这是一种恢复冲突所破坏的平衡的代价低廉的方式。〔2〕近年来,面对汹涌而至的案件,全世界都在寻找一种简便、经济的替代性方案,即 ADR运动。〔3〕替代性纠纷解决方式即ADR(AlternativeDispute Resolution)的基本形态有和解、调解和仲裁三种,调解是在中立第三方主持和协助下当事人的自主交涉,其效能居ADR之冠。世界上其他国家和地区大都设置了行政诉讼和解制度,如德国、日本、韩国以及我国台湾地区,英美法系则采用民事诉讼程序审理行政案件,民事诉讼中的和解制度适用于解决行政争议。

在行政诉讼中,原被告之间实力悬殊,和解可能难以保障双方平等协商。因此,法院的介入为双方合意提供了必要的引导和沟通,在提高双方合意成功率的同时,也为双方合意不侵犯公共利益和第三人利益起到了监督作用。因此,在行政诉讼中,选择设置调解制度具有合理性。

(三)审判实践印证了行政诉讼调解良好的社会效果

下面看一个实例:

薛某专科毕业后与荥阳三高签订了就业协议,荥阳市和郑州市教育局均在就业协议上签字盖章同意,但她持派遣证到郑州市教育局办理就业手续时,却因教育法规定高中教师必须是本科以上学历而被拒绝办理。依照法律的强制性规定,薛某不能成为高中教师,但教育主管部门已在就业协议上签字盖章同意,学校据此发了派遣证,学生丧失了毕业离校前就业的良机,法院如果硬性判决确认教育主管部门签字盖章行为违法,对薛某来讲并无实际意义,争议和纠纷依然存在。经了解,荥阳三高有小学部,薛某不符合高中教师的资格,但可以教小学,因此,主审法官采用协调的方法,积极进行调解,化解双方的对立情绪,最终双方达成了和解协议,薛某被安排在三高 (小学部)任教,在法律和政策允许的范围内,行政争议得以妥善解决。

上述案例的解决方案印证着法院通过调解促成双方和解所取得的良好的社会效果。诸如此类的案例在行政诉讼中并不鲜见,调解之所以成功,原因在于法院真正将目光定位于双方矛盾冲突的焦点,从解决行政争议的角度来处理案件。托克维尔在《论美国的民主》中谈到,人人都是本身利益的最好裁判者。人们真正关心的,并不是他人的行为是否违法,而是自身利益遭受的侵害如何得以弥补。协商调解制度使当事人参与到纠纷的解决过程中来,基于平等自愿的协商,通过对未来的考量,达成一致的契约,尽早从诉讼的不确定和不安定中解脱出来,使当事人对诉讼结果有更多的控制能力,避免出现相对人虽胜尤败,甚至是行政主体和相对人两败俱伤的局面。①马丽莲·沃伦:《纠纷解决替代和裁决:法院喜欢的方式——调解》,《中国·澳大利亚“纠纷解决替代机制与现代法治”研讨会论文集》,法律出版社 2003年版,第 206页。

三、行政诉讼调解对构建社会主义和谐社会的意义

和谐社会是一个公平的社会,是一个稳定的社会,是一个利益协调的社会,也是一个拥有化解矛盾冲突机制的社会,作为社会争端的最终解决机构,司法机关在和谐社会的构建中承担着极为重要的任务。多元价值需要多元的救济手段,诉讼当事人希望通过弹性的、协商的程序表达自己的诉求,参与到诉讼结果的决定过程中来,行政诉讼调解提供了双方当事人平等协商的平台。最高人民法院前院长肖扬曾指出:“要努力探索行政审判制度改革创新,为构建社会主义和谐社会提供强有力的司法保障。”笔者认为,行政诉讼调解对构建和谐社会有以下几个方面的积极意义:

(一)可以有效地化解官民矛盾,真正实现法律效果和社会效果的统一

行政审判与党和国家的大局及中心工作联系紧密,涉及社会稳定的群体性、集团性案件多,政治敏感性高,行政争议的“软着陆”对化解官民矛盾意义重大。对于不顾当事人请求,在争议之外给行政机关“无情打击”的裁判方法,表面上体现了司法对行政的监督,事实上等于在争议之外引起了新的事端。设立调解制度,法院在自愿、合法的前提下对双方当事人进行排解疏导,主持双方心平气和地进行调解,一方面能促使行政机关放下“官架子”,主动承认错误或失误,真诚与相对人平等协商;另一方面,平等对话能使相对人消除怨气,自愿做出让步,有利于行政机关对行政事务的长效管理,有利于相对人合法权益的保护。同时,由于是自愿达成的协议,双方主动履行的积极性高。这种方式有利于增强人民群众对政府的信任,密切行政机关与人民群众的关系,为维护社会和谐稳定起到重要的作用,较好地实现法律效果和社会效果的统一。

(二)可以调动相对人行政诉讼的积极性,有利于改变行政诉讼的现状。

我国受中国几千年封建专制思想的影响,“民不和官斗”的观念在绝大多数人的头脑中已是根深蒂固。相对人对行政诉讼的信心不足,对法院不信任,对诉讼结果存在合理怀疑。虽然期望值很高,但热情却偏低,严重挫伤了相对人的诉讼积极性。加之执行难的问题,更使相对人视“民告官”为畏途。如果能引入法院主持下的人性化的调解,通过法官的说理释法,促使双方在心平气和的友好气氛中平等协商,互让互谅地将纷争解决,没有强烈的对抗和怨恨,有利于相对人消除对行政机关日后打击报复的担心,改变对法院“官官相互”的看法。与对抗性很强的诉讼和冷酷的判决相比,“成则双赢,不成也无输方”的调解,注重矛盾的修复和和谐关系的再造,消除相对人的后顾之忧,从而增强相对人诉讼的信心,激发诉讼的积极性。

(三)可以真正实现案结事了,有助于彻底化解行政争议

我国正处在经济体制转轨和社会转型期,这一时期同时也是各种社会矛盾的凸显期,行政机关与行政相对人之间的矛盾冲突经常出现,行政审判作为解决这种冲突的最权威的一种方式,很多时候仅仅做出正确的判决,很难达到案结事了的目的。而相比之下,调解会更有效。被告行政行为合法时,当事人可以合意选择符合法律规定、双方更能接受的行为方式或自由裁量幅度;被告行政行为违法时,可以协议重新做出合法的具体行政行为,如果涉及损害赔偿,可以协议撤销行政行为的同时就赔偿数额、赔偿期限等达成一致,避免多次诉讼的诸多不便。

因此,为了建设和谐社会的需要,积极探索和建立行政诉讼调解制度,尽可能促使当事人和解,以协调方式解决行政纠纷,在坚持对被诉行政行为做出合法性评判的基础上,参照“能调则调,当判则判,判调结合,案结事了”的原则。以“案结事了”为最终目标,开展案外协调工作,掌握行政纠纷产生的真正原因,平衡各种社会关系,在不违反法定原则和不损害国家、集体与第三人利益的前提下,充分发挥法官释明权,辨明案件是非,促使协调成功,使社会矛盾和争议得到实质性解决,以和谐方式最大限度地减少社会纠纷带来的摩擦和内耗,使当事人之间的争议彻底平息,从根本上实现了息诉止争。

传统的行政法理念信守“行政权力不可处分”的底线,似乎只有这样才能给政府行为设置边界,防止政府任意妄为。但是随着社会的发展,行政法的基本理念也在发生变化,传统行政正在走出单方性、强制性的围城,走向合意、参与、服务为特点的现代行政,内涵逐渐生动和圆满起来,越来越体现出民主协商的品格和行政主体与相对人相互合作、共创和谐的精神。〔4〕行政主体与行政相对人从“一种利益冲突、对立甚至是对抗、互不信任的关系发展到一种利益一致、服务合作、互相信任的关系”,恰恰是我们所要建立的和谐社会的一个重要的特征。

建立多种纠纷解决方式,赋予当事人程序选择权,从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分,不仅是妥善解决纠纷、节约社会资源的需要,同时也意味着国家对公民基本权利保障和对公民自由选择权的尊重。在案件可以调解解决的情况下,不强令当事人走完烦琐冗长的诉讼全过程,不强求法官像专家和学者那样花费长久的时间和精力对疑难问题和法律适用进行周密的分析、研究、论证并做出可能使矛盾更激化的判断。从构建社会主义和谐社会的大局出发,积极探索建立促进行政案件调解的工作机制,是妥善化解行政争议、减少社会对抗的有效途径。

〔1〕宋炉安.解决争议:行政审判的主要目标〔N〕.法制日报,2007-04-05.

〔2〕〔美〕埃尔曼著,贺卫方、高鸿钧译.比较法律文化〔M〕.北京:三联书店,1990.133.

〔3〕范愉.非诉讼纠纷解决机制研究〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2000.131.

〔4〕姜明安.新世纪行政法发展的走向〔J〕.中国法学,2002,(1):89.

Adm in istrative ProceedingsM ediation Systel in the Harmon ious Sociaty Vision

WANG Yin-sheng,WANGBing
(Zhengzhou Intermediate People’s Court,Zhengzhou Henan 450000)

The traditional administrative law idea abides by the agent which the administrative authority cannot be punished,repelsmeeting one’s satisfaction of the litigant in the administrative proceedings,regards as the forbidden area the administrative proceedingsmediation.But in the trial practice,the People’s court actually has handled the massive administrative proceedings case by“coordinated”the way,the reason that so,probably because mediates in many situations,has obtained the good social effect.The Administrative organ and the administrative relative person’s dispute solves properly,both sides resist the mood to be able to eliminate,the court reduced the lawsuit pressure,tripartite takes their proper place,the modern society initiates coordinated,the harmonious idea obtained full bringing honor.This article plans from the administrative proceedings mediation rationality and the practice feasibility theoretically begins,to inquire into that the administrative proceedings mediation to constructs harmonious social under the current situation the positive sense.

har monious society;administrative proceedings;mediation;discretion power

DF71

A

1672-2663(2010)01-0040-04

2009-11-23

王银生 (1964-),男,河南汤阴人,郑州市中级人民法院行政庭庭长;王冰 (1982-),女,河南西华人,法学硕士,郑州市中级人民法院行政庭书记员。

(责任编辑王 勇)