论地方政府行政执行力建设

梁迎春

(青岛大学 国际商学院，山东 青岛 266701)

论地方政府行政执行力建设

梁迎春

(青岛大学 国际商学院，山东 青岛 266701)

正确解决地方政府执行力问题，对于落实科学发展观，贯彻落实中央政府的决策部署，保障人民合法权益以及维护社会稳定具有重要作用。提高地方政府执行力建设应该转变地方政府的发展观念，以科学发展为指导，追求经济社会和谐发展;创新决策形成机制，实现决策制定的科学化、民主化、法制化;优化执行流程，健全监督体系，完善赏罚分明的问责机制和激励机制，保障中央政策顺利落实，促进经济又好又快的发展。

地方政府;行政执行力;中央政府

王家岭矿难不禁让我们再次拷问地方政府，为什么煤矿领导不下井，为什么对中央政府的三令五申熟视无睹，导致一幕幕惨剧上演，为什么中央政策总是得不到顺利贯彻落实。恐怕地方政府再好的解释也不能取得公众的信任。地方政府面临严重的执行力危机，行政执行力问题亟待解决。

1 行政执行力的内涵及理论基础

行政执行力是指行政部门及其工作人员贯彻落实上级的战略决策、方针政策和工作部署的操作能力和实践能力，就是提高执行命令、完成任务、达到目标的能力，也就是常说的“抓落实”。

执行力是政府工作的生命力①2006年9月温家宝总理在加强政府自身建设推动政府管理创新电视电话会议上讲话。执行力较强的政府，能有效地落实所制定的公共政策，满足公众利益需求，实现公共利益，体现国家意志。反之，缺乏执行力的政府，将政府的政策、决策不执行或者打折扣的执行，政府治理将成为一纸空文或者偏离其方向，就无法实现既定的的公共决策，无法达到政策目标［1］。由此可见，强大的执行力是贯彻落实政策的保证。正如美国政治学家艾利森就认为，在政府工作中，政府目标的实现，方案确定只占10%，而剩余90%则取决于有效的执行。

“政策若无行政管理的帮助将一事无成”，威尔逊认为，“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行政中的政府、它就是政府的执行、政府的操作、就是政府工作中最显眼的那部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”。古德诺也同样提出，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”。“一种行为准则，即国家意志的表达，如果得不到执行，实际上什么都不是，只是一纸空文”。［2］虽然政治—行政两分法在把行政看成不参与政策制定，否认行政活动的价值取向上存在缺陷，但他们都强调行政活动主要是执行决策，指出其执行性的特点，肯定了执行的作用［3］。政府工作大量的执行，都是行政管理的主要内容。行政管理在各项管理活动中，是涉及面最广且最具权威性的管理［4］。国家的大部分管理活动都与行政管理活动有关。而行政执行在整个行政管理活动中占有重要地位。行政执行是决策的实现过程，是行政管理的重要环节。行政执行活动构成了国家行政机关行政管理活动的基本内容，可以说，行政机关的绝大部分工作都是行政执行［5］。行政执行力是行政机关贯彻国家方针，政策及上级指示，实现战略目标和任务的能力。因此，行政执行力强弱与否直接影响到行政管理活动的实施效果，也影响到公共政策的有效落实。它是行政机关行使行政职能不可缺少的能力。

提高地方政府执行力有利于中央政府各项政策和工作部署的贯彻实施，有利于增强中央政府解决公共事务的能力，有利于提高党的执政能力建设，更有利于科学发展观的落实和谐社会的构建。

2 行政执行力现状及分析

2.1 决策制定不完善

行政决策制定缺少实际调研、专家论证，缺乏科学性，导致决策很难实施或根本无法执行［6］。例如“三拍工程”①“三拍工程”指因决策失误而导致报废的工程，形象而生动的比喻为“三拍工程”。节选自阿祥:《决策者，你不可乱拍板》，载于《南风窗》1998年第12期。——“川气出川”最后不了了之，关键原因是决策者掌握的信息不准确，不完整，不全面，知识不足，情况不明，草率决策导致浪费大量的人力物力财力［7］。

行政决策制定过程不透明，程序不完善。没有兼顾各方的利益，“拍脑袋”、“一言堂”决策普遍，缺乏民主性。导致政策执行时部门不配合，响应不积极;上有政策，下有对策，政策被打折执行，没有发挥应有的效果。2010年上半年房价飞涨，中央政府虽出台很多政策但收获甚微。这固然与地方政府追求自身利益最大化有关，但归根结底还是全国性政策的制定缺乏地方政府的参与。集团决策理论认为，政策的形成是利益关联的团体相互协调、妥协、相互讨价还价的结果。但是中央政府政策的制定并不是地方政府和中央政府进行协商所达成的共识，无法充分反映地方政府的利益，因此得不到地方政府的支持，导致政策很难以实施［8］。所以，出现了中央政府认为房价太高是民生问题而地方政府认为是经济问题的不同认识，房价也因此居高不下。

公共选择理论认为:政府作为经济人，追求自身利益的最大化。政府作为一个相对独立的社会行为组织，也要寻求自身的最大利益。政府有若干成员构成，每个成员的利益表达借助政府来实现。所以制定什么样的政策，政府往往选择与自身利益最大化的一面。由于缺乏必要的监督，政府可能做出做出损害公共利益的行为，扭曲政策制定的初衷;或者鉴于自己利益的考虑，有选择性的执行或者干脆不执行。

2.2 政策执行不积极

有意曲解中央决策，为维护本部门或者本辖区利益，按自己的意志行事［9］。2005年03月15日国家出台《农村土地承包经营权流转管理办法》，本意给农民带来更多的土地收益，然而部分地方政府却借此强令百姓出售，由于价格低村民不满意，造成上访不断。更有甚者，地方政府为谋取利益跟地产商勾结，恶意拆迁，造成伤亡的事件不胜枚举。这些都是地方政府部门乱作为的表现。

有令不行，有禁不止，以会议贯彻会议，以文件落实文件。2006年全国各地高喊贯彻科学发展观，节能减排任务依然没有完成;中央政府多次强调安全生产，矿难仍然屡禁不止，安全生产事故频发;中央政府三令五申要求加强食品安全，三聚氰胺奶粉，米猪肉，毒大米照旧流入市场;中央政府要求加大保障房及经济适用房建设，地方政府依旧缓慢前进;农民工维权依旧困难等。这都是政府部门不作为的表现。

机械地理解上级政策，教条的执行或者搞形象工程以应付执行。为推动城镇化建设，全国地方政府建了多少个“空城”;象“阜阳白宫”这样多少劳民伤财的工程不断出现，地方政府官员却对此乐此不疲。地方政府不能树立正确的政绩观，大搞形象工程浪费大量的人力物力财力，消弱政府的执行力，也不利于政府形象建设。

无利不作为，有利乱作为，造成公权部门化、部门权力利益化、部门利益合法化的不正常局面。

2.3 监督机制不健全

中央三令五申，矿难依旧不断，这固然与矿主违法生产有关，可是政府监管部门难逃干系。这与我国监督管理体系存在弊端不无关系。监督机构隶属不同部门，缺乏必要的沟通和协调，缺少沟通合力，遇到问题推诿扯皮，弱化监督整体效力。人大和政协没有充分发挥监督作用，此外，新闻舆论和公民监督没发挥潜在的监督效果。

2.4 公务员执行意识不强烈

部分公务员工作激情不足，习惯墨守成规，不思进取。遇到困难能推则推，能躲则躲，出现问题则相互扯皮推诿，缺乏责任感。思想封闭，观念落后，缺乏创新动力。对执行力的认识不足、没有对执行力在改革发展中的作用形成全面的理解，导致言行不一、表里不一、口是心非、阴奉阳违［10］。甚至，有些官员为牟取私利，贪污受贿，在一定程度上也消弱了执行力。在山西省部分政府官员入股煤矿，充当煤矿商的保护伞，并且在重庆“打黑”整治中也有官匪勾结的情况。

由此可见，行政执行力始终面临着市场法则和利益博弈的严峻考验。地方政府对利益的追求始终是弱化地方政府行政执行力的根本原因，此外，缺乏科学性、民主性的决策制定机制，不健全的监督制度，不完善的公务员管理机制，软弱无力的执行机制，也在在一定的程度上消解了执行力［11］。

3 加强和完善行政执行力的对策思考

明确工作任务和工作目标，优化执行流程，分清监督职责，强化过程控制，不断完善考核的标准和方式，形成科学化、民主化、法制化的决策机制，权责统一的执行机制，职责明确的监督机制，奖罚分明的激励和问责机制的统一系统管理工程，才能提高地方政府行政执行力。

3.1 树立“执行至上”的服务理念

地方政府要树立“执行至上”的理念。各级政府按照法律的要求，严格贯彻执行国家的法律法规和中央政策决定，保证政令通畅和政令统一［12］。下级政府和官员要正确理解上级政府的政策意图，考虑到本地实际情况，具体问题具体分析，制定适合本地发展的策略并认真贯彻执行。

“执行至上”要求政策制定科学民主，能体现大众的意志并且现实可行［13］。在行政执行中，权责统一，公开透明，程序化运作。高瞻远瞩，着眼于未来，以整体利益出发，保质保量不打折扣的完成任务，不搞表面工作虚假执行。发挥执行执行主体的积极性、创造性、革新观念，勇于创新，发挥潜力，做到决策与执行相结合。

地方政府应该以科学发展观为指导，转变行政观念，重视服务创新理念。以人为本，执政为民，把维护好，实现好，发展好广大人民的利益作为工作的出发点和最终归宿。克己奉公，廉洁自律，全心全力为人民服务。树立良好的政绩观，不搞形象工程。

3.2 完善决策形成机制，实现决策形成的科学化、民主化、法制化

“政策和策略是党的生命线”。政策质量高低直接影响到政策的执行，这就需要决策制定科学化、民主化、法制化。

决策科学化。各部门应该认真实地考察，调查研究，获取准确、畅通的信息;广泛听取专家，学者和有经验人的意见，集思广益，杜绝不调查而盲目的做决策，下决定。

决策民主化。建立良好的氛围，各方畅所欲言，重大问题要集体讨论、民主协商、集体论证增强决策的可行性和正确性，预防个人专断。上级政府制定政策，应多听取下级政府的建议，以便调动下级政府的积极性和能动性，推动政策的顺利实施。同级政府指定的政策，要做好各职能部门的协调工作，相互配合，保障政策有效实施。领导制定决策广开言路，群策群力，增强决策的可行性和正确性。

决策法制化。明确决策主体的责任、决策过程和决策体制并以法律的形式确定下来，保证人民群众参与公共决策的制定，把广大人人民群众的参与公共决策的制定的民主权力发挥实效。

3.3 加强全方位监督，形成完善的监督体系

加强宣传教育，弘扬先进典型，全面提高监督监督人员素质，明确各监督主体的监督职责，对监督不力的机关和工作人员进行问责;加强立法，以法律化的形式把监督机构的职责和任务确定下来;加强之间相互协调，交流合作，共同促进监督工作完成;强化人大的监督权力，落实政协和民主党派人士的监督权力;完善公民监督机制。政务公开，财政公开，完善行政执行程序，提高政府机关的公开性和透明度，接受全社会各方面的监督。

此外，还应该充分发挥新闻舆论的监督作用。对新闻舆论进行积极引导，鼓励新闻舆论承担更多的社会担当，独立、大胆、客观、公正的报道，维护公平正义;保障新闻工作者的合法权益，创造监督政府的舆论环境，形成监督的良好社会风气。最后构建起多层次、多渠道、全方位的监督网络体系，形成监督的整体合力。

3.4 完善问责制和激励机制

3.4.1 完善问责制

问责制是提高政府执行力的制度保障。加快问责制的立法进程，确定问责制的法律地位。以法律形式明确各级政府和政府部门之间的职责、权限，建立岗位之间、部门之间无缝责任链条，以便在出现问题追究责任时，避免“谁都有责任，谁都又没有在责任”情况的发生［14］。针对目前没有问责启动程序的问题，应该健全问责制程序，实现有规可循。扩大问责主体和范围，加大人大、政协和民众的问责。扩大问责范围，不仅仅是针对重大人命关天的事件问责，对不作为，乱作为，虚假作为的也要问责。严格实行行政过错责任追究制，违法必究。

3.4.2 完善激励机制

建立科学的激励机制，就是要通过科学的方法，对执行过程、执行结果和综合素质进行全面考核和分析，对执行力强的部门、单位和个人进行包括薪酬、奖金、晋升、培训在内的奖励，这样有利于不断提高执行主体的的执行热情，促进执行手段的改善，提高执行的积极性、主动性、创造性［15］。

4 结语

提高地方政府执政力建设是一个系统工程，要不断完善决策形成机制，执行运作机制，监督机制和问责、激励机制，统筹协调，共同推进，才能不断推动地方政府执行力建设工作向前发展。

［1］陶盛阳，刘文朋.政府行政执行力的影响因素分析［J］.法制与社会，2008(8):202.

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［7］陈庆云.公共政策分析［M］.北京:北京大学出版社，2006:150－152.

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［14］韦星羽.浅议新农村建设与提升基层公务员行政执行力［J］.广西大学学报，2007(12):90.

［15］陈全玉，戴维新，乔雪.试论提升基层党政干部行政执行力［J］.中共成都市委党校校报，2007(3):14.

Adiscussion on the construction of administrative enforcement power of local government

LIANG Ying-chun

(International Business College，Qingdao University，Qingdao 266071，China)

Correctly solving the problem of governmental executive ability plays an important role in implementing scientific development view，carrying out the central government＇s decision and deployment，ensuring people's legitimate interest and maintaining social stability.To improve the construction of executive ability of local government，we should change the development idea，take scientific development view as a guidance，pursue harmony development of economic society，innovate in policy formulation mechanism，realize scientific，democratic and legal policy decision，optimize implementation process，perfect supervision system，improve accountability and incentive mechanism，ensure the successful implementation of central policies and promote the rapid and sound development of economy.

local government;administrative enforcement power;central government

D035

A

1009－3907(2011)01－0094－04

2010－10－18

梁迎春(1985－)，男，山东博兴人，硕士研究生，主要从事政府创新管理研究。

责任编辑:沈宏梅