完善住房保障制度的体制机制与政策措施

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我国住房保障制度近年来虽然得到了快速的发展，但是还不能完全适应市场经济体制的要求，“十二五”规划明确提出，要“完善符合国情的住房体制机制和政策体系”的建设。

必须以市场体制机制为基础完善住房保障制度

在现阶段的中国，必须以住房市场为基础，在发挥住房市场体制和机制作用的同时，加强国家对住房市场干预和弥补，才能建立起与市场经济体制相适应的完善住房保障制度。

1、科学地确立住房市场与住房保障之间的关系。建立完善的以市场经济体制为基础的住房制度，特别是保障住房制度，首先必须科学地划分住房市场和住房保障之间的比例关系，即确立保障性住房在整个住房供应和消费中所占的比重，或者说科学地确立住房保障对象的规模与保障范围。决定这个比例关系或保障范围的基本要素是：经济社会发展水平，居民收入水平，国家住房政策，住房供应的数量、结构和价格，以及政府保障能力等。根据这几个决定因素的具体情况，大体来说，中等收入以上家庭和中等收入以下家庭，大体上各占总户数的50%。即大体上约50%的家庭住房通过住房市场解决，约50%的家庭住房由住房保障制度解决（即由政策性住房解决）。在这两大类住房体系中，依靠住房市场解决住房的家庭，又可以分为两个档次，即中等收入家庭通过供给普通商品房，解决其住房问题；高收入家庭通过供给中高档商品房，解决其住房问题。依靠供给保障性住房或政策性住房解决住房问题的中等收入家庭，大体上可以分为三个档次，即最低收入家庭供给廉租住房，低收入家庭供给经济适用住房，中低等收入家庭供给限价商品房或公共租赁住房。住房消费体系、供给体系和家庭收入对照关系大体状况如下表。

2、加强住房市场监管，合理引导住房需求，抑制住房投资和投机。根据我国人多地少的国情，以及能源与环境资源短缺的状况，必须确立住房“适度消费”的原则或“适度消费”的模式，调控居民家庭住房消费规模，抑制不合理住房需求，特别是投资投机需求。

住房消费体系和住房供应体系与家庭收入对照表

实行住房“适度消费”原则，必须“合理引导住房需求”。合理引导住房消费，应当从两个方面着手。一是坚持保障住房和普通商品房的套型面积必须在90平方米以下；对于高档商品的面积，也必须规定一个最高的数量界限。二是每个家庭只能占有一套住房（或一定面积的住房）。这是因为，随着住房的数量（多套住房）或住房套型面积的扩大，必然会占用较多的城市土地。土地是有限的资源，城市土地更加有限。绝对不能因为有些人有钱，就可以大量地占有城市稀缺的土地资源和住房资源。否则就会由于一部分居民占有过多的城市土地资源与住房资源，使另一部分居民少占，或根本无法占有的不公的状态。

完善住房制度，必须规范住房市场，“抑制投资需求”特别是投机需求。在这里必须明确，住房市场是消费品市场或消费主导型的市场，而不是投资投机市场。近年来我国住房价格不断上涨的一个重要原因，就是把住房当成了投资品，把住房市场当成了投资市场。由于社会上一些人或机构，把大量资金投到了住房市场，形成了对住房巨大的需求。投资投机住房与投资股票一样，都是为了实现价值的增值，遵循着“买涨不买跌”的规则，从而就造成了和支持了住房价格居高不下的局面。把住房作为投资品，把住房市场作为投资投机的领域，不仅扭曲了住房市场的性质，推高了住房价格，而且把广大住房消费者排挤出了住房市场，造成居民住房的困难。所以，国家对住房市场调控或规范住房市场行为的首要任务，就是维护住房消费市场的性质，抑制住房市场上投资特别是投机行为。

完善住房保障制度法律法规建设，加大保障住房供给

住房保障制度建设是一项系统工程，涉及到经济社会方方面面，必须通过法律法规和政策措施才能规范各方面的关系。

1、加强住房保障制度法律法规建设。市场经济是法制经济。市场经济要求通过法律法规规范市场主体行为。完善住房保障制度，首要任务是建立健全住房保障法律法规制度。住房制度改革以来，特别是在房地产宏观中，国家和各地城市政府虽然出台了许多关于加强住房保障制度建设的政策、规定、条例等文件，但大都属于政策性规定，存在着随意性和不稳定性。既管不了市场化商品制度，也无法满足中低收入家庭住房需求，即住房保障的要求。完善住房保障制度法律法规，要求国家尽快构建以《住宅法》为核心的住房法律法规体系。在《住宅法》还没有出台的情况下，住房和城乡建设部已经提出了《住房保障法》征求意见稿，正在征求各方面意见。《住房保障法》以法律的形式，对住房保障中一系列问题进行了规范，是完善住房保障制度建设的重要内容。

2、建立多渠道融资机制，扩大住房保障资金来源。住房保障范围、住房保障程度或保障水平，最终决定于住房保障资金的多少，或政府财政支持的力度。无论是保障性住房的实物供给，还是保障性住房的货币补贴，都要以住房保障资金支出为基础。目前住房保障资金来源，主要由公积金增值收益和土地出让金按比例提取部分等构成。根据市场经济原则和公积金的性质，公积金收益是属于职工个人所有的，把公积金的收益作为住房保障资金来源是不合理的。土地出让金按比例提取的部分，会随着土地出让规模与出让价格的变动而变动，也是不稳定的。所以，建立多渠道的、稳定的住房保障融资机制，不断扩大住房保障制度资金的来源，就成为完善住房保障制度建设的一个重要问题。根据市场经济体制下政府的职能与公共财政的性质，政府财政收入应当成为住房保障资金的主要来源。其次，充分发挥住房公积金在住房保障中的作用。再次，应当出台相应的政策，充分发挥民间机构（组织）融通资金的作用，比如加强住房合作社的建设，建立各种类型的住房保障基金等。

3、多渠道筹集住房保障房源，增加保障住房供应。保持和增加相应数量的保障性住房，是建立住房保障制度的基础。保持和增加保障性住房的主要方法：第一，增加新建保障性住房，是增加保障性住房供应的重要来源；第二，优化存量住房资源配置，增加保障性住房供给。在一些大城市，存量住房数量巨大，而且总体套型面积较小，质量不高，应当通过加大存量住房市场开放的力度，优化存量住房资源配置，采用国家或政府收购等方式，可以把其中一部分转化为保障性住房，有效地增加保障性住房的供给。同时，存量房进入市场，不仅可以扩大商品房和保障性住房的供给，而且还有利于调整住房结构，同时也为“以小换大，以旧换新”的居民，实现住房梯度消费，满足城市各类居民不断提高住房消费水平的要求；第三，为了适应中低收入家庭收入动态变化的需要，完善住房保障制度的一个重要方面，就是国家或政府手中，必须始终保持一定数量的保障性住房。因为，在市场经济体制下，由于多方面的原因，人们的收入水平始终会存在一定的差距。即使在一个理想的状态下，即人们所说的“橄榄型”社会结构，也有一部分居民处于中低收入水平状态。同时，对于每一个居民来说，由于各种不同的原因，他们在不同的时期收入水平也会发生不同的变化。所以，从长远着想，从发展的过程来看，为了保证住房保障制度的规范运行，国家或城市政府手中保持一定数量的保障性住房，是完善住房保障制度的重要条件。

4、加大保障性住房租赁比重，完善保障住房供应方式。目前我国许多城市，无论是经济适用住房，还是限价商品房，在供给方式上基本上都是通过购买形式实现的。完全以出售方式供应保障性住房，存在着明显弊端。由于房价较高，首付款较大，相当部分中低收入家庭不具备这样大的承受能力。为了适应居民住房支付承受能力，更好地解决中低收入家庭住房问题，应当加大保障性住房的租赁供给方式。以租赁方式供给住房，从某个方面说，更加符合市场经济体制，而且可以有效通过进入和退出机制，加强保障性住房的管理。不仅保障性住房应当加大租赁的比重，就是普通商品房也应当加大租赁的比重，以便与“限购、限外”政策衔接，解决流动人口、民工，以及初参加工作员工等的住房问题。

5、进一步完善住房公积金制度。住房公积金制度，是住房保障制度的重要组成部分。我国住房公积金制度虽然已经建立了起来，并且在住房保障方面发挥了重要的作用。但是，我国住房公积制度还存在着一些问题。除了住房公积金在管理和使用方面存在的问题以外，住房公积金覆盖面还比较小，公积金缴存比例等方面的问题也需要进一步研究。由于这些问题存在，不仅影响了住房公积金在住房保障方面作用的发挥，而且还形成了住房分配不公，甚至收入分配不公等问题。

完善住房保障制度政策支持体系

完善住房保障制度“政策体系”或政策支持体系的建设，是完善住房保障制度的重要内容。

1、规范城市土地使用权市场，加大保障住房土地供给力度。改革开放以来，通过土地使用制度改革建立了城市土地使用权市场。城市土地市场在实践发展中逐步走上了规范化的道路。但是也存在着一些问题，由于政府改革不到位，特别是“土地财政”问题的存在，在造成了土地出让规模过大的情况下，却没有形成有效的住房供给，大量的已经出让土地囤积在开发商手中，等待土地自然增值；土地出让方式过多地采用拍卖出让方式，在抬高了土地出让价格的同时，推高了住房价格；土地出让规模虽然过大，但是用于保障性住房建设的土地比重相对较小等问题。土地是有限的自然资源，我们是社会主义国家，土地属于国家所有，所以土地使用应当首先满足民生的需要。城市土地市场建立，主要是为了利用市场机制有效地配置土地资源，而不是把土地作为谋利的工具，更不能把土地作为投资投机的对象。房屋是建立在土地上的，在土地有限的情况下，特别是在我国人多地少的情况下，决定了我们不仅要严格按照城市土地利用规划的要求，有计划的供应土地，同时在土地供应量中应当加大保障住房建设用地的供应力度或比重。

2、规范房地产金融，加大金融对住房保障支持力度。住房是资金密集型的部门。我国目前住房供给与需求的资金来源，主要都是依赖于银行信贷资金完成运行过程的，即银行信贷一手支持住房的开发建设即住房市场的供给，另一手支持住房市场的需求即住房的购买，从而在住房生产消费的运行过程中形成了银行资金的自我循环。由于住房供求资金都来自银行，很容易形成房地产泡沫。在这方面，应当认真吸取美国次贷危机的教训，防止美国次贷危机在中国重演。同时，根据住房经济特性，还必须不断完善住房金融制度，加强金融对住房支持的力度。

3、完善房地产租税费体系，建立健全物业税制度。今年四月份，中央出台的“国十条”，正式提出尽快制定和出台房地产保有环节的税收问题。特别是在9月26日三部委联合出台的《关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知》，即所谓二次对住宅与房地产调控的新政，进一步提出了加快推进房产税改革的要求。

完善房地产租税费体系，特别是建立统一规范物业或房产税制度，有利于规范政府行为，调节房地产收入分配，规范房地产价格，促进住房资源优化配置，提高居民住房消费能力。

虽然完善房地产税收制度，特别是推出物业税或房产税有一定难度，可喜的是在一些城市已经有了实质性进展。如目前重庆推出的房产税的征收对象，明确确定为以下三类房屋，即一是别墅类住房；二是价格三倍于普通商品房均价及其以上的高档住房；三是投机性购买的住房。保有环节房产税的实施，不仅可以遏制投资投机购房行为，有利于优化配置住房资源，促进住房适度消费，而且也有利于加强住房保障制度建设。

4、完善保障住房开发建设方式。目前我国保障住房大都采取了实物配租和“砖头补贴”的方式，即把经济适用住房、限价商品房等的开发建设交给开发商，通过使用划拨土地，在信贷和税收方面给予的优惠，以及对开发商利润进行一定程度的限定，从而实现降低开发成本和降低保障住房与政策性住房价格的目的。由开发商开发建设保障性住房，虽然政府可以减少许多事务，但是也带来了一系列问题。其中主要是，虽然对开发商的利润做了限制，但是毕竟还是有3～5%的利润，利润的支出增加成本，提高了住房的价格；另外，房地产开发商是市场经营主体，他们经营房地产的目标是取得最大利润，所以在社会上不断地出现一些开发商，一方面为了降低开发成本提高利润，降低了或影响住房建设的质量，另一方面在出售保障性住房或政策性住房时，经常出现的一些违规或一些不合理的现象。完善保障住房开发建设方式，一方面应当加强对开发商建设保障住房的管理，即对承担保障性住房的开发商规定一定的条件，加强对开发建设过程的监督管理，严格住房竣工验收，以及必须按照国家有关规定只能出售给保障对象等。另一方面就是组建事业性的保障性住房专门建设管理机构。这些专门机构，是不营利的事业性的机构，不仅可以降低开发建设成本，提高保障性住房开发建设的质量，而且还可以严格执行国家保障住房有关政策，从而克服由开发商建设和经营保障性住房中出现的各种弊病。