湖南省城乡差距的现状、成因及解决对策

胡双发

城乡经济社会发展差距过大是全面建设小康社会的最大障碍。湖南作为中部六省区之一，目前，城乡关系失调，城乡发展失衡，城乡差距过大，城乡二元结构矛盾比较突出，严重影响全面小康社会建设目标的实现。因此，必须科学把握湖南城乡经济社会发展差距，探究差距产生的深层原因，采取行之有效的城乡统筹发展对策措施，缩小城乡经济社会发展差距，实现城乡发展一体化。

一、湖南省城乡经济社会发展差距的现状

由于制度体制等多种原因，近20年来，湖南省城乡经济社会发展差距持续扩大，已经达到了过大的程度，各级政府应该引起高度重视。目前，湖南城乡经济社会发展差距过大主要表现在经济发展、基础设施、社会事业发展和居民文化生活等方面。

（一）城乡经济发展水平差距过大

城乡经济发展水平差距过大，既是湖南城乡差距过大的最重要表现，也是湖南城乡其他方面差距过大的根本原因。湖南省城乡经济发展水平差距过大主要表现在城乡劳动生产率水平、居民收入和消费水平差距过大等方面。

1.城乡劳动生产率水平差距过大。劳动生产率可用生产总值与从业人员的比值表示，城镇劳动生产率就是城镇生产总值与城镇从业人员的比值，乡村劳动生产率就是乡村生产总值与乡村从业人员的比值。2009年，湖南省农村和农业的劳动生产率为14 500多元，城市和工业的劳动生产率为49 000多元。农村和农业劳动生产率水平大大低于城镇和工业劳动生产率水平。

2.城乡居民收入水平差距过大。改革开放30年来，从纵向层面比较，湖南城乡居民人均收入水平有了较大幅度提高，由1980年的253.9元提高到2010年的10 349.81元，增长40.76倍，其中城镇居民人均可支配收入由368.26元提高到16 566.00元，增长44.98倍；农村居民人均纯收入由205.00元提高到5 622元，增长27.42倍。但从横向层面来看，湖南省城乡居民收入差距不断扩大，呈现明显的“剪刀差”趋势。1980年，全省城镇居民人均可支配收入368.26元，农村居民人均纯收入205.00元，城乡居民人均收入比为 1.81：1，人均收入差距绝对额只有163.26元；2010年全省城镇居民人均可支配收入为 16 566.00元，农村居民人均纯收入为5 622.00元，城乡居民收入比扩大到 2.95：1，人均收入差距绝对额扩大到 10 944.00元。如果把城镇居民享受到的各种福利等收入计算在内，差距将高达5：1。

3.城乡居民消费水平差距过大。湖南省国民经济和社会发展统计公报显示：2010年湖南城镇居民人均消费性支出为11 825.00元，农村居民人均生活支出为4 310.00元，城乡居民人均消费支出之比为2.74：1；全省城镇居民恩格尔系数为0.365，农村居民恩格尔系数为0.484；另外，长期以来农村居民所消费的消费品的质量比城镇低，假冒伪劣商品和过期变质商品较多。目前农村居民的消费水平只相当于20世纪90年代中期城镇居民的消费水平，至少落后10年。

（二）城乡基础设施水平差距过大

基础设施是指为生产、流通和人民生活提供共同条件和公共服务的设施和机构，是城乡经济社会发展最重要的基础，包括交通设施、通讯设施、广播电视设施、电力设施、水利设施、卫生保健设施、文化娱乐设施、环境等。目前，湖南农村基础设施和城镇相比还比较落后。如道路方面，虽然所有行政村都已修通公路，但村级公路的技术等级低，许多村级公路很窄且没有硬化，行车很不安全。在供电、饮水、通讯和居住环境等生活性基础设施方面，农村和城镇相比也存在数量供应不足和水平低等问题。另外，农村的生产性基础设施如农田灌溉设施建设也相对滞后，部分水利设施不仅没有得到维修反而遭到不同程度的破坏。从城乡环境来看，城市环境污染得到了有效控制，环境质量有所改善，但农村环境则持续恶化，目前，湖南有 30％左右耕地遭受各种污染，有10％以上农村居民喝不上干净水，农村生活垃圾全部露天堆放，城市污染物也大量向农村转移，农村似乎要变成一个天然垃圾场，正影响着农村居民身心健康，城乡环境差距呈不断扩大之势。

（三）城乡社会事业发展水平差距过大

湖南城乡居民在就业、教育、医疗、社会保障等方面的待遇不平等，差距过大。就业方面，农村劳动力在城镇就业受到歧视，就业难度比城镇劳动力大得多，工资水平比城镇劳动力低得多。教育方面，农村的义务教育基础比较差，教育经费投入严重不足，教学设施器材匮乏，特别是农村职业教育非常落后，规模小、质量低。医疗方面，农村医疗设施和城镇相比，存在数量少，质量差、水平低等严重问题。社会保障方面，农村的社会保障体系仍然很不健全，除新型农村合作医疗保险制度比较完善、覆盖率高、参合率高达95.3％外，养老保险、失业保险和最低生活保障等制度都尚未建立起来，覆盖率极低，如湖南农村居民的失业保险、最低生活保障覆盖率几乎为零，从整体来看，农村社会保障综合覆盖率不到城镇的五分之一。

（四）城乡居民文化生活水平差距过大

湖南城镇居民除物质生活水平较高之外，精神文化生活水平也较高，精神文化生活丰富多彩；而农村居民不仅物质生活水平较低，精神文化生活水平也较低，精神文化生活单一，除了少数成年人偶尔下棋打牌外，绝大多数农村居民都是在家观看电视，很少参加文娱体育活动，阅读科技文化书籍报刊，导致农村居民精神空虚，价值观、人生观迷茫，不利于身心健康发展，容易引发各种矛盾和犯罪，影响农村社会的稳定与和谐。

二、湖南省城乡经济社会发展差距产生及扩大的原因

（一）城市发展偏向政策的长期实施是城乡经济社会发展差距产生的根本原因

新中国成立后，为建立完整的工业体系，改变工业发展落后面貌，我国政府实行城市和工业优先发展战略，这种发展战略一直延续至2005年。湖南的发展战略与中央的发展战略完全一致。在长达50多年的时间内，“重工轻农”、“重城轻乡”、“挖农补工”特征非常明显。城乡之间缺乏正常的市场联系，主要表现为：城乡之间要素不能自由流动，产品不能平等交易，人为制造价格“剪刀差”（包括工农业产品价格“剪刀差”、城乡土地征用价格“剪刀差”和城乡劳动力价格“剪刀差”），使农民艰苦劳动创造的巨额财富源源不断地流向城市和工业，被征地的农民得不到合理的经济补偿，导致农村和农业经济基础薄弱，发展速度缓慢，严重落后于城市和工业的发展；导致农村居民收入水平远远低于城镇居民收入水平，城乡居民的收入差距不断扩大。同时，政府的财政支出又主要是用于城市和工业的发展，虽然政府非常重视“三农”问题，如2004年来连续7年中央发布的一号文件都是针对“三农”，但政府真正投入到农村和农业的财政资金很少，加上农村自身积累资金的能力很弱，导致农村和农业发展资金一直严重缺乏，农业和农村发展一直缓慢，严重滞后于工业和城镇发展，使城乡经济发展差距不断扩大。

（二）城乡二元体制的长期存在是城乡经济社会发展差距不断扩大的体制原因

改革开放前，我国实行严格的城乡二元体制，人为地把我国分割为城镇居民与农村居民相区别、城市与农村相隔离的社会，在城市和农村实行不同的户籍管理制度、劳动就业制度、收入分配制度和社会保障制度等，湖南也不例外。政府严格限制农村居民自由流动，农村人口不能进城生活，农业劳动力不能进城就业，国有企业和国家机关不向农村人口“招工招干”，农村居民只能在数量非常有限的土地上靠经营农、牧、渔业获得很低的收入。改革开放后，城乡二元体制虽有改变但依然存在，农村劳动力虽然可以流动但也只能流向个体、私营企业和外资企业“打工”，没有固定的“工作”。在社会保障方面，国家的各种社会保障也只覆盖城市，而广大农村居民的“生老病死”全都寄托在数量较少的贫瘠土地上，农村居民几乎没有参加养老保险和获得最低生活保障。城乡二元体制使湖南省城乡居民收入差距和城乡经济社会发展差距越来越大。

（三）农村交通、通信条件落后是制约城乡经济社会发展差距缩小的重要瓶颈

长期以来，我省农村交通、通信条件非常落后。2000年前，30％以上的行政村没有通公路和电话。2005年后，虽然95％以上的行政村已经通了公路和电话，但是交通、通信条件仍然落后。交通方面，多数村级公路技术等级低，行车不安全。交通条件落后导致农副产品和农业生产资料运输时间长，运输费用高，农产品“卖难”和工业品“买难”使农业生产和农村经济发展受到严重制约。通信方面，仍有部分农村地区不能使用手机，通信条件落后使农村劳动力不能及时了解市场信息，不能实现经济利益最大化，因而也制约着农业生产和农村经济的发展。

（四）农村人口科技文化素质低是农村经济社会落后面貌难以改变的重要原因

由于教育资源在城乡之间配置不合理和农村教育投入不足，城镇集中了大多数优质教育资源，而农村优质教育资源则相对稀缺。农村教育特别是农村职业教育比较落后，农村人口无法接受良好教育，导致农村人口特别是劳动力的科技文化素质比较低、技能缺乏。目前，湖南省16岁以上农村人口中，小学文化程度的比重高达25％，初中文化程度的比重为 60％，高中及以上文化程度的比重仅为15％；尤其是35岁以上人口的素质相当低。加上素质较高的劳动力又不断流向城镇，留在农村务农的劳动力整体素质很低。从年龄结构来看，目前湖南省农村大多数青壮年劳动力都已外出务工，留在农村务农的劳动力多数为老弱病残，由于务农的劳动力科技文化素质低、年龄大，缺乏开拓创新意识。因此，农村低素质的劳动力不能适应农业现代化和非农产业的发展要求，农业和农村的落后面貌短期内难以根本改变。

三、缩小湖南省城乡经济社会发展差距的路径

城乡经济社会统筹发展是协调湖南省城乡关系的必由之路，是湖南省新农村建设的重要途径，有利于推动湖南省的城镇化进程，缩小湖南省城乡经济社会发展差距。针对湖南省城乡经济社会发展差距的现状及其成因、统筹城乡经济社会发展的内容和目标，湖南省可以采取以下路径缩小城乡经济社会发展差距。

（一）统筹城乡发展规划和土地利用

规划是引导经济社会发展和资源配置的主要手段，湖南统筹城乡经济社会发展，首先要统筹城乡发展规划和土地使用，通盘考虑，统筹制定城乡土地利用总体规划和城乡建设规划，改变过去重视城市，忽视农村，城乡发展规划相互脱节的格局。在制定城乡发展规划时，要遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，根据城镇和农村的地理位置、资源分布特点，明确功能定位，统筹土地利用，合理安排城乡建设、产业聚集、社区村落分布、生态涵养等空间布局，做到既节约集约使用城乡土地资源，又使城乡发展紧密衔接、相互促进；既适应当前城乡经济社会协调发展需要，又为未来协调发展留有余地。

（二）统筹城乡产业布局和产业发展

湖南省统筹城乡产业布局和产业发展，是指各级政府在制定产业发展规划和产业政策时，必须统筹考虑城市和农村的相关产业，从体制、政策方面打破城乡产业分割的二元格局，加强城乡产业之间的有机联系，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡产业相互融合、良性互动、协调发展。第一，发展高效生态农业，促进二、三产业升级，发展现代服务业推动三次产业融合，形成城乡产业相互促进、联动发展的格局。第二，以农副产品加工业为枢纽，推进城乡产业协调发展。各级政府要特别重视引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村合理流动，农村工业向县城和中心镇集聚，支持工业发展的政策要覆盖到农产品加工业。引导劳动密集型产业由城市向农村转移，努力形成城乡产业布局科学、分工合理、优势互补、联动发展的格局。[1]

（三）统筹城乡户籍制度和人口管理

城乡户籍界限是城乡差距产生和扩大的制度性原因。在目前的户籍管理制度下，城乡劳动力地位不平等，农村劳动力在城镇就业受到各种限制和歧视，大部分进入城镇就业的农村劳动力，即使长期在城镇居住、就业和生活，却仍然是农村户口，被称为“农民工”，成为城镇化进程中的边缘群体，处于弱势地位，他们进城就业主要从事苦、累、脏的工作，劳动报酬很低。因此，必须统筹城乡户籍制度和人口管理，取消农村户口，启用全省统一的居民户口，建立城乡统一的户籍制度，消除限制劳动力流动的各种障碍和因素，允许劳动力在城乡之间自由流动，充分发挥农村劳动力对经济社会发展的作用。

（四）统筹城乡劳动就业和收入分配

统筹城乡劳动就业，湖南各级政府要统筹兼顾城镇就业与农村就业，把城镇就业和农村就业作为一个有机整体，立足城乡就业之间的内在联系和相互作用，建立城乡一体化的就业机制，制定城乡统一平等的的劳动就业政策，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，扭转劳动就业城乡分治的传统格局，促进农村劳动力向城镇和非农产业转移就业。尽快实现农村劳动力市场与城镇劳动力市场合龙并轨，建立统一开放、公正平等、竞争有序的城乡劳动力市场，创造平等就业、公平对待的就业环境。

统筹城乡收入分配，在宏观层面，湖南省要调整国民收入城乡分配格局，改变国民收入分配城市偏向，建立城乡一体的财政支出体制，将农村交通、环保、生态等公益性基础设施建设都纳入政府财政支出范围，加大对“三农”的财政支持力度，增加对农村农业的财政投入，建立公平的国民收入城乡分配体系。在微观层面，要打破对农民工和农村劳动者的收入歧视，改革正式工与临时工、城镇劳动者与农村劳动者劳动报酬标准不同的收入分配制度，统一城乡劳动报酬标准。

（五）统筹城乡设施建设和公共服务

湖南省应紧紧抓住国家实施经济结构转型、经济发展方式转变、扩大国内消费需求、加强基础设施建设和提高公共服务水平的机遇，动员城镇人力、物力和财力，动员政府财政力量，增加对农村的资金投入，着力加强农村饮水、沼气、电力、道路、通信等公共设施建设，着力改变农村基础设施建设滞后于城镇和公共服务不足的状况，有目标分阶段地逐步实现城乡基本公共服务均等化。尤其要针对城乡功能布局不合理、设施共享程度低等突出问题，强化城市与农村设施联通，尽可能实现城乡共建、城乡联网、城乡共用。同时，要全面提高财政保障农村公共事业的水平，使城乡居民均衡共享改革发展成果。[2]

（六）统筹城乡文化建设和教育发展

统筹城乡文化建设需要通过以下路径：动员城镇人力、物力和财力，动员各级政府财政力量，增加对农村的资金投入，不断加强农村文化基础设施建设，抓好农村文化阵地建设，坚持以公民思想道德建设为重点，大力倡导社会主义荣辱观，广泛开展农村精神文明创建活动，丰富农村居民的精神文化生活，倡导健康文明绿色的生活方式，努力提升农村的文明程度。

统筹城乡教育发展，核心是改变城乡教育资源配置，实现城乡教育均衡发展，重点是在师资力量配备、硬件设施完备、城乡结对共建等方面寻求教育均衡化。今后，湖南教育经费投入要向农村倾斜，大力改善农村中小学教学设施和师资力量。应建立健全义务教育学校教师和校长流动机制，鼓励中小学教师和校长在城乡之间双向流动，实现优质教学资源城乡共享。实行区域内中小学教师编制和工资待遇同一标准；规定城镇中小学教师评聘高级职务或职称，必须有在农村或薄弱学校的任教经历，配足配齐农村或薄弱学校合格教师，加大农村中小学教师培训力度，组织教师到城市优质学校学习进修，[2]学习先进的教育教学理念和前沿的学科理论成果，提高中小学教师的教学水平和教育教学质量。

（七）统筹城乡资源节约和环境保护

城乡统筹发展受到城乡资源数量和质量的制约，湖南资源虽比较丰富，但分布不均匀，特别是城乡之间分布不均匀，农村资源数量较多而城镇资源数量较少，农村资源需向城镇流动。在资源使用和节约方面，城乡差别较大。因此，必须采取措施，统筹城乡资源使用和节约。

环保方面，虽然城乡之间存在一定的地理分割，但是城乡环境相互联系、相互影响，是一个有机整体，不能人为分割。长期以来，湖南环境治理和保护偏重城市和工业，农村环保规划滞后，投入严重不足，宣传教育不够，农村居民环保意识淡薄，环境污染日益严重。主要表现在：畜禽养殖污染严重、工矿企业随意排废、农户大量使用农药化肥等。这些污染导致农村水环境质量下降、土地严重退化、森林生态功能减弱等。因此，湖南省应彻底改变环境保护“重城轻乡”倾向，把城乡环境保护放在同等重要位置统筹规划，全面治理，推动城乡环境保护协调发展。

（八）统筹城乡社会保障和社会管理

社会保障作为一项基本经济制度，具有保障城乡居民生活、调节收入差距、促进经济增长和维护社会稳定的重要作用。党的十七大明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。因此，需要统筹城乡社会保障。统筹城乡社会保障的实质就是要破解城乡二元体制和二元结构，形成城乡社会保障协调发展的制度环境，实现城乡社会保障一体化。在湖南城镇社会保障制度基本建立并不断完善的背景下，统筹城乡社会保障的主要任务是建立覆盖农村居民的社会保障制度和城乡社会保障制度的体系化。目前，湖南农村居民已分化为纯农民、农民工和失地农民三种群体，他们存在职业、身份和行为上的差异，因此，建立覆盖农村居民的社会保障制度，必须考虑到农村居民分化、流动和转移的特点，要打破城乡分割的社会壁垒，对城乡现有的保障项目进行梳理、调整和完善，构建体系完整的农村社会保障。具体来说，应该包括农村养老保险体系、农村医疗保险体系、农村就业保障体系、农村工伤保险体系、农村生育保险体系、农村救助体系、农村福利体系和农村优抚体系。[3]

统筹城乡社会管理，应建立城乡一体的社会管理体制，形成城乡一体的社会管理新格局。推进农村社区化管理，把对农村的社区化管理作为统筹城乡社会管理的主要举措，以建设新型农村社区为社会管理平台，在为农村居民提供社区化的科技教育、医疗卫生、文化体育、就业社保等基本公共服务和生产生活服务的同时，开展社区警务、司法调解、社团组织管理，逐步实现政府行政管理和社区居民自治有效衔接和良性互动，从而逐步实现城乡社会管理一体化。

[1] 刘天宇, 姜彦福.关于我国城乡经济社会一体化发展中若干问题的思考[J].经济学动态, 2010（1）：22-25.

[2] 中共中央宣传部理论局.从怎么看到怎么办？[M].北京：学习出版社, 2011：87-88.

[3] 马一民.论城乡社会保障统筹[J].经济学动态, 2008（11）：21-24.