党内监督模式新探

陈彦超，曹媛媛

(沈阳工业大学思想政治理论课教学科研部，沈阳 110870）

党内监督模式新探

陈彦超，曹媛媛

(沈阳工业大学思想政治理论课教学科研部，沈阳 110870）

中国共产党党内监督体制经历长时期的发展，目前已经形成了以各级党委为直接领导，以党内专门监督机关为工作中心，以广大党员的群众监督为基础的监督模式。这种模式与社会的法律监督、舆论监督等相结合，以其特有的先进性对加强我国社会主义民主政治建设、增强和提高党的执政能力建设以及拒腐防变起到了重大作用。但是，这种模式在实际运行中也面临着种种挑战。从党内监督模式现存的问题和面临的挑战入手进行分析，进而提出构建完善的党内监督新模式的设想。

中国共产党;党内监督;党代会监督;纪检监督;群众监督;法律监督;舆论监督

党内监督是中国共产党充分发扬党内民主、加强自身建设的重要途径和方式。建立健全合理的党内监督模式是马克思主义执政党始终关注的重大历史课题，也是今天中国共产党保持先进性、发挥创造性的基础和保障。笔者从改善党内监督模式的角度出发，对党内监督的主体进行分析，试图为构建更为完善的党内监督模式而努力。

一、党内监督的发展及现状

在中国共产党的发展历程中，不同历史时期党内监督的具体情况各有不同。在革命战争时期，党处于“地下的非法组织”地位，党内监督主要是服务于革命战争和地下工作的需要，着力保证党组织集中统一领导的实现。这时的党内监督主要是上级对下级执行党的规定、决议和纪律的监督。如早在党的一大通过的纲领中就提到:“地方委员会的财政、出版和政策都应受中央执行委员会的监督和指导”。

建国以后，党由原来的“非法的反对党”变成了执政党。这时的党内监督已经不再是简单的自上而下的单向行为，而是同时包含着自下而上的双向运动，监督是与发扬党内民主相伴随的。1956年，邓小平在中共八大上所作的《关于修改党的章程的报告》论述了党内监督的重要性和紧迫性:“强调坚持党的集体领导，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督。”［1］在这次会议上，还再次设立了中央监察委员会。

从此以后，特别是改革开放以来，随着我国经济社会发展和社会主义民主政治建设的不断进步，在党内监督问题上更强调自下而上的民主监督。2003年12月31日，中共中央向全党印发了《中国共产党党内监督条例(试行）》(以下简称《条例》），明确提出党内监督的目的是“发展党内民主，维护党的团结统一，提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力，坚持党的先进性，始终做到立党为公、执政为民”，并进一步提出了党内监督的主要内容。这标志着党内监督工作进入规范化、制度化的新阶段。至此，党内监督已经形成了监督主体完整、监督程序科学、监督有制度保证的比较完善的党内监督模式，与对执政党的法律监督、舆论监督和社会各方面的监督一起，构成了发展社会主义民主、加强执政党建设的一套完整的监督体系和监督机制。

二、党内监督存在的问题及原因

应该说，中国共产党的监督制度和监督体制基本上顺应了党的发展规律，它对发挥党内民主、保证党的活力和增强党的执政能力都起到了无可取代的作用。但是，从党的自身建设的情况来看，目前党内各种腐败现象和违反党的纪律等方面的问题仍然屡见不鲜。出现这些问题的原因是多方面的，其中也包括在党内监督上仍然存在着一定的问题。

1.党代会监督职能虚化

在党的组织结构中，各级党的代表大会是本级党的最高权力机关，有权监督由其产生的同级党的代表大会的执行机构(也是领导机关）——党的委员会及其下级机构。但现实中，党的各级代表大会并不是每年都开会，党代表也不是常任制。这样，在《条例》中相关的规定就只能是“党委领导党内监督主体工作”。这就意味着，在党内监督主体中党委是具有最高监督地位的。于是，党委就成了集决策、执行、监督三权于一身的事实上的最高机关。监督主体本应作为一种外在的监督力量才能有效地行使监督权，现在却与监督客体处于同一个组织之中，彼此交叉，主客混淆，这势必造成监督无力、监督假象的产生。目前，“党代会的重要事项都是通过同级党委决定的，所以党代会往往成为实现党委决定并使其合法化的工具，其监督职能易于虚化。”［2］

2.纪检监督机构监督乏力

根据党章和《条例》的规定，党的纪律检查委员会作为党内的专门监督机构，其党内监督方面的主要职责是在本级党委和上级纪委的双重领导下行使监督权和代理权，其本身的监督权并不完整，难以成为权威的监督主体。而且，这种“双重领导体制”制约了纪检监督机构作用的发挥。由于各级纪委成员切身利益的决定权都掌握在同级党委的手里，所以同级党委在党内监督机制中处于领导位置，而上级纪委对下级党委的监督是模糊的，很多时候只能是“民举官纠”。这导致了纪检部门的不独立，造成了在纪检监督过程中难于立案。因为立案的最终决定权在同级党委手中，这样就会出现“有案不立”的现象。此外，在监督过程中还存在重对具体事务的监督而轻对大政方针的监督，重事后监督而轻事前监督等现象。

3.党员对党组织的监督状况亟待改善

当前，反腐倡廉是广大人民群众普遍关注的话题之一，也是广大党员关心的重大问题之一。但是，与此形成对比的是，很多党员对党章赋予的对党组织和党员尤其是党员干部的监督权却很不以为然，有的党员甚至害怕监督。2009年，人民网理论频道登载了相关学者进行的调查，结果显示，向纪检机关举报过违纪违法问题的党员只占调查总数的6.07%，其中“怕打击报复”的占62.44%;不愿透露姓名的占27.1%，其主要原因还是担心被打击报复;“担心纪检机关泄密”的占32.89%。不能不说，党员对民主监督这件事情并不热衷，个中原因值得人们深思。

三、构建科学的党内监督领导模式

本文认为，强化党代会的核心作用，确保党代会的最高监督权是根本，充分发挥各级纪委的监督职能是关键，而切实落实和完善党员的民主监督是基础。

1.确保党代会的最高监督权是根本

按其性质来说，党的代表大会是党的“最高权力机关”和“立法机关”［3］574－575，也是党内唯一的最高领导机关［4］335，在党内权力结构中处于中心地位，扮演着党内权力结构基础的角色，是党员行使权利最重要的场所和最重要的载体，也是实现党内民主的最基本形式，是党内民主的源头。为此，应该从以下几方面着手:

第一，在党章中明确规定党代会的权威性，明确它是党内唯一的最高权力机关的性质。中国共产党的权力中心就是党的全国代表大会，党的中央委员会是党代会的执行机关。在党内监督中，不能以党的委员会来代替甚至取代党的代表大会。在此基础上，应进一步明确党代会监督的主要职责。党代会权威监督的侧重点应该放在宏观方面，重点对大政方针进行监督。目前的监督模式是一种自上而下的权威监督，因而往往将监督的重点对象定位于下级机关和一般的党员干部，上级机关和党的各级主要领导人往往游离于监督之外，特别是对重大决策是否存在失误的事前监督和事后问责方面的监督职能基本缺失，这应该作为今后党代会监督的重要职能予以明确。

第二，推行党代会的年会制和代表任期制。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出:“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制”。党代表任期制从内涵上是指党代表在被选举产生以后，其任期同本届党代会共始终，在一届党代会的任期内始终具有代表资格、行使代表权力、履行代表职责，非因法定原因和经过法定程序，任何人、任何组织和机构都无权在任期内剥夺党代表的资格和中断党代表的任期。实行任期制以后，党代表就和人大代表一样，其代表的资格和权利在任期中始终可以行使，并可以在任期内及时向党委提出建议和意见，而不再是“五年一次会，只是三五天，开会画画圈，会后就靠边。”

同时，党代会的开法可以尝试着改变。近几年，有些地方政府的工作报告在人代会上没有通过，两院在人代会上遇到了30%的反对票。而各级党(纪）委报告在党代会上都是以高票通过，几乎没有反对的声音，这不见得是件好事。党内出现反对的声音可能让人觉得不愉快，“但这种反对对于一个党来说，一定要比任何无批判的恭维更有益处”［5］399。如何有效地防止一言堂、个人专断应该是党代会改革的方向。对此，我们可以借鉴前苏联在列宁时期的副报告方法。副报告不是正报告的陪衬和点缀，正副的关键在于谁的手里掌握真理和哪个可以争取到大多数人的认同。在1918年俄共(布）莫斯科区域局代表会议上，“左派共产主义者”洛莫夫作了正报告，列宁作了副报告，在对两种观点进行激烈的讨论后，列宁的副报告被通过了。这也就是说，在一党执政的情况下，如果在每次重大决策时都有意识地安排关于副报告的讨论，那么就等于允许党内存在不是反对派的“反对派”。分歧并不可怕，真理会越辩越明，通过这样的方式达到集思广益对于我们党来说可谓弥足珍贵。

第三，尝试创新党代表的选拔方法。中国共产党的党员人数众多，规模庞大，党内民主的主要形式只能是间接民主，即代议制民主，所以党代表的任期制所要解决的首要问题是谁可以真正代表党员群众的利益，真正有对党、对人民负责的能力。为此，应该扩大差额选举，形成真正的竞争机制。党的十三大对党章中关于党的代表的产生作了如下修改:“可以直接采用候选人多于应选人数的差额办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”［6］62这确立了党代表产生上的差额选举制度。胡锦涛在党的十六届四中全会上提出，要完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。这应该是今后党代表选举方面的改革方向。当前，差额选举的比例还很小，层次也较高，对改善国家政治生活的作用比较有限，因而应该进一步扩大差额选举。此外，党代表的结构应进一步合理化。党代表所要代表的是选举他的那部分人的利益，只有真正做到党代表来自“四面八方”，才能真正反映不同阶层、不同界别党员群体的心声，如果在结构构成上某些界别的代表多于其他界别的代表，势必会使决策有失公正。

2.保持纪委监督的独立性，充分发挥各级纪委的监督职能是关键

独立性原则是一切监督部门充分发挥监督职能的前提条件。所谓独立性原则，是指监督主体在行使监督权的过程中处于一种相对超然的地位，除授权组织外不受外界因素的干扰，能够依法自主行使监督权。与之对应的是同体监督，它有其自身不可克服的弊端，正如为什么运动员不能同时担任裁判员一样。在相同的利益驱使下，这种监督是很难做到公正的，所以裁判员必须保持中立，不偏不倚，不偏不袒。目前，在许多国家的监督机构中，司法、审判、审计等国家机关都具有相对独立性，这一点同样适用于党内监督。为此，本文认为可以考虑以下运行机制:

第一，纪委与党委同级别平行设立，实现真正的互相制约。目前，纪委和同级党委有着千丝万缕的联系，纪检人员的待遇、纪检监察干部的任命使用和升降规格都由同级党委决定，同级党委对纪检人员的政治生命起着主导作用或决定作用。虽然从表面上看党委和纪委是两套班子，但在权力的归属和来源上却有上下级的嫌疑。在这样的机制下，纪检机关很难放开手脚工作。这种被监督者与监督者的领导与被领导关系，容易使同级党委处于“虚监”甚至“禁监”的乐土，而未受监督的权力很可能会滋生违纪违法行为。同时，纪检机关显然不具独立性、缺乏权威性，难以发挥应有的监督职能。加强党内监督，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”［7］332。如果纪检机关真的能做到“铁面无私”，那么首先要保证纪委不受制于同级党委。可以按照权力授受与权力制约对称的原则，让纪委和党委在级别上平行，即纪委不受党委的直接领导，只接受党代会和上级纪委的领导与监督，通过党代会产生的党委和纪委是平行关系，纪委只需向党代会负责。这样可以使纪检机关的独立性大大增强，同时也会避免党委中决策层的“虚监”现象。

第二，保证质询权和听证权的充分行使。要使党内权力行使过程中的每一个具体步骤都受到监督，可行的方法是授予党内监督机关质询和听证的权力。质询，就是监督机关对干部在行使权力过程中出现的问题可以提出询问，干部必须负责地予以答复;听证，就是监督机关对干部行使权力的过程中出现的问题举行听证会，干部应就有关情况作出说明。通过这种方式，监督机关就可以对党内权力的行使过程进行监督，改变过去那种对党内权力行使过程“空监”的局面。对于这个问题，《条例》第35～37条首次明确了党委委员和纪委委员的询问权和质询权:党的地方各级委员会委员有权对党的委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出询问或质询，党的地方各级纪律检查委员会委员有权对纪律检查委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出询问或质询。这是一个重大的进步，但对于如何行使这种权力，以什么层级、依照什么样的程序、按什么方式来行使这种权力的具体规定还有待出台。

第三，提高纪检机关的规格。在党委、政府、人大、政协、纪委5套班子里，只有纪委低半格。这样在同级纪委和党委之间就会存在规格的差距，纪委在规格上总是“够不着”同级党委，导致无法实行有效监督。这其实也是上述“领导与被领导”和“监督不具有独立性”的表现。建议应让同级纪委书记享受与党委书记同等的待遇，这样对同级党委的监督才会更加到位。

第四，纪委办公经费由上级部门划拨，不从当地财政或其他部门拨付，这样可以避免其他机关的干预和制约，保证监督系统在财政方面的独立性，从而有利于开展有效且有力的监督。纪检部门有了相对独立性，就会形成有力的监督，而与党代会的权威监督不同的是，各级纪委的职能监督主要是针对微观事务的监督。

3.落实党员的民主监督是基础

《条例》强调实行自上而下、自下而上以及同级监督相结合的监督模式，保护党员群众的知情权、监督权，还党内监督以民主监督的本来面目。从党的发展历程来看，自上而下的监督有基础，而自下而上的监督需要加强。结合我国社会发展的现状，本文认为:

首先，应该保障党员的知情权，这是党员行使监督权的前提。如果党员对于党内事务了解的程度很有限，那他怎么可能有效地履行监督权呢?在《党内监督条例》中正式确立了“重要情况通报和报告制度”，这就是用制度保障了党员的知情权。只有了解党内事务以后才谈得上党员的监督权，从这个角度来说，“秘密是民主最大的敌人”［8］163。

其次，完善党员的选举权，建议废除委任制。邓小平指出:“不管党也好，政也好，根本问题是选举。”［9］129党员最重要的权利就是选举权。而要实行有效的选举，就必须保障党员能自由地参加投票。如果党员不能凭自己的意志参加选举，则选举结果仍有可能与多数党员的意志不相符甚至背离，因此，党员的选举权利就不能转化为对党内权力的制约力量。在这里值得一提的是委任制。列宁说:“我们，革命的社会民主党的代表、多数派的拥护者，曾经不止一次地说过，在秘密工作的条件下，彻底实行党内民主化是不可能的，在这种条件下，‘选举原则’不过是一句空话而已……从前的一些少数派的拥护者也不止一次地指出，事实上过去从未实行过任何认真的民主化和真正的选举。但是，我们布尔什维克一向承认，在新的条件下，在向政治自由过渡的情况下，必须转而采用选举原则。”［10］78毫不夸张地说，委任制是对党员民主权利的剥夺，已经不再适合我国新的实际情况。在战争年代，委任制确实发挥了重要作用，但我国新的实际情况需要的是党内民主，是党员发挥监督主体作用，以权利制约权力是时代赋予党员的权利。

再次，建立安全的平台和合理的奖励机制。党章中规定党员有批评、监督党的任何组织和任何党员的权利，但由于缺乏配套措施，广大党员群众的监督作用还没有充分发挥出来。建立安全的平台和合理的奖励机制，可以引导党员积极参与到党内监督中来。安全的平台可以保证党员敢于说真话、能够说真话，合理的奖励机制对党员群众参与党内监督有巨大的激励作用。在保护党员权利的同时充分调动党员的积极性，才能形成党内监督的良性循环。

［1］陈彦超，曹媛媛．党的民主集中制原则的发展和完善［J］．沈阳工业大学学报:社会科学版，2010，3(2）: 102－106．

［2］毛政相．实现党代会的监督职能是提高党内监督质量的关键［J］．理论探讨，2007(1）:127．

［3］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集:第4卷［M］．北京:人民出版社，1958．

［4］周叶中，邓联繁．党的作风建设的新视野［M］．北京:人民出版社，2002．

［5］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集:第34卷［M］．北京:人民出版社，1972．

［6］中共中央文献研究室．十三大以来:上［M］．北京:人民出版社，1991．

［7］邓小平．邓小平文选:第2卷［M］．北京:人民出版社，2002．

［8］科恩．论民主［M］．北京:商务印书馆，1988．

［9］邓小平．邓小平文选:第1卷［M］．北京:人民出版社，1994．

［10］列宁．列宁全集:第12卷［M］．北京:人民出版社，1987．

New exploration on intra-Party supervision mode

CHEN Yan-chao，CAO Yuan-yuan
(Department of Teaching and Research of Ideological and Political Theory Courses，Shenyang University of Technology，Shenyang 110870，China）

Through long period of development，the intra-Party supervision system of Communist Party of China(CPC）has formed a supervision mode，which is directly led by Party committees at all levels，centered on the intra-Party special supervision departments，and based on themass supervision of themajority of Party members．Combined with legal supervision，supervision by public opinion，etc．，thismode plays a significant role in strengthening the construction of socialist democratic politics in China，improving and promoting the governing capability of the Party，and enhancing the ability of eliminating and preventing corruption by its special progressive character．But thismodel also facesmany challenges in practice．By analyzing the existing problems and challenges，the proposition of constructing perfect intra-Party supervision mode is proposed．

Communist Party of China(CPC）;intra-Party supervision;supervision by Party congress; supervision by discipline inspection department;supervision by the mass;legal supervision; supervision by public opinion

D 262

A

1674－0823(2012）01－0076－05

2011－06－07

辽宁省社会科学基金资助项目(L10DKS026）。

陈彦超(1966－），男，辽宁沈阳人，副教授，硕士，主要从事马克思主义中国化及邓小平理论等方面的研究。

(责任编辑:郭晓亮）