长三角地区公共服务与经济增长的实证研究

丁菊红

（1.中国浦东干部学院，上海 201204；2.财政部财政科学研究所 博士后流动站，北京 100142）

一、引 言

近年来，随着经济全球化和区域经济一体化的深入发展，以长三角地区为代表的区域经济增长势头迅猛，市场不断融合。据统计，长三角已成为我国经济发展最重要的地区之一①，并逐步呈现出世界第六大城市圈的趋势。但长期以来，由于自然资源、文化传统、历史等方面的原因，长三角地区在社会经济发展水平上仍存在一定差异，尤其是经济发展的不平衡导致公共服务上也出现差异。2008年出台了《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，从中央层面以文件的形式对该地区的发展提出了清晰的规划，其中除明确指出到2012年“产业结构进一步优化”外，还提出“公共服务能力要进一步加强”，由此可见，公共服务②正逐渐受到重视，而这也成为长三角地区发展所面临的新机遇和新挑战。

本文从财政分权的视角建立理论体系，明确公共服务与区域经济增长之间的关系，对长三角地区的公共服务、政府竞争与经济增长进行实证检验，力图从深层次上解释该地区存在的公共服务供给不足、地区发展不平衡等问题；并在此基础上提出建议。本文的研究，有利于明确今后长三角地区改革和发展的重点，建立符合该地区发展阶段的公共服务协调机制。

以下分成三个部分，第二部分为文献综述，第三部分为长三角地区公共服务与经济均衡发展的内在机理分析，第四部分为长三角地区公共服务、政府竞争和经济增长的实证研究，最后是结论和政策建议。

二、文献综述

（一）基于分权视角的公共服务与经济增长关系研究

国外对公共服务的规范研究始于萨缪尔森（1954）[1]他用数学表达式精确地阐述了公共品供给效率条件，即：边际替代率之和等于边际转换率。后来，戴蒙德和米尔利斯（Di⁃amond and Mirrlees，1971）[2]以及斯蒂格利茨和达斯古帕塔（Stiglitz and Dasgupta，1971）[3]放松了这一假定，将效率条件与收入分配联系起来，发现公共品供给可能会发生变化。阿特金森和斯特恩（Atkinson and Stern，1974）[4]在其研究基础上，又进一步扩展了公共品供给条件，认为扭曲性税收会改变最优供给决策。但这些早期研究，均是将公共品放在市场条件下单独考虑，少有与其他经济变量联系起来的互动研究。

随着实践的发展，传统公共品理论已无法适应现实需求，更不能解释诸多已存在的公共服务实践。正因如此，财政分权理论③应运而生，为公共品这一古老难题带来新解释源泉。从第一代传统的财政分权（TOM模型）④理论到第二代——更多地从制度、激励、协调等角度来考察实际绩效——财政分权理论⑤，都无不强调了财政分权这一关键因素在公共服务中的重要地位，同时，也将公共服务与其他经济变量，如经济增长、政府治理等纳入研究范围。如爱普和泽勒尼特兹 （Epple and Zelenitz，1981）[5]英曼和鲁宾菲尔德（Inman and Rubinfeld，1979）[6]的研究发现，政府间竞争只能限制并不能消除公共品及其服务供给的低效率现象。肯和马钱德（Keen and Marchand，1997）[7]则指出，在资本可自由流动的条件下，财政分权使地方政府间相互竞争，但在缺乏协调机制的情况下，可能会导致公共支出结构上的系统性“偏差”，从而使地方公共品供给过度或不足。普多姆（Prud’homme，1995）[8]也发现，作为实施主体的政府可能存在寻租等行为，分权对经济有负面影响，因为寻租可能在高强度激励下更易发生或更为严重。Demurger（2001）[9]认为，分权后地方政府把过多资金作生产性投资而忽视了公共品供给，从而导致区域经济发展不平衡。

（二）公共服务与经济增长的实证研究

此外，还有大量从实证角度对公共服务与经济增长关系进行的研究。Barro（1991）[10]在区分不同类别财政支出的基础上，对98个国家1960-1985年间的人均GDP增长率进行回归分析，认为公共消费对人均GDP产生显著的负面影响，而公共投资对人均GDP有正影响，但统计上不显著，也即影响生产的公共支出会促使经济实现持续增长。Keen and March⁃and(1997)[11]也认为经验研究表明公共基础设施与私人资本确实存在互补性。Devarajan，Swaroop and Zou（1996）[12]通过对43个发展中国家近20年的统计分析得出结论，政府生产性支出占比对经济增长有负作用，而非生产性支出占比对与经济增长有促进作用。

除了国外的相关研究，近年来对我国转型经济中两者关系的研究也层出不穷。庄子银和邹薇（2003）[13]对我国公共支出与经济增长展开了时间序列和横截面的经验分析，认为公共支出存在大量“调整成本”，其上升给经济增长带来负面影响。张明喜（2006）[14]利用1995-2004年分省数据，运用聚类分析方法研究了地方财政支出结构与经济发展的关系，认为财政支出总体上没有缩小经济差距，在中部地区尤其如此，而地方科教文卫和社会保障支出比重的提升有利于缩小经济差距。刘寒波、王贞、刘婷婷（2007）[15]在不考虑本地交易成本的前提下，运用空间分析方法，研究两对称区域政府公共服务供给对要素流动、聚集的影响，发现缩小经济差距，需要吸引稀有生产要素流入，重视本地区公共服务供给，且不仅注重数量，更要注重质量。

然而，现有文献中还鲜有对长三角地区的公共服务与经济增长关系的研究。如，巫强（2006）[16]实证研究了1979到2004年长三角地区经济增长与投资、人力资本等因素之间的关系，结果表明，教育和医疗卫生对经济推动作用显著为正；任远（2009）[17]对长三角地区人口进行研究后发现，应该根据本地特点对人口服务进行率先转变，推进人口管理和相关政策的区域整合。这些都是公共服务体系建设的重要组成部分。在对长三角地区的其他一些研究中，也偶有涉及公共服务领域，比如在对长三角地区政府合作协调机制的研究中，吴先华和郭际（2006）[18]就发现需要构建共同利益机制和区域性公共服务体系；金太军（2009）[19]也提出长三角政府间存在公共服务领域合作不足现象，从而制约了其一体化进程。还有些研究从公共服务均等化这一角度出发，如唐亚林（2008）[20]就提出了要推进长三角地区公共服务均等化，以全面促进区域经济可持续发展。

可见，迄今为止对长三角地区公共服务与经济增长的实证研究还十分欠缺，即使有些针对公共服务体系的零星研究，也忽视了财政分权这一重要的制度背景，更没有对该地区公共服务与经济发展互动关系进行深入研究，更缺乏相关协调机制设计的探讨。

三、长三角地区公共服务与经济增长的内在机理分析

公共服务与经济增长之间存在紧密关系，需要地方政府进行有利协调，以促进平衡发展。然而，现有文献中却鲜有该领域研究。这一方面是因为，对于长三角地区而言，现在各方关注的重点还是经济发展，公共服务显得较为次要；另一方面则可能是相关资料的缺乏，难以对公共服务进行准确测度，从而阻碍了对此进行深度研究。

长期以来，在财政分权的体制下，我国各地方政府的积极性虽被调动起来，但大多以追求GDP和财政收入为主要目标，出于自身利益的考虑，地方政府倾向于对本地企业采取保护，如阻止资源流出，限制外地商品进入本地等，容易造成市场分割、恶性竞争，严重干扰和制约了区域内企业间正常的市场运作，形成所谓的“诸侯经济”格局。1994年实行分税制改革后，中央政府财权得到了进一步加强，而事权的划分却仍然停留在原有基础上，没有多少进展，反而以制度化的形式巩固并强化了地方政府承担分级的公共服务供给模式，形成了所谓“上下同构”的局面。

考虑到公共服务有其特殊性，需要地方政府的责任观念进一步增强。但由于在扩大地方政府自主权限的同时，并没有涉及地方均衡发展的问题。这样一来，就容易造成地区间不平等的加剧，反映到公共服务领域，也同样存在这种趋势，即：地方政府在公共服务上的财政投入，既受到区域经济发展整体的影响，有“水涨船高”的趋势；但又要考虑到自身的地区利益，以及公共服务外部性的影响，有降低公共服务供给的可能。因此，两者叠加起来的效应就会变得较为模糊。这也导致了区域公共服务协调远比单个地区公共服务供给要复杂得多，它与区域经济均衡发展及其一体化有着密切联系。公共服务可以为区域一体化或均衡发展提供良好的社会环境；同时，区域经济的均衡发展也有利于促进公共服务量的增加和质的提高，并促使其尽早实现一体化，从而达到整个区域的均衡发展。

当然，公共服务供给与经济均衡发展之间的矛盾，其根本原因还在于居民、企业和政府三者权利与利益的差别，深层次原因则是公共服务的生产与供给呈现地域化特点，即“属地化”特征：不同地区的政府是受益范围不同的公共服务生产者或供给者，而不同地区的经济发展程度则直接制约了当地供给公共服务的数量及质量。因此，区域内各地经济发展水平差异，无疑会极大地影响并制约着区域公共服务的推进。与此同时，区域经济的发展又需要公共服务的支持。如果忽视了公共服务，就会在公共领域出现“失灵”局面，阻碍区域经济均衡发展及其一体化的深入展开。因此，地方政府在对待公共服务和经济发展的态度上也经常处于两难，既不能厚此薄彼，又难以做到两头兼顾，除非该地经济发展已经到达较高水平，有充足的财政对公共服务进行融资。

换言之，在经济高速发展的局面下，长三角地区公共服务领域的问题日益成为社会经济发展的瓶颈。尤其是在财政分权和区域行政的管理模式下，各地方政府提供有效公共服务的激励并不强，特别是在一些有利于各地区经济社会发展的跨区域公共服务项目上，地方政府都不愿付出成本，加上中央和地方政府间的信息不对称，财力难以保证，中央在协调供给公共服务上效果不佳，从而使得这一领域的公共服务处于失衡状态。总而言之，财政分权体制下，区域公共服务与经济发展之间的关系较为模糊，值得深究，需要从实际情况出发，剖析其发展趋势，找到其中症结所在，并为今后发展设计机制方案。

四、长三角地区公共服务供给、政府竞争与经济增长的实证检验

（一）研究假设和数据说明

为更加深入地剖析长三角地区公共服务与经济均衡发展的关系，我们构建经济均衡发展与公共服务及其财政投入的衡量指标，并对它们之间的内生关系和影响因素等进行实证研究。根据前文的理论分析，提出以下假设：

假设一，公共服务供给的增加，在初期可能会扩大经济差距，但之后有利于缩小经济差距，公共服务与经济差距呈现倒U型关系；

假设二，经济增长有利于公共服务供给数量及其质量的提高；

假设三，地方政府间的竞争不利于公共服务供给。

根据经济增长及公共服务相关理论和已有实证，我们建立以下方程：

式（1）和式（2）式分别检验假设一与假设二。式（1）中DGt是被解释变量，代表地区经济差距，用各个城市与长三角地区人均GDP增长率的差额表示，解释变量为FEt，用人均科教财政支出表示。式（2）和（3）中的被解释变量为EDUt和HTHt，分别代表教育和卫生这两项公共服务，其中教育用师生比率指标，反映了教育公共服务的质量；而卫生则用医院、卫生所的床位数指标，反映了医疗公共服务⑥，这两式中的解释变量为Gt和COMPt，分别代表人均GDP和地方政府的财政竞争程度，后者用人均外商投资额来表示，具有一定说服力。此外，为了保证研究的稳健性与科学性，我们还在回归中加入了几个常见的控制变量：FIXAt为固定资产投资，PDt为平均人口密度，OWNt为财政自给率，以期控制住部分地方财政的差异。

各变量的详细定义参见表1，下标t表示时期，α0—α4、β0—β4和γ0—γ4代表回归系数，εt、μt和φt均表示回归的残差项。除了一些比例变量外，其余变量均取对数值，以缓和异方差和偏态性。由于样本时间序列较短，我们未剔除价格变化的影响。

由此，根据前面的推断，假设一要求α1为正且统计显著，α2为负且统计显著；假设二则要求β1为负且统计显著，γ1为正且统计显著；命题三要求β2为正且统计显著，γ2为负且统计显著。

表1 变量说明

本文选取了长三角地区16个城市为样本，考虑到1994年的分税制改革，以及之后对财政体制的一系列调整，我们选择了进入21世纪后较为稳定的一段时期，即样本的起止时间为2000年到2008年，共144个数据，其中由于经济增长率指标需减去一年的样本，因此，在对式（1）进行实证时，共有128个数据，其他实证有144个数据。全部数据来源于《中国城市统计年鉴》和国研网党政版区域经济数据库。

表2 变量的描述性统计

此外，还对所有数据进行了面板数据的单位根检验，结果表明变量均在5%显著水平上拒绝了单位根假设，说明它们是平稳的⑦。表2给出了各变量的描述性统计数据，从均值和标准差来看，人均经济增长率的差距在样本间波动较小，人均GDP对数值的均值为10.466，标准差是0.438，说明样本期间长三角地区人均经济GDP比较高；而教育和卫生这两项公共服务指标的均值都不高，说明样本期间长三角地区公共服务供给数量和质量依然偏低。

（二）实证结果及分析

在对面板数据模型进行实证检验时，根据具体数据情况，应最大限度地利用面板数据的优点，尽量减少估计误差，可选用混和最小二乘法（POLS）、固定效应估计法（FE）和随机效应估计法（RE）等。首先，对式（1）进行了静态面板回归，结果见表3。与多数研究类似，我们根据Hausman检验的结果来判断是采用固定效应还是随机效应模型：如果判定结果为RE模型，则使用BPLM检验去比较POLS和RE模型的适用性；如果判定结果为FE模型，则使用F检验决定选用混合模型还是固定效应模型。根据这些检验，发现Hausman检验基本支持选择RE模型，BPLM检验也基本支持RE模型。

表3 人均公共服务支出与经济差距的面板回归结果

从表3可知，RE模型（1）表明FEt对DGt在10%的水平上有显著正向影响，同时其二次项FE2t对DGt在10%的水平上有显著负影响，即人均科教公共服务财政支出与人均经济增长率差距呈现出倒“U”型关系，因而检验结果基本支持了假设一。当控制变量FIXAt和PDt进入方程后，RE模型（2）的结果显示，FEt的系数符号不变，但显著性有所下降，说明控制变量有一定的干扰作用，但基本不影响研究假设。此外，控制变量的系数均不显著，且控制变量进入方程后，拟合优度指标ad.R2并没有明显增加，这也说明了人均公共服务支出是影响经济差距的一个重要因素。

其次，对式（2）和（3）进行了静态面板回归，步骤和前面一样，表4给出了回归结果。从表4中可知，Gt对EDUt在1%的水平上有显著负影响，即人均GDP的提高能够有效降低师生比例，提高教育公共服务质量，这时Hausman检验显示p值为0.8215，F检验为0.0869，均表明支持使用固定效应模型。Gt对HTHt则在1%的水平上有显著正影响，即人均GDP的提高有利于医院床位数的增加，提高医疗卫生公共服务供给。这时的Hausman检验显示p值为0.0000，BPLM的检验为0.0004，均表明支持使用随机效应模型。Gt对这两方面公共服务的影响均证明了研究假设二成立。

而COMPt对EDUt则在1%的水平上有显著正影响，即地方政府间的竞争会提高师生比例，降低教育质量；同时，COMPt对HTHt的影响虽不显著，但也呈现负相关关系，说明地方政府间竞争不利于床位数增加，对医疗公共服务不利，这两方面也都验证了假设三。此外，无论控制变量OWNt和PDt是否进入方程，Gt和COMPt的系数及其显著性都没有变化，拟合优度ad.R2也没有明显提高，固定和随机效应模型的选择上也基本不变。

表4 经济增长、地方政府竞争与公共服务供给的面板回归结果

五、总结和建议

由此可见，本文的研究贡献在于，通过实证研究发现：长三角地区的经济增长有利于公共服务供给的增加，特别是基础建设类的公共品，但对关系到民生福利的公共服务，如教育、卫生等，则在地方政府间的相互竞争中被相对忽视，或者说牺牲了。这可能是因为，这类软性公共服务指标不易进入政府官员考核体系中，从而被放在了相对次要地位，不能形成可持续的发展动力。尤其在如今财政分权的格局下，长三角地区各地方政府也不愿多付出成本发展此类公共服务，特别是跨地区类的公共服务，因而不利于形成良好与平等的公共服务氛围。

此外，长三角各地区虽分属不同行政区域，但由于地域相近、文化相通、经济相融，存在着广泛的共同利益。各级政府一方面既要保证经济平衡发展，另一方面又要能够提供优良公共服务，满足公众需求，只有公共服务体系的建立和完善，才能进一步推进长三角地区的经济社会发展。这就需要各城市通过紧密合作，整合区域优势，互利共赢，加快经济互动发展。一方面加强政府间公共服务领域的合作协调机制建立，通过跨行政区划的政府合作、经济协作和互动关系，有力推动各项公共服务的政策街接。在同质地区尽量减少差别化管理，实现政策的同一性；在异质地区实施公共服务协调机制时，也要充分考虑到对当地经济及民众福利的影响。从而激励地方政府联手构建统一的制度框架和实施办法，逐步实现区域内相关公共政策的规范性和统一性，以此消除行政壁垒，营造公共服务综合调控的政策体系。

同时，政府还需搭建区域内公共服务共享平台，开放部分公共服务资源，使其能够在区域内无差别流动，研究和制定一系列符合不同公共服务的技术标准、管理规范和规章制度。纵向上，中央政府也应发挥权威作用，对长三角地区公共服务协调机制给予大力支持，尤其是在涉及到跨地区公共服务项目时，更要发挥指导作用，充分调动地方政府积极性，建立跨行政区的机构来处理相关事宜，并保证具可持续性和权威性，使公共服务协调真正发挥作用。并且，政府的财政支持机制也要跟进。在中国式分权体制下，政府财力和事权是否匹配，是公共服务能否顺利供给的一个重要因素⑧。基于公共服务领域的社会公益性和公共品性质，政府理应成为主要资助者和引领者，这就要求政府加大对公共服务的资金资助力度，从财政上激励地方政府提供优质公共服务。如，可以考虑设立长三角地区公共服务建设专项基金⑨，鼓励和优先资助跨地区联合建设项目，用于劳动力的转岗培训和再就业方面的公共服务建设、科技平台搭建，等等。

[注 释]

① 其土地面约占全国的2.2%，人口占全国的10.6%，所创造的GDP则超过全国的20%。并且，长三角地区有10个城市进入全国经济实力前30名；全国百强县中，长三角地区占据一半。此外，世界500强企业中，已有400多家在长三角地区落户。

② 本文中的“公共服务”指软性公共品，即科教文卫等一般由政府供给的项目。

③ 分权的思想最早见于哈耶克（Hayek，1945），他从信息的角度出发，认为地方政府和消费者对地方的情况比中央政府更具有信息，因而他们可以做出更好的决策，实行分权可以克服信息传导中流失的缺陷，从而具有较强的激励效果。

④ 鉴于梯布（1956）、奥茨（1972）和马斯格鲁夫（1959）等人在这一理论上的先驱性贡献，传统财政分权理论也被称为TOM模型。

⑤ 随着信息经济学以及合约理论的兴起，学者们开始从非对称信息出发，强调激励相容和机制设计，在此基础上形成了第二代财政分权理论。代表人物有钱颖一和温盖斯特（Qian and Weingast）等。

⑥ 这两个指标既包含了对公共服务数量的考察，也反映出公共服务的效率或质量。

⑦ 变量均是比率变量，这保证了变量的平稳性。我们使用的平稳性检验包括：（1）Levin-Lin-Chu统计量，（2）Im-Peran⁃ran-Shin LM统计量，限于篇幅，此处略去检验结果。实际上，对于时间序列小而截面大的数据，单位根检验并非很有必要（Baltagi，2008）

⑧ 我国政府间的财政关系经历了多次调整，在收入及转移支付上也取得了一定的进展，但政府支出责任的划分始终存在争议。即使是在1994年分税制改革后，也没有从法律上明确地方政府的支出责任。除了少数事权，如国防、外交等专属中央政府外，其他支出责任几乎地方政府都要承担，形成“上下对口、职责同构”的现象，而地方财力却没有相应调整。

⑨ 专项基金的资金主要应来源于政府拨款，另外也可鼓励企业、高校和科研机构等部门投资，并接受社会捐款，由公共服务领导小组负责管。

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