我国城乡基础教育资源投入现状分析及对策

罗 春 孙 阳

(东北财经大学 研究生院，辽宁 大连116023)

基础教育属于基本公共服务的范畴。基本公共服务主要是指在一定的社会经济条件下，为了满足全体公民最低层次消费需要与无差别消费需求，政府向社会公众提供的让全体公众公平享有的最基本的服务。在我国，义务教育是基础教育的核心组成部分，随着经济的发展，基础教育服务的总体水平有了较大提高。然而，基础教育资源在城乡间的配置失衡却不容忽视。缩小差距，矫正失衡，不仅对于我国教育水平的提高有重要意义，而且有助于整个经济社会的科学发展。

一、经济学视角下的基础教育提供

受教育者在习得知识和技能后，获得增加收入的能力，同时对“价值”的认知能力增强，因此教育在收益上具有排他性。这种个体上的排他收益又从总体上表现为劳动者素质提高，社会环境优化，政治法制运行成本降低，因此教育又具有很强的总体收益外部性。但从供给角度看，它的非排他性与非竞争性表现并不明显，偏向于私人物品。因此，学者们一般认为教育是一种混合品，兼具公共物品和私人物品的特点。

基础教育应由政府提供的主要原因有:第一，基础教育的强外部性。教育对于经济长期增长的拉动作用已经被广泛认同。巴罗(Barro，1993)对98 个国家(地区)1960—1985年间入学率与人均GDP 增长率进行研究发现，一个国家的经济增长率与起始的初中等入学率高度正相关，相关系数达到0.73。不仅如此，教育对人的全面影响会影响经济发展的外部环境甚至是强化教育的内在需求(价值)。要达到预期的发展效果对于基础教育的投入是必须的，然而通过市场手段来配置基础教育是缺乏效率的，应通过政府的干预手段，如图1 所示，内在的需求曲线dd 和私人供给在e 点达到均衡，此时教育的供给从社会角度来看是非有效的，社会总需求曲线DD 高于私人需求dd，要实现基础教育数量与供给价格的有效配置，政府应该采取补贴甚至是免费提供基础教育，以便充分供给基础教育。第二，教育阶段的不可分割性和不可逾越性决定教育投入的不确定性，这种不确定性表现在基础教育成本和收益在时间上的差异和预期收益率难以估计，基础教育阶段投入巨大，却几乎没有现实收益;很难找到精确的模型和机制将教育的相关收益转移至基础教育供给方，市场自然会避免“投资”于此类领域。如图2 所示，R 表示教育的收益，随着时间的推移，教育的收益在就业后显现并保持相对稳定，不考虑职业培训教育的因素，教育的投入C 则主要集中在就业之前，而这种收益成本在时间上的背离造成了基础教育投入的短缺。

图1

图2

二、我国城乡基础教育资源投入现状及影响因素

我国教育支出的比重近年来不断增加，但支出的总量与教育发达国家相比还有差距，教育支出距占GDP4%目标也还存在较大差距。2010年我国财政投入教育支出12550.02 亿元，占GDP 的比重为3.13%。

表1 2008—2010年教育支出及所占比例单位:亿元

随着城乡基本公共服务均等化的推进，财政尤其是中央财政逐步向农村基础教育倾斜。农村义务教育经费保障机制改革逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立了中央和地方分项目、按比例分担的机制，农村基础教育发展进入了新的阶段。然而城乡基础教育的差距却依然存在，同时表现出新的特点，以各级教育生均公共财政预算公用经费支出增长情况为例，2010年全国普通小学为929.89 元，比上年的743.70 元增长25.04%。其中，农村普通小学为862.08 元，比上年的690.56 元增长24.84%;全国普通初中为1414.33 元，比上年的1161.98 元增长21.72%。其中，农村普通初中为1348.43 元，比上年的1121.12 元增长20.28%。虽然农村基础教育投入增速明显，但是结合全国的平均基础教育投入水平和增速来看，城乡还存在差距，而且城市基础教育投入增速仍然高于农村。此外，随着不同地区、城乡经济发展水平、速度差距的拉大，地方财政教育支出的差距表现得十分明显(见表2)。基础教育资源投入的根本来源是公共财政能力，这与地方经济发展水平密切相关，地区间财政能力的差距是城乡基础教育资源投入差距的主要影响因素之一。

表2 2009—2010年各级教育生均公共财政预算公用经费增长情况 单位:元;%

表2 数据显示，经济发达的地区公共财政基础教育投入绝对数量远远超过经济落后地区，差距最大的两个地区为北京市与贵州省，北京市2010年普通小学生均公用经费是5836.99 元，而贵州省只有579.26 元，二者之比为10.74:1。该数据反映的是地区间基础教育投入差距，而城乡基础教育投入配置是在这种地区间差距上的进一步失衡。这种量上的绝对差距会造成教育发展质量上的差距。发达地区教育投入与经济财政人力资本发展相协调，落后地区教育投入只能维持低水平运作，不能为地区经济发展提供潜在的支持，经济财政教育投入的良性循环始终无法建立。

城乡基础教育的差距还表现在“人力软件”和“教育硬件”上，如果把基础教育投入视为流量，教育硬件资源相当于教育投入形成的资源存量。师资力量作为特殊的资源，既具有教育资源的存量特性，又具有相对流动性，教师资源在城乡、区域间的流动也恰恰可以作为城乡教育资源配置情况的指标。与城市基础教育资源相比，由于农村办学条件较差，教师工资较低，农村师资数量和质量与城市相比还有很大差距。同时，随着教师资源流动性的加强，农村师资资源又有向城市和经济相对发达的县镇地区流动的趋势。许多经济落后的农村地区为了节约教育经费开支，代课教师仍然承担着农村基础教育的教学任务。相关数据显示，在2008年，全国中小学仍有37.9 万名代课人员，其中81.8%分布在农村学校。教育硬件方面，近年来，我国政府在农村义务教育阶段的学校危房改造中投入了大量资金，农村中小学校舍数量和质量都有了较为明显的提高，城乡中小学生均校舍建筑面积已基本相当。目前，城乡办学条件的差距突出表现在城乡生均教学仪器设备值方面。2007年，全国1/3 以上地区的中小学生均教学仪器设备值的城乡差距继续扩大，小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9:1，全国初中生均教学仪器设备值的城乡比平均为1.4:1。

城乡基础教育资源投入的差距不仅仅影响到农村教育水平的提高，并导致地区间人才培养的失衡，还会对经济社会的发展产生长期负面影响。第一，教育的强外部性表现在它对全要素生产率的拉动作用，城乡基础教育的差距不仅会降低教育对经济的平均长期拉动效应，还会造成我国城乡二元经济模式的固化，有碍于城市化进程，不利于经济的长期稳定发展。第二，基础教育资源配置的失衡，造成公民在获取劳动技能和学习能力上的不平等，使落后地区、农村和城市贫困人口通过教育提高经济收入的难度加大。长期来看，财富的不均衡分配会加剧社会的两极分化，从而导致社会矛盾加剧。教育具有促进代际流动的功能，所以基础教育资源配置的失衡严重会导致贫困在代际中的恶性循环，也使代际流动、社会流动变得更加困难。第三，教育不仅仅表现为一种人力资本的投入，在我国特殊的经济文化背景下，教育不仅具有间接提高经济收入水平的作用与价值，教育本身就具有广泛的认同价值。以人的福利水平为标准，城乡基础教育差距最终会导致农村人群的“福利短板”，这与以人为本科学发展的理念和目标相违背。

三、政策建议

(一)以立法形式保障基础教育投入，规范基础教育资金的收入与支出

中央政府层面完善《义务教育法》的内容并强化执行，教育主管部门、财政部门建立健全相应的配套部门规章。同时应根据我国教育事业发展的现状和特点，建立长期发展规划，有计划、有步骤地缩小城乡基础教育差距，推动基础教育均等化进程。地方政府层面应根据地方经济、教育发展的水平和特点，建立相应的中期具体基础教育发展规划。

(二)建立促进城乡基础教育均等化的财税体系

第一，完善基础教育投资的转移支付体系，资金投入上以中央为主体，资金执行上，地方政府、财政、教育三方要互相配合、互相监督约束，提高基础教育投入的利用效率;第二，继续推进完善农村义务教育经费保障机制改革，政策上继续对农村基础教育倾斜;第三，推进我国教育税费的改革，改革中央、地方教育费附加制度，优化中央、省级、市县基础教育投入负担机制，切实改变最基层政府的教育事权与财力不统一的现状。

(三)拓宽教育投入资金来源

在政府财政为主体的供给模式下，引入民间资本，结合教育体制内部的改革，打破教育投入来源的财政单一性。利用政策倾斜和财政扶持，引导民间资本投资基础教育，增加基础教育特别是农村基础教育的硬件、软件资源，建立长效的基础教育投入回报机制，减轻财政的投入压力，提高资金利用效率。

［1］靳希斌. 教育经济学(第4 版)［M］. 北京:人民教育出版社，2009:84 －123.

［2］廖楚晖. 政府教育支出的经济分析［M］. 北京:中国财政经济出版社，2004:88.

［3］龚翅鹏. 当代中国现代化进程中的基本公共服务均等化问题研究［D］.南京大学，2011.

［4］吴玲. 基础教育资源配置问题研究［D］. 山东大学，2011.