区级财政建立分级分层监督机制的思考

●揭 新 许海军

随着财政收支规模的大幅增长，财政资金管理面临风险日益突出，《财政部门监督办法》出台以后，对如何建立财政分级分层监督机制，构建财政大监督格局，再次提出了新课题。本文结合常州高新区财政局的实践，对区级财政建立分层分级监督机制展开思考。

一、分级分层财政监督是财政分级预算管理的必然趋势

我国实行分级财政管理体制，一级政府一级财政，分级管理意味着分级监督。与此相适应，财政监督机构分为中央财政监督和地方财政监督两级，地方财政监督又包括省、市、县（区）、乡镇四级，此五级构成了相对独立的财政监督体系。区级财政部门相当于分级管理中的基层财政部门，乡镇级财政部门则是分级管理的终端。两者作为财政资金流向最前沿的级次，主要职责是围绕本级政府部门预算编制、执行情况开展监督检查。

财政部门的分层监督，第一层是专职监督机构，第二层是业务管理机构，第三层是各预算部门和基层的财政监督，再深化，可以延伸到政府性投融资平台等出资人的监督。分层监督的目的是确保财政资金运行到哪里，监督系统就延伸到哪里。不同于分级监督的线性管理，分层监督是立体的监督，用八个字概括就是“横向到边，纵向到底”。“横向到边”是指横向到资金预算部门（包括各投融资平台），加强资金使用者的监管；“纵向到底”是指财政资金要顺着项目资金流向，从预算编制、拨付、使用、管理、决算到资产入账等环节贯穿到底。值得注意的是，乡镇财政既是分级监督的终端，又是资金使用的终端，又是分层监督中的一个环节，而乡镇财政监督恰是分级分层监督的薄弱环节。

二、分级分层财政监督是构建财政大监督格局的现实要求

分级分层监督是构建财政大监督格局的现实要求，也是构建财政大监督的具体体现。从近几年的实践看，以下现实问题也决定了分级分层监督管理势在必行。

（一）上级专项资金种类繁多

以常州高新区为例，2010年-2012年该区建设口累计获得中央、省、市三级财政专项资金补助项目达109个，获得专项补助57483 万元。涉及专项资金管理办法15个，在地方监督级次上，存在上级专项资金申报指导信息不对称，专项资金管理渠道不畅通，下级未相应建立项目储备库，存在企业申领资金先知先觉，财政监督部门后知后觉现象，因此专项资金是分级监督的重点。

（二）本级资金管理层级增多

随着城市化进程的不断加大，政府性投融资，近两年全区建设口资金投入约达330 亿元，2013年资金需求巨大，其中征地动迁资金占比较高。而征地动迁安置是政府性资金管理层级较多的类型，除财政部门外，还涉及征补办、拆迁主体、拆迁公司（劳务公司），评估公司、拆房公司、镇（街道）财政、村委集体经济组织、安置房建设单位等多个资金使用主体，资金流向错综复杂，仅靠财政部门单纯监督远远不够。

（三）政府投资模式复杂多变

全区“十一五”期间基本建设项目投入约230 亿元。政府性投资项目的建设模式较为多样，既有财政性资金直接支付的建设项目，也有政府回购项目、代建项目，2012年还实施了两个投资额5 亿以上的BT 项目，此外还有上市公司的土地一级开发项目、万顷良田开发建设项目。建设管理模式不同，直接影响到财政资金的监督使用是否到位，仅靠财政部门实施监督管理，既单一也不现实，必须更好地健全分层监督机制。

（四）乡镇财政监督基础薄弱

尽管地处苏南经济发达地区，在财政集中核算、集中支付上也取得明显的成绩，但是乡镇财政管理尤其是该区西部乡镇的财政监督仍是薄弱环节。具体体现在经济基础薄弱，财力拮据，财政收支不平衡，一是还存在公共保障能力不足，财政能力“缺位”的问题；二是还存在随意开支、财政职能“越位”的问题；三是还存在财政监督的能力与日益扩大的基本建设项目支出的管理需求不相适应的问题。

三、分级分层财政监督是确保财政资金安全的重要措施

区级财政监督作为事权较为集中，对于项目资金的管理更为直接。该区在分级分层监督实践中进一步创新监督理念，解决监督管理两张皮问题，实现以专职监督检查机构为主向 “全员监督”的转变，壮大监督力量，扩展监督机制。

（一）加强横向联动，扩大监督层面

1、明晰权责，确定财政监督处室与业务处室的职责定位。每年由经济建设监督处统一牵头制定年度财政监督计划，统一组织实施专项检查，业务处室根据职责分工切实履行日常监督职责，开展专项检查工作。既实现财政监督工作四统一，又做到财政监督信息共享、人员共享、成果共享。常州市高新区财政局同时以财政监督简报为载体，全年发布了十期简报，全面报道财政监督工作。

2、合理授权，督促各职能部门、区属公司加强内部监督。2012年全局下发了《关于进一步规范全过程跟踪审查的操作规程的通知》，由城建局财务处、常高新集团等区属公司的审计部等内审机构，承担部分财政监督职能，对项目资金的使用进行监督管理，而监督管理内容、程序、规程由财政部门统一要求和指导。同时要求职能部门、区属公司对相应的财政资金使用、项目实施、财经纪律的执行履行监督职责。2013年将建立由财政部门牵头，各职能部门、区属公司联动的工作机制，形成横向联动监督。必要时可以对重点局办采取主办会计委派制。

3、整合力量，加强与纪检监察、审计、党政办等部门的协作。在中央省市统一部署下，联合开展了“小金库”专项治理工作，而且在后续的财政监督和审计督查工作中，联合出台了《关于建立审计督查回访机制的通知》，实现优势互补，成果共享，努力增强财政监督的规模效应。

4、服务外包，充分发挥专业机构补充监督力量。全区自2007年对政府性投资项目实施造价咨询机构定点政府采购以来，财政及其他职能部门内审机构，近三年共开展了169个项目的全过程跟踪审查，审核资金130 亿元，充分发挥了中介力量的专业优势，切实做到监督检查覆盖了资金运行全过程，成为财政监督的重要补充力量，有效地提高了财政资金使用效益。目前正开展第三轮的定点服务机构招标工作。

（二）加强纵向联动，夯实监督基础

1、规范上级补助专项资金管理方式。常州市高新区财政局结合专项资金管理的需求，采取了指导申报，验收核拨、分类检查的方法。一是对政府性投资项目，采取了统一组织申报的方式，规范在先；对于“金太阳工程”等企业申报，在上级资金下达后召集相关职能部门到现场检查验收，明确资金申领手续，并现场指导，然后根据进度核拨，既及时保障上级资金到位，又保障了专项资金的安全。对于大额资金补助项目，也列入年度财监计划中实施专项检查。

2、重点抓好乡镇财政监督管理工作。一是健全机构，自2011年以来全区（街道）财政分局设立了财监科或财监岗位，由分局长主抓乡镇财监工作，同时纳入全区财政监督联络员体系；二是加强业务指导，以“一镇一品”为载体，由业务处室组织各镇（街道）开展财政管理工作，如河海分局的参与式预算改革，新桥分局的完善镇级财政投入基建财务管理等等，区财政监督专职机构则定期对下进行业务培训和指导。三是规范镇级财政监督管理资金的范围，不仅要管好镇级预算内资金，而且要管好镇级预算外资金； 不仅要管住镇级财政总预算收支，而且还要管住镇级各部门单位预算收支。镇级财政监督管理特别要抓好收支两条线管理工作，确保各项收入资金必须全部进入财政专户，所有支出都必须经过镇财政监督拨付，收归收、支归支，收支分开，牢牢掌握资金管理的主动权。对于村级财务收支，仍然实行村财镇管模式，由镇政府负责管理，区财政及农业部门应以项目管理为依托，不定期进行检查，促进其规范运行。四是按《财政部门监督办法》，积极探索授权监督事项，可将各镇级财政监督计划统一纳入大计划范畴，组织和指导镇财政分局开展专项检查工作，提升镇级财政监督的总体管理水平。

（三）推进信息建设，健全监督队伍

一方面，充分利用现有预算指标管理、非税征管、国库集中支付、涉农补贴网等信息网络系统相对健全的优势，开设财政监督“网络终端”，通过网上监控，及时发现问题，督促整改纠正，全局实施“金财工程”建设，自主开发了土地出让金资金管理系统，将土地出让金等非税收入管理以及核算纳入信息化建设轨道。另一方面，加强横向纵向、对内对外联系，实现资源共享，健全财政内部监督、职能部门监督、区属公司监督及乡镇（街道）监督等信息资源共享机制，提高监督效益，节约监督成本。同时，建立健全监督人才框架，提升监督能力。今后将进一步扩充监督队伍，尝试从人大、职能部门、区属公司等单位选派一批原则性强、业务过硬的人才，同时不断加强财政监督法律法规和业务技能培训，为构建该区财政大监督格局提供坚强的组织保障。

（四）分层分级监督，探索风险管理

关于分级分层监督，常州市高新区财政局拟在2013年探索以财政资金流向实施风险防控的新课题，作为财政监督的新抓手。结合区级、乡镇财政层级监督的特点以及常州市高新区实际，尝试开展财政资金风险评估排查防控试点工作，为分级分层监督积累经验。计划按照试点先行，总结经验，以点带面，整体推进的思路，主要围绕财政资金、项目资金的流出流入的重点部门（包括部门预算单位、基层财政、投融资平台）、重要岗位和关键环节，以规范资金使用，提高资金效益为核心，通过排查、建制、监控、预警、整改、处理等环节，确定不同层级的风险评估等级，排查财政资金管理风险点，并根据风险的大小、危害程度和发生概率，由财政监督专职机构牵头组织专家进行风险等级评定；通过风险评估完善防控措施，从加强双基建设、三定方案、适度分权等方面入手，完善制度建设，加大对财政违法行为处罚力度，确保财政监督收到实效。

经济越发展，监督越重要。常州市高新区财政局将不断完善分级分层管理机制，切实构建财政大监督格局，使得职能进一步明确，职责进一步明晰，制度进一步健全，作用进一步明显。■