我国科技行政管理中行政指导存在的问题及其对策分析

赵 青

（河海大学公共管理学院，江苏 南京 210098）

0 前言

随着我国行政行业的发展，具有服务性的行政观念已经渗入到我们的日常生活中去，其中最为突出的是非强制性的行政方式，这种行政方式已经受到各国政府的高度重视。在我国，行政指导在科技行政管理中的地位越来越显著，在某些地区已经得到普及，由于其具有灵活和高效的特点，行政指导已经逐步成为我国科技管理方式中的重要组成部分。

1 科技行政管理中行政指导的产生背景与意义

依照我国宪法规定，行政机关只能按照宪法授予的权力进行行政管理活动，不允许有超越宪法的特权，必须遵循宪法的基本原则和精神，维护宪法的尊严，也就是一切的科技行政的行为都要依法进行。但是由于我国的法律体系还不是很完善，在一些方面没有明确的法律规定，在某种程度上科技行政的指导行为就违背了我国的法律。所以，如果从传统的行政观念来看，行政指导是不可能产生的。

在科技行政管理中，非强制性的行政指导，如果能够得到行政有关方的许可，这种承认大大增强了其对行政指导方的信任，有利于建立良好的行政秩序。由于在科技管理中的行政指导具有广泛的应用作用，进而可以将其运用到行政管理中的法制化和民主化范畴中去，能够在一定程度上维护相对方的合法权益，降低管理者与被管理者在行政指导活动中发生摩擦的可能性，进而促使行政管理工作在和谐的环境中顺利开展。纵观我国科技行政管理的发展进程可以发现，行政指导由于遵循高效和民主原则，对我国科技行政管理工作的改革具有巨大意义。

（1）行政指导有利于加快科技行政管理的民主化进程。受中国传统行政文化的影响，在科技行政管理中存在集权化和机械化的管理方式，因此，行政命令的执行缺乏弹性化的做法在很大程度上抑制了相对方配合的热情。行政指导由于克服了强制性行政管理方式的弊端，能够为科技行政管理体制在民主化方面的改革提供强大动力。

（2）行政指导有利于促进科技行政管理目标的实现。在科技行政管理工作中，行政机关可以通过行政指导的方式进行管理，这样相对方在某些方面就有自主选择的权力，消除了由于强制性而导致相对方在某一观点上产生对立的态度。当行政相对方接受了行政指导之后，就要在后续的程序中积极地配合行政指导的工作，最终实现行政管理的目标。关于行政指导在收集材料和信息方面与相对方相比，科技行政机关具有很大的优势，科技行政机关可以为科技活动的各种组织提供咨询服务。

（3）行政指导有利于缓解和疏通科技领域中的一些矛盾。随着我国经济的飞速发展，在市场经济的环境下，各行各业在科技活动中难免会出现一些矛盾，如果单一地依靠传统的强制性的方法，在一定程度上很难解决问题，并且解决后的效果也不是很理想，如果通过行政指导来进行协调，矛盾的处理效果会更好。通过这种形式不仅能够在问题出现前起到预测调节作用，而且也能够避免由于采用一些强制性的手段而致使问题越加严重、相对方压力加大的弊端。

2 科技行政管理中行政指导的类别

依据不同的分类标准，行政指导有以下几种不同的类别：

（1）行政指导按照是否具有法律依据可划分为有法律依据的行政指导和没有法律依据的行政指导。当行政指导具有法律依据时，科技行政机关可以通过劝告和建议等形式来调节相对方，如果没有法律依据，科技行政机关可以根据其权职范围内的一些法律来对相对方进行行政指导。

（2）根据行政指导的对象是否具体把行政指导划分为个别行政指导和普遍行政指导。前者是对一些特定的行政相对方来进行相关的行政指导，后者是对不特定的行政相对方进行行政指导。具有指导性的计划统称为普遍性的行政指导，而以详细措施为基础的行政指导往往为个别性的行政指导。普遍性的行政指导通常体现全局性和长期性的特点，个别性的行政指导通常都是由普遍性行政指导的具体化发展而来的，因此，个别性的行政指导则往往具有延展性和发展性的特点。

协调性行政指导是科技行政机关对相对方进行协调劝告的一种行政指导方式，适用于相对方由于利益冲突而不能通过协商达成妥协的情况。

授益性行政指导是指以维护和增进相对方的利益为目的而形成的一种服务性质的行政指导，例如行政指导方可以充当有关政策建议方面的顾问角色，为相对方提供一些必要的信息等。除此之外，授益性行政指导还可以为相对方提供一些补助金或者奖金等有利条件，这样能够有效地鼓励相对方来完成任务，最终达到预定的行政目标。

3 我国科技行政管理中行政指导面临的问题及其对策

由我国科技行政管理工作多年的实践经验总结来看，我国现阶段的行政管理还面临着一些问题，主要包括几个方面：

第一，行政管理观念存在误区，我国的一些部门对行政指导缺乏正确的理解，往往将其看做是一种行政命令，这样就违背了行政指导的非强制性原则。第二，行政管理的制度存在漏洞，现阶段我国的行政指导处于混乱的状态，具体指的是行政管理在行政指导方面缺乏规范化、标准化的制度约束，致使在实际工作过程行政指导的随意性较大，甚至存在违法指导的行为。第三，行政管理过程缺乏实体性，对行政管理过程监管环节的忽略，不能确保行政指导行为在合法、适当的范围内操作，一旦逾越了法律界限，行政指导相对方的合法权益得不到维护，那么行政指导就失去了真正的意义。

鉴于行政指导在科技行政管理中至关重要的地位，行政指导的改革工作势在必行，应从观念和制度两个方面出发，首先相关机构和工作人员要具有以下的观念：

（1）行政指导是一种必要的现代化行政方式。相关部门要大力地宣传行政指导制度，此外，相关的工作人员还要对这方面的知识有一定的了解，要认识到行政指导在科技行政管理中的重要地位，分清行政指导与其他行政方式的不同点，充分利用行政指导能够兼顾行政民主和行政责任的优势，为完善我国科技行政管理工作打下坚实基础。

（2）行政指导在执行的过程中要遵循依法行政原则。根据我国宪法规定，任何的行政活动都要以遵循法律为前提，任何的行政行为都要在既定的职权范围内实施。但是与当今社会发展的速度相比，法律的出台无可避免地存在滞后性，所以，与法律打擦边球的行政指导行为屡见不鲜。但这并不是说法律对于行政指导没有约束力，科技行政机关还是要在法律允许的前提下开展工作。对于实施行政指导的科技管理部门一定要具有法律依据，不能超过法律的界限来执行，对于超越权职的行为视为无效，并且还要承担一定的法律责任。

（3）行政指导在运行过程中要遵循合理性原则。合理性原则指的是以遵循法律为前提的同时兼顾公平合理。这就要求科技行政机关实施的一些行政指导工作要有正当的动机和目的，不能以损坏社会的公共利益为代价，同时要保证相对方的合法权益，在执政的过程中不能掺杂个人因素。另外，行政指导要还要具有公开性，相对方有权利了解科技行政机关在行政指导过程中的基本信息。

行政指导工作的有序进行除了需要培养上述的一些观念外，还需要一系列健全的制度：

（1）建立议会审核制度。该制度的主体是由专家学者、社会团体等利益关系相关方所组成的一种具有调研性和咨询性的组织，其根本目的是通过实际调研来审核重大的行政指导政策。这种方式能够确保在审议之后的行政指导具有科学性和合理性，逐渐地提高科技行政机关的指导水平。因此，议会审核制度在科技行政管理中是一项必要工具。

（2）建立健全科技行政机关的信息公布制度。随着信息技术的飞速发展，信息时代已悄然到来，当今信息及时、准确、完整的优点在行政管理中是非常重要的。政府部门可以在全国和地方建立完善的科技活动公布制度，使民众切实享受到行政指导方所提供的人性化的信息服务，有利于形成民众与政府部门积极配合的互动机制，响应政务公开与透明政府建设的号召。

（3）完善和行政指导相匹配的奖励制度。一套完善的奖励制度为激励行政相对方，赢得支持提供一定的指导作用，通过这些利益的诱惑能够在一定程度上得到相对方的积极配合，所以在行政指导部门建立完善的奖励制度是有一定价值的。

行政指导本质上是科技行政机关履行职责的行为，即使不直接带来法律效果，也要为其自身的活动负责。假使科技行政机在行政指导工作中犯了错误却不承担责任，那么相对方就不会得到经济上的补救，这就违背了行政执法的原则，在一定程度上侵犯了相对方的合法权益，同时也影响了行政指导的质量，更加阻碍了行政执法的发展进程。

根据现代法制社会建设的要求，行政执法不能摆脱法律的束缚。在行政管理中建立完善的责任制度和救济制度能够有效地弥补由于行政指导所造成的损害，并且使由于不正当的行政指导而造成的损害得到补救，同时也维护了相对方的合法权益。值得注意的是，科技行政机关活动是否合法得当决定了相对方利益受到损害时采取何种维护行动，具体来说就是，如若行政指导是合法进行的，那么相对方只有通过申诉的形式来获得一定的补偿，但是如若行政指导采取强迫的方式违背了自愿原则，在这种情况下，法律上的因果关系已然存在，那么相对方应该抓住诉讼和复议的机会，这样才能够有效地预防行政机关滥用权力现象的发生。

4 结论

通过以上的探讨可以总结出，在科技行政管理过程中采用行政指导这种高效性和灵活性的方式，是响应政府再造和建设服务型政府的一项理性选择。既要看到我国科技行政管理中行政指导的作用与优势，也要看到存在的问题。行政指导成熟化的道路漫长，需要在实践中不断检验、发展和完善。

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