城市社区居家养老服务的发展思路与对策

◎ 柏 萍 牛国利

随着社会经济的迅速发展、人口生育率的逐渐下降和人口平均寿命的延长，我国进入老龄化时代。据第六次全国人口普查的数据显示，我国60岁及以上老年人已占总人口的13.26%。预计到2015年，我国60岁以上老年人口将达到2.16亿，占总人口的16.7%。随着人口结构高龄化、少子化、空巢化的加剧，需要照料的失能、半失能、失独老人总量的增加，现有的养老服务的供应方式面临严峻挑战。在传统家庭养老功能不断弱化、社会机构养老服务能力滞后的情况下，居家养老服务模式日益受到政府、学界的推崇。民政部制定的 《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》指出：“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”。新修订并通过的 《中华人民共和国老年人权益保障法》也明确指出：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”但要使这种新型养老方式顺利推广，必须从实际出发，结合我国居家养老服务的实践作深入探索。

一、居家养老及其现实意义

养老方式有家庭养老、社区养老、机构养老、居家养老等模式。在诸养老方式中，机构养老的边界比较清晰，家庭养老、社区养老、居家养老有交集的部分，其中家庭养老与居家养老最容易混同。两种养老方式都是老年人居住家中养老，但养老服务的提供主体和方式有本质的不同。家庭养老服务的提供主体是家庭成员，居家养老服务的提供主体是政府、社区和家庭的统一；家庭养老依靠子女等家庭成员提供服务，居家养老依托社区而建立的社会化养老服务体系提供服务。因此居家养老是一种社会化的养老方式，并具有一定的公共服务性质，是老年人在家中居住，以社区为依托，以老年人生活照料、医疗康复、精神慰藉为主要内容，以上门服务或社区日托为主要形式，将家庭养老与社会养老相结合的一种新型养老模式。它体现了家庭、国家和社会对于养老责任的共同承担，是对传统家庭养老模式的补充与更新。

推进居家养老服务方式是适应我国养老新形势的需要，具有重大现实意义。

1.社区居家养老是基于传统家庭养老功能的弱化和机构养老的缺陷而做出的必然选择。随着计划生育政策的长期实行、我国进入老龄化社会和“421”（4个老人、1对夫妻、1个孩子）家庭结构的形成，我国传统的大家庭，正在或者已经被核心家庭取代，高龄老人（据全国老龄办测算，目前全国80岁以上老人，约为老年人口增速的2倍，预计到2050年，5个老年人中就有1个是80岁以上老人）①、空巢老人（根据全国社会养老服务体系建设推进会介绍，2010年城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市空巢家庭达到70%）②、失能老人（据全国老龄办测算，到2015年，我国部分失能和完全失能老年人将达到4000万人）③日益增多，老人和子女分居已经相当普遍，家庭对老人的照料日趋弱化，传统的家庭养老模式面临前所未有的挑战。现代社会中生存竞争的加剧、跨地域职业流动的增加，也使许多子女在照顾父母方面感到心有余而力不足。另一方面，社会化的养老机构的服务设施和质量大大滞后于养老需求。据民政部统计，全国近4万个老年福利机构有床位314.9万张，收养老年人242.6万人，仅有51.8万张用于失能和半失能老人，也就是说，护理床位仅占养老床位总数的16.4%。④目前我国每千名老年人拥有养老机构床位仅为19.7 张，不仅低于发达国家每千人 50 张的平均水平，也低于一些发展中国家的水平。据国务院颁布实施的《社会养老服务体系建设规划》，到 2015 年，我国要实现每千名老年人拥有 30 张养老床位的目标。但即使实现上述目标，仍只有 3%的老年人依托机构养老。

2.大多数老年人愿意居家就近获取社区养老服务。以人类血缘为基础的亲情是人类感情中的第一需要，在中国的传统观念里，家庭、故土最难以割舍，人愈老重家情结愈重。居家养老可以让老年人在家庭和熟悉的社区环境中，获得社会照料服务，普遍受到老人们的欢迎。据2012年电子科技大学中山学院对中山市60岁以上常住老人的调查显示，在与子女和下一辈共同生活的意愿调查中，61.38%的调查对象表示非常或比较愿意和子女及下一辈一起生活；在关于养老方式的调查中，高达96.98%的调查对象选择在家养老。⑤

3.居家养老服务易启动、费用低，财政负担压力小。以社区养老服务网络支撑的居家养老，社区以少量资金投入即可以启动，政府不必花费大量资金兴建养老院、购置养老设施，养老服务大多由劳务人员以体力劳动或技能的付出来解决老人生活上的困难，收费不会很高。如北京青松居家养老护理服务机构向居家养老服务平均收费标准为 700～800 元/月。⑥我国是在经济欠发达情形下迅速进入老龄社会，不能像西方国家那样由政府包办社会养老福利事业，居家养老方式是一种最经济的选择。

4.居家养老服务的发展，有利于促进就业和新型服务业。居家养老服务是劳动密集型产业，居家养老方式的推广，需要大量的服务人员。现在我国老年人口已超过1.9亿，其中，失能、半失能老年人的数量持续增长，2010年末全国城乡重度失能老年人已达1080万，占老年人口的6.23%。面对1000万需要照护的失能老人，养老服务需求日益增大。而现在我国养老服务队伍不足 30 万人。⑦发展居家养老服务，对解决就业、促进服务产业发展，甚有裨益。

5.国际社会呈现养老回归家庭和社区的趋势。上世纪七八十年代开始，欧美国家采取对老年人进行集中供养的方式，大量兴建老年公寓、护理院等等。但这种方式的弊端不断显现，如生活支出费用高、环境单调、探访不便等。因此，现在那种上千张床位的大型养老院模式已不再受到青睐，纷纷提出“回到家庭中去”的口号。一些国家开始把大量的养老福利经费用于社区居家养老服务，并制定了一系列促进居家养老服务的政策。如英国从1999年2月开始实施新的国民照料战略，对老年人采取社区照料的模式。德国在2007年6月改革护理保险制度，通过提高居家养老补贴，确保“居家养老优先于机构养老”的新目标。目前在世界大多数95%以上的老人在家里养老，即使在北欧的高福利国家、美国等发达国家，居家养老也是主体。⑧

总之，居家养老方式集中了传统家庭养老与机构养老的优点，将居家和社会化服务有机结合起来，使老年人既能继续留在熟悉的环境中，又能得到适当的生活和精神照顾，既减轻了老年人及家庭的经济负担，又节省了养老服务设施设备的大型投入，是适应我国当前“未富先老”人口老龄化特点的社会养老新模式。

二、现有城市社区居家养老服务的运作方式

在借鉴国外社区照顾模式和继承中国养老传统的基础上，从 2000 年开始，社区居家养老在全国各地城市中陆续推广开来。依托社区开展的居家养老服务主要有两类，一是上门服务，为需要服务的居家老人特别是失能老人进行服务，包括家政清洁、精神慰藉、康复理疗、陪同就医等；二是日间社区照料服务，社区日间照料机构为老年人提供托老服务、老年饭堂、文化娱乐、健身康复、安全援助及个案处理等内容。

居家养老服务运作主要有下列几种方式：

1.政府主办，街道、社区组织服务队伍直接提供服务。政府运用各级财政扶持资金或自筹资金，再由区、街、居建立三级管理机构，聘用一些享受公益性岗位的“4050”人员为老年人提供居家养老服务。服务场所设在街道或社区居委办公用房或租借房屋。这种模式在全国各地都有不同程度的存在。

2.由社区已有的养老机构包括敬老院、福利院、老年公寓等，承接社区居家养老服务。养老机构受政府委托承接社区内居家养老服务，包括提供上门服务及提供场所建立老人日间照料中心。养老机构一般派出专人管理，利用养老机构自身的场地、工作人员及医疗保健器材等资源，兼顾开展居家养老服务。

3.政府委托非营利的社会组织（包括志愿者组织）承接社区居家养老服务。政府提供场地、设施、设备，选择社会工作组织参与运营，在社区开展居家养老服务。如宁波市海曙区从2004年起，区政府委托星光敬老协会，开始运作居家养老公益项目，承担起审定服务对象、培训服务人员、确定服务内容、监督服务质量等职能。⑨有些地方，非营利性养老组织还采取了连锁经营的模式，如天津市一些社区就依托天津鹤童养老院，在社区设立了居家养老服务机构和站点，为一些居家老年人提供了专业性养老服务。

4.政府出资，由服务对象向商业企业购买服务。政府将居家养老服务券或补贴资金直接发放到军烈属老人、“三无”对象、“五保”老人、特困老人手中，然后由他们向商业服务企业购买他们所需要的居家养老服务。如北京实行由老年人（残疾人）向市场购买服务式的居家养老（助残）券服务制度，在武汉、温州等部分地区，也采取类似方式。

5.邻里互助，由老年人就近选择邻居、亲戚等作为养老服务员，开展“一对一”的居家养老服务。如浙江省余姚市通过老年人邻里守望互助，整合和协调了社会资源，构建了“虚拟养老院”。宁波市镇海区采用“一对一”亲情化服务模式。

在居家养老服务建设之初，多是政府背景下的机构承接服务工作，但随着非营利的社会工作组织逐渐增多，越来越多的地方逐渐把社区居家养老服务交给社会工作组织承接。在很多地方，几种服务的提供方式可能同时并存，甚至一个社会组织既承担着政府购买的服务项目，同时也从事一些商业性养老服务的供给。但纯市场性运作的养老服务供给，终未成为主流。

三、居家养老服务面临的问题和困境

我国居家养老服务总体而言尚处于起步和试点示范阶段，在居家养老服务资源凝聚、开拓，居家养老服务运作和软硬环境营造等方面，面临不少问题和困境。

1.享受居家养老服务的老年人覆盖面较窄

由于老年人寻求养老服务意识和社区居家养老服务意识薄弱，加上政府缺位、社会参与不足等原因，居家养老服务的覆盖面比较低。如2012年，广东佛山市接受“居家养老”体系服务的老人仅4989 人，占全市58 万老年人的0.86%。⑩在绝大部分地区，政府直接提供或间接购买服务的对象主要限于自理有困难的老人，特别是城市的“三无老人”，服务覆盖面十分狭窄。在开展居家养老服务的试点和示范地区，居家养老服务仍是一种不完全的救济型服务。

2.提供的居家养老服务项目单一并缺乏规范

现在各地开展的居家养老服务内容大多以家政服务项目为主，而医疗保健、康复护理等服务较少，精神慰藉服务更缺乏。同时，在服务内容和行为上还欠缺相应的规范，行业服务标准尚未建立起来，普遍存在服务内容少、层次低、时间短等现象，难以满足广大社区老年人多样性、个性化的居家养老服务需求。

3.居家养老服务经费严重不足

我国居家养老服务的资金来源主要包括财政拨款、彩票公益金的资助、社会捐助和市场化运作等方式。从目前的情况看，社区居家养老的经费主要由政府部门筹集，资金来源于财政拨款、福利彩票公益金，融资渠道单一，社会力量较少涉足这一领域。如广东省所谓的居家养老“试点”、“示范”，主要是民政部门依靠少量彩票公益金开展的，区、街只是象征性、一次性拿出少量经费给予“配套”。目前，政府部门经费紧张和基层社区的经济困难，成为大多数欠发达地区和贫困地区开展居家养老服务工作的一个瓶颈因素。经费的缺乏导致居家养老服务覆盖面过窄，政府购买服务的补贴对象条件设置过严，补贴标准偏低。

4.居家养老服务的市场运作环境尚未形成

目前各地居家养老服务的发展总体上仍属于政府推动型，居家养老服务的主要形式是政府为特殊对象购买或提供公益性服务，行政色彩较浓，市场运作机制尚未真正形成。民政部制定的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，对民间资本参与居家和社区养老服务，在土地使用、财政补贴、税收优惠、金融支持等方面享有的优惠政策做出了比较详细的规定。但是，这些优惠政策主要针对福利性、非营利性养老服务机构，也就是说民间资本只有投资兴办福利性、非营利性养老服务机构才可以享受到国家出台的各项优惠政策，制约了民间资本进入养老服务业的积极性。

5.居家养老服务人员业务素质不高、专业人才缺乏

居家养老服务工作的开展，需要大量经过培训且掌握基本社会工作知识和技能的社会工作者，但目前专业人员为数不多，十分缺乏。据合肥市老龄办抽样调查显示，在当地民办养老机构200位服务人员中，81%来自农村，服务人员平均年龄48岁，50%是小学文化和文盲，80%～90%未经过专业培训直接上岗。⑪现在，居家养老服务人员职业特征不明确，被大多数人等同于普通的家政服务员，给予较低的社会地位和物质待遇。这种现状导致护理员的职业认同感和归属感较差，普遍认为自己从事的是“强度大，工资低，社会地位低下”的职业，一些专业的护理人员不愿到居家养老服务领域工作，流失到其他服务行业。志愿者队伍是居家养老服务员的重要补充力量，但由于没有健全完善的志愿者激励和培训机制，志愿者在养老服务中发挥的作用还比较小，存在总量不足、来源不畅和专业性较差等问题，不能满足居家养老服务的需要。

6.社区居家养老服务机构设施不完善且资源利用效率低下

在很多城市社区，居家养老设施缺乏，特别是在一些大城市的中心小区，由于土地和房产昂贵，居家养老服务设施没有列入社区规划，缺少足够的场地开展居家养老照护服务。据有关统计，全国城市当中有社区8.9万个，建设有老年活动设施和场所的不到半数，并且，很多的场所设施是因陋就简，中西部地区有的数量就更少，甚至是空白⑫。

在既有的社区养老资源利用方面，普遍存在社区单位养老设施不对外开放和社区服务资源条块分割问题。很多地方开展居家养老仅从部门利益出发，站在部门角度思考居家养老。如民政部门主要负责“三无老人”、低保老人的生活保障；劳动部门解决“4050”人员再就业问题，为居家养老提供人力资源，等等。由于各部门往往从自身的利益出发，难以突破部门视野来合力推动居家养老服务工作。

7.政府扶持政策和配套措施不到位、力度不足

在居家养老制度建设方面，政府政策仍是粗放的，出现政策不完善、监督不到位、规划滞后等问题。相关配套制度不完善，极大制约了居家养老的拓展。居家养老涉及养老保障制度、医疗保障制度、养老服务管理制度、居家养老服务评估监管制度以及税收、购房优惠制度等等，居家养老服务的进一步发展，亟待营造良好的制度环境。

8.宣传力度不够，社会和服务对象对居家养老的认同度不高

由于对新兴的居家养老意义和运作方式的宣传与推广力度不够，社会大众对居家养老服务认识不足，表现淡漠。在不少地方，老年人对社区居家养老服务的知晓率低，对居家养老方式认同度不高，“花钱买服务”的生活理念和消费习惯没有形成。

四、推进城市社区居家养老服务的思路与对策

发展社会化的居家养老服务是我国社会养老保障体系的重大转型，是解决养老问题的重大战略抉择，我们要分析和借鉴国内外居家养老服务经验，在正确的发展理念和原则指导下，探求切实解决居家养老服务中资金、人力、设施、运作环境等领域问题的路径和对策。

（一）明确居家养老服务的发展理念和指导原则

居家养老服务体系由政府、社区、社会组织、企业、服务队伍和老年人等元素构成。推进居家养老服务模式，必须处理好各种元素关系，特别是处理好政府、社会、市场三者关系；同时要明确居家养老服务的发展方向，在政府主导下，实现居家养老服务社会化和市场化。这样必须厘清并秉持正确的发展理念和原则。

1.政府主导，但要明确政府的职能边界

居家养老服务属于准公共产品，带有一定的公益性，政府在居家养老服务体系构建中有不可替代的道德、政治、法律、管理和监督等各方面的责任，也具有社会所无法比拟的组织功能，政府主导是居家养老服务体系中的首要原则。

政府的职责包括：（1）政府应该把居家养老服务业纳入当地国民经济和社会发展总体规划，明确居家养老事业发展的基本方针及社区养老工作的总体布局，出台相关政策，鼓励支持各类组织、企业和个人从事养老服务。如大连市政府先后出台了《大连市家居养老院实施办法》、《关于加快推行社区居家养老院建设实施方案》等文件，明确了全市居家养老服务指导思想，确定了工作目标和管理体制服务规范等。 （2）政府是居家养老资金的投资主体。居家养老服务带有准公共服务性质，基本养老服务设施及困难老年人的养老服务费用应该由政府提供。（3）政府具有居家养老市场培育和监督职责，应建立起居家养老服务企业、机构行业准入、等级评估、质量监控制度。

由于政府自身的缺陷容易导致公共服务供给的低效率与低质量，如果全部由政府承担居家养老服务体系的建设任务，会增加政府的负担，也不能充分调动社会资源，达到最优效果。因此，强调政府主导并不意味着政府要把居家养老的所有事情包办下来，而要将其职责作用限制在一个合理的范围。随着政府职能的转变，居家养老必须在政府指导下走社会化和市场化的路子。

2.社会参与，引导社区、民间组织等社会力量参与居家养老事业

居家养老服务需要基层政府、自治组织和民间组织的积极参与。要引导和鼓励社会力量兴办养老服务机构、提供养老服务，通过公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施，鼓励城乡自治组织参与养老服务。充分发挥专业化社会组织的力量，不断提高养老服务水平和效率。

基层街道和自治社区是居家养老服务的主要组织者，应将居家养老服务作为其养老服务工作的重点。非营利性的民间组织，具有灵活、创新、成本低、效率高、贴近市场的优势，在解决诸多社会问题上具有政府与市场不可替代的作用，要积极培育民间组织，充分发挥其在居家养老服务中的特殊作用。

3.市场推动，充分运用市场经济的手段与方式，推动养老服务产业化

不断提高市场化程度，培育出一个高效率、高覆盖、可持续发展的居家养老服务市场，是我国居家养老服务的长远发展方向。政府和社会力量提供居家养老服务在某种程度上具有“奉献”性质，居家养老服务的发展需要发挥市场在资源配置中的基础性作用，拓宽民间资本在居家养老服务业中的发展空间， 逐步形成与市场经济相适应的运行模式和机制。要想让更多的民间资本参与到居家养老服务中，必须给予全方位的支持：（1）通过建立准入制度、项目管理制度，以“购买服务”、“合同外包”、“委托”等多种形式，鼓励和支持企业和个人从事居家养老服务。（2）加大税费优惠政策的支持力度。依法依规减免养老服务机构的各项税费。（3）加大金融扶持力度。支持金融机构创新信贷品种，改进金融服务，增加对养老机构及其建设项目的信贷投入，适当放宽贷款条件，尽量降低担保条件，积极探索利用贴息、小额贷款等方式，加大有效信贷投入。（4）保障土地供应。对经营性养老服务设施建设，应保障土地供应，并按照市场机制运作。现在养老服务业是微利行业，如果养老服务业长时间得不到相应优惠政策的补偿，产业本身必然萎缩，最终将影响到老年人的服务供给水平。

4.服务全面，但无需追求服务供应方式的整齐划一

发展居家养老服务要根据老年人的多层次、多样化的需求，体现以老人为中心的服务理念。老年人全方位的养老需求应当包括老年人的基本生活需求、安全的需求、受尊重的需求、求知的需求和自我实现的需求。居家养老服务必须全面满足老年人的需要，形成一个完整的居家养老服务体系，包括生活服务体系、健康服务体系和精神服务体系。其中居家养老生活服务体系，满足老年人的日常基本生活需要，服务内容包括家居清洁、老年饭桌或送餐服务、家电维修等；居家养老健康服务体系，满足老年人预防、治疗、康复和临终关怀等需要，服务内容包括住院照料、康复检查和家庭护理照料等；居家养老精神服务体系，满足老年人休闲娱乐、参与社会、心理慰藉等需要，服务内容包括开展文娱活动、聊天、陪同外出、心理咨询等。

居家养老服务的供应方式，各地应因地制宜。在社会组织和市场欠发育的地区，如西部欠发达地区，宜政府主办，层级联动，由政府运用财政扶持资金，发挥区、街、居管理机构职能，直接组织服务力量为弱势老年人提供居家养老服务。在民间组织较活跃的地区，应该采取政府主导、非营利性组织参与服务的供应方式。在市场经济较发达、收入水平较高的地区，要多采取政府购买、企业市场化提供服务的方式。甚至在一个城市的不同区域采取不同或多种运作方式。充分发挥区域养老服务资源优势，为老年群体提供有效的养老服务。

5.合理确定服务对象，推动居家养老向普惠型方向发展

开展居家养老服务需要明确养老服务的对象和范围。通过对不同身体状况、不同经济状况、不同居住状况的老年人评估，确定重点服务人群和服务方式。要改变传统补救性的养老福利模式，在重点满足“三无”、困难老年人的养老服务需求的同时，不断将所有老年人纳入养老服务体系的覆盖范围，推动养老服务向普惠型方向发展。

（二）拓宽养老资金渠道，形成多元化投入机制

充足、稳定的资金投入是居家养老服务发展的基础。扩大居家养老服务的覆盖面、提升居家养老的服务水平，需建立多元化和制度化的居家养老服务资金的筹措机制，拓宽资金的来源渠道。兴办居家老年服务要逐步形成政府、营利机构（企业）、非营利机构和家庭四足鼎立的格局，形成投资主体多元化的格局。

1.扩大政府投入，建立财政预算制度。政府是居家养老服务资金投资的重要主体，政府应扩大财政投入，建立起对于社区居家养老项目整体财政预算制度，在市、区财政预算中设置“社区居家养老服务”科目，明确投入方向，形成逐年增长的机制。财政要在兴建居家养老服务设施、养护员培训上发挥基础性作用，在资金供给上要改变过去那种只投入兴办养老机构的单一做法，更新理念，为服务对象提供相关福利补贴，购买养老服务。如大连市沙区政府每年出资10万元用于养护员公益岗位工资和培训。区政府每月资助300元养护费;低收入老人每月补助200元;社会老人人均月收入低于1200元的月资助100元。⑬

2.鼓励和支持企事业单位、非营利组织和社会各界人士投资兴办居家养老服务。可采取公办民营、民办公助等措施，动员和资助多种社会力量以独资、合资联营等形式参与居家养老服务，并通过优惠政策激励和吸引更多的社会资金投入居家养老服务事业。

3.倡导社会捐赠，建立居家养老慈善基金。社会捐助是居家养老服务资金的重要来源。政府要完善捐助资金的监管政策，形成民间乐善好施的环境，并实行优税、鼓励政策，促使更多的企业和个人捐助。同样是在大连市沙区，政府动员社会力量向海内外募集款项，对捐助额4000元以上的单位或个人可给予一年冠名权，长期包户捐助可予以永久冠名权，还对为社会福利事业做出突出贡献的单位或个人，授予荣誉称号等等。⑭

（三）推进居家养老服务人才队伍建设

居家养老服务的发展，离不开一支专业化的服务队伍。居家养老服务人才分为管理人才和护理服务人才，前者为具备专业知识和技能、具有管理工作经验的社会工作者，后者为具备基本护理知识、具有专业资质、执业资格的养老服务护理员和心理咨询师等。但就目前的情况看，从事居家养老服务的人员当中，有很大比例的从业者并不具备类似的资质和素质技能条件。

推进居家养老人才队伍建设可从以下几个方面入手：

1.推进养老服务管理专业教育，培养居家养老服务专门人才。鼓励有条件的高等院校和职业教育机构设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业。有关部门对上述院校和机构在招生、收费、基础设施建设等方面给予政策上的倾斜。

2.强化服务人员的素质技能培训，提高服务人员的专业化水平。健全专职服务人员的岗前培训、上岗准入和定期在职培训制度，实行职业资质和技术等级认证，形成一套完整的培训和管理体系，可与大专院校、卫生院校联合协作，对现有养老机构和社区养老服务人员进行有计划的培训，确保养老服务人员掌握基本的保健、护理、康复知识和技能。

3.提升服务人员的职业美誉度，增强居家养老服务队伍的稳定性。通过大众媒介广泛宣传居家养老服务的属性和功能，澄清居家养老服务人员与普通家政服务员的区别，改善和提高专职服务人员的工资待遇，提高全社会对于居家养老服务人员的认可和尊重，提升他们的职业声望和美誉度，增强他们对于这一职业的归属感和荣誉感。

4.发挥非盈利组织力量，引导志愿者开展居家养老服务。专业化的志愿服务人员是居家养老服务不可或缺的重要支撑，应建立一支具备一定专业助老服务技能的志愿者队伍。居家养老服务是志愿服务的大舞台，要通过各种途径引导志愿者投入居家养老服务业。可通过民间组织力量联络社会中各种志愿者组织，整合现有社区志愿者队伍，引入对志愿者的社会褒奖机制，探索建设志愿服务“时间储蓄”制度，扶持中介志愿者组织发展，鼓励和引导社会人士开展志愿服务，积极动员和组织社区低龄健康老人，特别是有专业特长的老年人参与义务服务，发挥老有所为的作用。应定期对志愿者进行助老护理专业知识、老年身心健康常识、老年人居家安全健康基本技能等方面的培训，提高其服务水平。

5.与再就业工程相结合，建立居家养老服务基本队伍。城市下岗职工和进城务工人员为居家养老服务提供了大量的人力资源，居家养老服务要注重吸收有一定技能和业务素质的下岗职工到机构和社区养老服务岗位上来，既为当地失业人员和农村剩余劳动力开辟新的就业渠道，也为居家养老服务建立基本的服务队伍。

（四）建立和完善社区居家养老服务设施和平台

养老服务设施是开展居家养老服务的基本物质条件。居家养老以社区服务为依托，为满足居家老人就近满足照料、就医和娱乐等方面的需要，需要建立和完善日间照料服务中心、托老所、老年活动中心、家庭服务中心、老人饭堂等服务设施。

1.同步规划建设社区和小区居家养老服务设施。老年福利设施是整个居住区内公共服务设施的组成部分，政府要将社区养老服务设施建设纳入城市公共服务设施规划，必须与小区住宅建设同步规划、同步建造和同步投入使用。许多城市在进行大规模的住宅建设，但是在规划过程中还没有考虑养老设施的配套，这与我国城市老龄人口的快速递增不相适应。

2.有效整合社区现有养老资源。社区要盘活已有的养老、医疗等服务设施和其他现有资源，提供社区居家养老服务。如充分利用社区内家政服务、医疗保健、心理咨询等现有市场服务资源，通过建立社区一站式服务大厅等，为社区老人提供相应服务；二是要积极促进社会单位内部设施对外开放，争取将驻社区各个企事业单位的养老资源（如场馆、设施）纳入居家养老可使用范围，形成协力共建、资源共享的社区居家养老发展环境，提高养老资源的综合效用；三是要争取把一些闲置的学校、厂房、商店等，通过赎买、租赁等方式，改造成居家养老服务设施等。

3.建立居家养老信息沟通和服务平台。为增强居家养老服务的针对性和有效性，社区要建立居家养老信息库和服务平台。社区全面动态地录入每位老人的基本情况，为每位老人建立标准化电子健康档案、服务需求等信息库。提供为老服务热线、居家呼叫系统、数字网络系统等求救求助和服务系统，并以医院和社会服务机构作为后台支撑，实现紧急呼叫网络与120、119、110、12580等公共服务平台对接。如北京市建立96156社区服务平台，为老年人提供电话咨询和上门服务，也开通了96156精神服务热线，签约成立35家养老（助残）精神关怀服务定点单位，为居家老人提供精神慰藉和健康指导服务网络。

（五）建立和完善居家养老服务的相关配套制度

推进居家养老服务模式，必须有配套的制度支撑。主要涉及以下几个方面的制度：

1.建立独立的居家养老服务管理制度体系。要将居家养老服务发展为一种最广泛的养老方式，必须建立相匹配的管理体系。政府应成立专门的居家养老协调机构，建立独立的居家养老工作系统。大连市的区、街、居委的居家养老管理体系，值得借鉴。大连市在各区成立居家养老院管理办公室，把居家养老院纳入社会养老机构重点指导、服务和管理范围。街道成立居家养老院管理中心，拟定社区居家养老工作计划，制定各项工作制度和管理办法，确定居家养老院的养护对象和养护员，调配、管理、考核和培训养护员，协调相关部门的工作关系，募集慈善资金等。社区居委会成立居家养老服务站，调查、采集家庭养老需求信息，上报社区需要增加的养护对象，为有家庭养老需求的老人选派养护员，负责居家养老院的设施建设与维护。

2.建立居家养老服务的配套法律制度。法律制度是居家养老服务稳步推进的基本保障，是开展居家养老服务体系建设的基础性工作。应加快研究制定居家养老服务管理办法和有关的配套法规，从法律和产业政策上保护从事居家养老服务的企事业单位的生产、经营权利和经济权利,促进其健康发展。建立健全具有可操作性的规则体系，对居家养老的对象、标准、机构、管理、工作人员等内容做出制度化、规范化的界定，做到权责明确，有法可依、有章可循。应把高龄、孤独、空巢、失能和行为能力不健全的老年人列为维权服务的主要对象，在涉及老年人医疗、保险、救助、赡养、住房、婚姻等方面，要为老年人提供及时、便利、高效、优质的法律服务，以切实保障老年人的合法权益。

3.建立居家养老服务评估、监督制度。居家养老服务体系的良性运行，需要强有力的监督和高效的管理，急需建立居家养老服务评价标准体系、服务检测体系和行业监管制度。对居家养老服务扶持政策的贯彻落实情况，对政府和社会各界投入居家养老服务资金的使用效果，对服务机构、服务内容、服务人员和服务质量等方面，实施全员和全过程的质量监控。应借鉴发达国家的经验，鼓励社会力量参与社会福利评估，发展非营利性质的评估组织，逐步使评估人员纳入国家的职业系列，促进养老服务评估向职业化发展。总之要通过政府指导、行业规范、社会监督，进一步强化对社区居家养老服务的规范运作和监督管理。

4.建立鼓励家庭成员与老年人共同居住的税收、购房、社会保障缴费优惠制度。对与老年人共同居住的家庭成员实行税收、购房和社会保障缴费优惠政策，有助于居家养老服务的实施。在香港，对与年迈老人共同居住者实行税收减免政策，以认同其所履行的赡养老人和提供养老服务的责任与义务。新加坡则实行与老年人共同居住者在购房时的优先与优惠政策。英国和瑞典等福利国家，对提供居家养老服务的家庭成员给予社会保障缴费认同，其政策规定，家庭成员每照顾未成年家庭成员、长期患病的家庭成员以及年迈的家庭成员一年，可以免除一定周数的社会保障缴费，亦即视同其缴纳一定周数的社会保障税费。这些政策有利于发挥家庭成员因素在居家养老服务中的基础性作用。

注释：

①中国老龄科学研究中心课题组.全国城乡失能老年人状况研究[N].

②新华网,我国城乡空巢家庭超50%,城乡家庭养老条件明显缺失, http://news.xinhuanet.com/society/2010-11/07/c_12747052.htm

③中国老龄科学研究中心课题组.全国城乡失能老年人状况研究[N].

④缪青.社区养老照顾势在必行[J].求是,2013(7).

⑤周闪雨.居家养老成未来主流[N].中山商报,2012,12,11.

⑥⑦荆文娜.居家养老服务:富裕的归市场,保障的归政府[N].中国经济导报,2012,9,1.

⑧陈恒.老龄化社会中国准备好了吗[N].光明日报,2011,10,13.

⑨王诗宗.地方治理与公共服务——以宁波市海曙区政府购买居家养老政策为例,浙江省公共管理学会2008年年会论文集.

⑩邓窕玲.珠三角养老观察:进养老院难,不进也难[N].羊城晚报,2012,9,11.

⑪陈恒.老龄化社会中国准备好了吗[N].光明日报，2011,10,13.

⑫陈恒.中国养老压力大难题多:夫妻需赡养4位老人[N].光明日报,2011,10,13.

⑬⑭祁峰.建立具有中国特色的养老新模式——对大连市首创的“居家养老”模式的探讨[J].经济问题探索, 2005(2).