论政府参事制度的形成及决策咨询作用的发挥

张贵群

(北京航空航天大学公共管理学院，北京100191)

在当今世界全球化、信息化进程不断加速的背景下，随着社会经济和科学技术的不断发展，现代社会日益呈现出多样性和复杂性的特点。我国正处于经济快速发展、社会深刻变革的关键时期，“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”［1］是这一时期的基本特征，各种深层次社会问题日渐凸显，政府决策所涉及的范围与规模不断扩大，复杂程度不断上升，难度和影响不断加大。复杂的决策环境和艰巨的决策任务对政府的科学决策能力提出了更高要求。正如库伊曼所言:“没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识和与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”［2］。在这种情况下，仅凭决策者个人的知识和经验难以独立承担政府决策的全部任务，必须借助专门的决策咨询机构，来保证决策的科学化和民主化。作为政府体制内的“智库”，参事室自成立以来，尤其是改革开放30多年来，积极开展调研，向党和政府提出了大量颇具理论价值和实践意义的意见与建议，日益成为促进政府科学民主决策的重要智力支持力量。在国务院参事室成立60周年的座谈会上，时任国务院总理温家宝强调:“政府参事室不仅具有调查研究、建言献策的决策咨询职责，而且具有对政府工作提出批评意见的民主监督职能，希望把政府参事室建设成为有中国特色的高水平政府咨询机构。”［3］在新的发展阶段，全面抓好参事室的各项工作，进一步发挥参事的参政咨询和民主监督作用，既是推进政府决策科学化的必然选择，也是推进我国民主政治建设的重要途径。

一、新中国政府参事制度的形成与参事职能的演变

我国很早就有了关于参事和参事制度的记载。据考证，“参事”一词最早源于汉朝。董仲舒在《春秋繁露·官制象天》一文中就曾提到“备天数以参事，治谨于道之意也”。此处的“参事”包含了参与大事、政事之意。作为职官名称，参事则起源于南北朝时期，但这一时期的参事与现代意义上具有参谋咨询职能的参事并非一个概念。参事作为具有参谋性、咨询性的职官名称产生于清朝末年，于民国政府时期逐渐趋于规范，职责主要为拟定与审议各种法律制度，从事咨询和审议［4］。新中国诞生前夕，毛泽东主席从建设社会主义民主政治的总体构想出发，汲取中国传统文化中治国理政的政治智慧，提出在政府内设立具有统战性和咨询性的参事工作机构［5］。60多年来，政府参事制度经历了初步建立、发展受阻、恢复重建、发展革新、逐渐完善几个阶段，参事的职能也随之发生了变化与调整:

(一)初步建立阶段

新中国成立伊始，周恩来总理亲自主持，从中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国农工民主党、三民主义统治联合会等民主党派和社会贤达代表中遴选任命了32位非中共人士作为政务院第一批参事，参事室也成为政务院设立的第一批机构之一。作为政府内的咨询机构，参事室为政府日常行政管理的科学化、规范化发挥了重要的借鉴和咨询作用，弥补了建国初期执政党在国家政权建设方面经验的不足［6］。

(二)发展受阻阶段

随着“反右运动”的兴起，政府对参事实行了“以养为主”的方针，参事的决策咨询作用受到了一定削弱，参事职能更多体现在统战方面;1966年开始的“文化大革命”运动进一步导致参事工作全面受阻乃至陷于停滞，抑制了参事参政咨询作用的发挥，各级参事机构也在一定程度上成了所谓的“养老院”、“清谈馆”。

(三)恢复重建阶段

随着“文化大革命”十年浩劫的结束和改革开放重大战略的实施，参事作用重新得到重视，相关工作也逐步得以恢复。1984年，为适应改革开放的形势，加强各方面的智力支持，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省、自治区、直辖市人民政府参事室工作的意见》(厅发［1984］34号)，明确了参事室的性质和任务，要求进一步恢复各地参事机构设置。

(四)发展革新阶段

1988年，为了进一步规范参事制度，推进参事工作的开展，国务院颁发《关于加强省、自治区、直辖市参事室工作的通知》(国发［1988］57号)，进一步明确了参事室的性质和任务以及参事的职务等级和待遇，并对参事任职办法进行了改革，废除了参事的终身制，改为聘任制。作为参事制度和参事工作的一个里程碑，该文件的出台改变了参事室“以养为主、荣誉机构”的性质，明确了其“统战性、咨询性”政府机构的地位。以此为标志和起点，参事室的职能定位以及参事的工作重心发生了一系列转变。

(五)不断完善阶段

进入新世纪以来，随着我国各项工作的全面推进，提高政府决策的民主化、科学化水平成为执政党执政能力建设的重要内容;参事的决策咨询作用也日益凸显。2003年，中办、国办发布了《关于做好新时期政府参事工作的意见》(中办发［2003］10号文件)，进一步拓展和概括了政府参事参与政府工作的“参政议政、建言献策、咨询国是、统战联谊”四项基本职责，并首次明确了国务院参事室对全国各级政府参事室的业务指导关系，为政府参事参政咨询作用的发挥提供了制度保障［7］。2009年11月9日，时任国务院总理温家宝签署第565号国务院令，公布了《政府参事工作条例》(以下简称《条例》)。《条例》立足参事工作的特点，结合实践经验和时代要求，对政府参事的选聘、职责、权利和义务等以法规的形式做出了明确规定，在保留原有四项职责的基础上，新增了“民主监督”职责，从法律上明确了政府参事“参政议政、建言献策、咨询国是、统战联谊、民主监督”五位一体的基本职责。作为我国第一部规范和加强政府参事工作的行政法规，《条例》的颁布标志着政府参事工作逐步朝着规范化、制度化、法制化的方向转变。

综上所述，政府参事的决策咨询和统战联谊作用是参事工作赖以存在和发展的生命线，虽然其在各个阶段的被重视程度有所不同，作用发挥的力度也有所区别，但总体而言，不管是参事制度的形成还是参事职能的演变都是以坚持参事的统战性、咨询性为前提的;无论是参事工作的开展还是参事基本职责的拓展都是以保障参事统战、咨询作用的发挥为基础的。统战性与咨询性相结合既是参事工作的基本特点，也是参事工作的突出优势。统战是基础，咨询是在统战基础上的提升，两者相辅相成，相互促进。

二、政府参事决策咨询的作用与特点分析

在决策科学看来，决策并非一个简单的选择行为，而是一个包括决策制定和决策实施的完整循环过程。决策制定和决策实施又可分为若干步骤和环节，且其中的每个步骤和环节都事关决策的成败。因此，政府参事作为政府内部的重要咨询机构，理应结合自身特点，在政府决策的各个环节中发挥应有的作用。

(一)深入调研:决策问题的提出者

政府决策始于决策问题的提出，也就是说发现问题是决策过程的起点。所谓问题，是指期望与现实之间的差距。由于环境总是不断发展变化，问题的存在也就在客观上具有其必然性。然而问题的存在并不代表其能够被及时发现，或者即使被发现也不一定能上升为决策议题。要形成有效的决策议题除了问题本身的重要性外，还需要做到对问题的全面把握和准确描述，这正是政府参事的特长所在。政府参事多为各个领域的专家学者和社会精英，也包括中国共产党内的一些著名专家学者和具有宏观管理经验的领导干部。他们往往具有较强的代表性、较大的社会影响力、较高的知名度和丰富的社会实践经验。这使得参事们善于通过对政治、经济、文化、社会领域中的重要问题以及人民群众普遍关心的热点问题进行深入调研和冷静分析，提出具有理论深度和实践意义的决策问题，进而引起政府部门的重视，进入决策议程。

(二)理性思考:决策目标的建议者

合理而明确的决策目标是保证决策走向成功的重要前提，目标的设立将直接影响决策方案的制定与选择。对于一个组织而言，决策目标即组织通过决策以及决策的实施所期望达到的未来状况和衡量状况的各种指标［8］。在政府决策的实践中，决策者所遇到的问题是十分复杂的，决策目标也常常是复合的、多元的。要确立合理的决策目标，需要对问题的性质及原因、所处的环境、影响目标达成的因素等进行理性思考。政府参事，一方面能够广泛接触社会，深入开展调研，了解决策问题的实际情况及相关的社情民意;另一方面，对于政府的决策程序和约束条件也比较熟悉。因此，在目标确立的过程中能够综合考虑目标的必要性与可行性，兼顾决策议题的长期目标与短期目标，争取各方力量的共识，最终达成统一的目标，从而为决策方案的制定奠定良好基础。

(三)科学设计:决策方案的设计者

决策方案既是解决问题的具体方法和措施，又是实现决策目标的根本保证。备选方案的数量和质量很大程度上决定了决策的质量，可以说，方案的设计与选择是整个决策过程中至关重要的环节，也是其中最关键和最具创造性的工作。政府参事的身份使其免于被具体的地方事务或狭隘的部门利益所牵绊，在方案设计时既能够保证所提意见的代表性，反映不同阶层、不同利益群体的诉求，又能保证利益关系上的超脱性，与利益相关方保持适当的距离，从客观的角度和全局的高度思考问题、提出建议。而且，政府参事提出的合理化的意见、建议和批评可以以参事建议的形式直接无障碍地呈报至决策者案头，并及时得到相关批示和处理。这种“直通车”的渠道决定了政府参事在发挥决策咨询作用，促进政府决策民主化科学化方面具有相较其他咨询机构而言更加高效、快捷的特点。

(四)有效监督:决策效果的反馈者

决策的过程并不因为决策方案的选择和实施而告终结，一项决策是否真正合理可行，是否能够达到预期的目标，解决实际问题，有待于实践的检验。在决策执行的过程中，常常会发现原决策不尽合理的方面，或者因为客观情况的变化而出现不相适应的现象。政府参事应围绕政府的中心工作，有计划、有重点地开展调查研究，在这个过程中，政府参事有权“直接向本级人民政府领导人员反映情况，提出意见和建议;根据履行职责的需要，向本级和下级人民政府有关部门了解情况”［9］，各级政府有义务为参事工作提供相应的经费保障，为其依法履行职责提供便利条件。因此，政府参事能有效地对原有决策进行追踪，实现对决策执行过程的监督，及时地把决策执行情况和现实中遇到的新问题反馈给决策系统，并针对新的问题进一步提出对策，做到批评与建议相结合，以便决策者掌握决策执行进度和实施效果，进而对原有决策进行相应的调整。

三、新时期进一步发挥政府参事决策咨询作用的对策建议

60多年来，广大政府参事与新中国风雨同行，积极参与政府工作，深入实践开展调查研究，为促进国家统一和经济社会发展建言献策，对于增强党内外爱国人士的联系、提高党和政府的执政水平和决策能力发挥了重要作用，日益成为政府了解社情民意的重要渠道和决策咨询的重要智力支持。随着全球化、信息化、市场化、工业化、城镇化进程的加速推进和相互交织，我国面临的发展形势日趋复杂，机遇和挑战前所未有，科学决策的难度日益增大。政府参事应主动适应新时期、新阶段的需要，加强自身建设，继续为提高我国政府决策的民主科学化水平贡献力量。

(一)继续加强参事队伍建设，提高参事履职的积极性

随着参事任职从“终身制”转为“聘任制”，参事室的定位也从“以养为主”转向“以实干为主”，其研究性、咨询性作用日益增强。参事是政府参事工作的主体，也是参事室和参事制度存在和发展的根本，因此，参事工作的开展和作用的发挥离不开高素质的参事队伍。如何保持参事队伍的活力，优化参事队伍的结构，加强参事队伍建设，提高参事履职意愿，成为参事履行职责、发挥决策参谋作用的重要基础。一方面，参事甄选工作应始终把人才质量作为首要标准，按照有关法规、文件规定，积极、慎重地做好参事的遴选和聘任工作，将社会影响力大、参政议政能力强、决策咨询水平高的专家、学者吸收到参事队伍中来;另一方面，要结合参事工作实际，以提高统战联谊和决策咨询能力为目标进一步优化参事队伍的年龄结构、知识结构和专业结构，并充分发挥聘任机制和评价机制的作用，提升参事队伍活力，增强参事的荣誉感和使命感，调动参事履职的积极性和主动性。

(二)深入开展调查研究，提高参事建议质量

参事建议是政府参事各项工作中最具基础性、全局性和经常性的工作，是政府参事履行其参政议政、建言献策、咨询国是、统战联谊、民主监督职责最广泛、最直接也最有效的方式，同时也是了解社情民意、反映公众诉求、加强政社沟通的重要渠道。参事建议的质量在很大程度上代表了政府参事的工作成果及其在政府决策咨询中的作用，而一份高水平的参事建议离不开对于现实的关怀和理论的思考。在新的历史条件下，政府参事有计划地开展重点课题的调查研究，已成为衡量参事室整体工作水平特别是参政议政水平的一个重要标准，成为增强政府参事对政府决策影响力和社会公信力的一个关键因素［11］。参事应结合参事室的职能定位以及自身特点，围绕党和政府的中心任务，针对影响经济社会发展的热点、难点问题，慎重地选择调研主题，开展深入的、形式多样的调研，按照“察实情、讲真话、献良策”的要求，了解基层情况，倾听群众呼声，发现情况、总结经验、反映问题，并提出有价值的对策和建议。

(三)强化参事工作的制度化、规范化、程序化建设

按照马克思主义的观点，事物的发展是有其内在规律性的，参事工作也不例外。把握参事工作的规律性，体现参事工作的时代性，强化参事工作的制度化、规范化、程序化建设，有利于参事工作的整体推进，从而更好地发挥参事的决策咨询作用。《政府参事工作条例》的颁布，为参事工作的开展指明了方向。应在《条例》的框架下，进一步健全和完善参事选聘制度和工作考核制度、情况通报制度、参事学习和调研制度、政府决策咨询制度，规范参事建议的审查程序和审查标准，将参事工作纳入制度化、规范化轨道。各级参事工作机构也应主动加强学习，自觉贯彻党的方针政策，认真做好参事工作的服务保障，为参事依法履行职责创造条件、当好助手。

(四)积极推进国际交流与合作

全球化背景下，各国之间的政治、经济、文化、社会往来日益频繁，相互之间的交流与合作不断深入。温家宝总理在国务院参事室成立60周年座谈会上就提出参事工作“要具有全球视野，博采众长为我所用”。这就需要参事室以更为积极主动的姿态、开放包容的态度放眼世界，增进与国外咨询机构的交流与合作，为参事搭建高层次的交流平台，了解国际前沿，吸收国外经验与方法，积极借鉴国际先进决策咨询体系运作机制与手段，提高创新意识与能力，力争在政策研究和规划方面跟上国际潮流。

历史和现实表明，建立政府参事制度是毛泽东、周恩来等老一辈革命家高瞻远瞩做出的政治抉择，是将党的统一战线理论运用于国家政权建设的重要创举，也是社会主义民主政治建设与政府科学决策机制建设相结合的成功实践［11］。在新的历史条件下，应进一步发挥参事在政府决策咨询中的作用，不断提高政府决策的民主科学化水平，将参事工作推进到一个新的水平。

［1］本书编写组.中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，2006.

［2］Kooiman.Governance and Governability:Using Complexity，Dynamics and Diversity.In Modern Governance［M］.London:sage，1993:4.

［3］温家宝.努力建设有中国特色的高水平政府咨询机构［N］.光明日报.2010－02－01(001).

［4］任杰.“参事”溯源［J］.文史杂志，2007(06):15－20.

［5］孙宗明.中国政府参事制度的发展历程及其特色［J］.泰山学院学报，2009(04):25 －29.

［6］唐志.政府参事制度的形成与发展［J］.安徽行政学院学报，2011(06):70－74.

［7］彭赟.改革开放三十年来我国参事工作的革新［J］.上海市社会主义学院学报，2008，(05):34－38.

［8］徐南荣，钟伟俊.科学决策理论与方法［M］.南京:东南大学出版社，1996:4.

［9］新华网.国务院颁布政府参事工作条例［EB/OL］.［2013 － 04 － 09］.http://news.xinhuanet.com/politics/2009－11/09/content_12416467.htm.

［10］陈进玉.论政府参事调查研究的若干方法［C］//陈进玉.常青藤集.北京:光明日报出版社，2010:299.

［11］陈进玉.政府参事工作的里程碑［N］.人民日报，2009－11－10(006).