乡村社会管理体制创新的路径选择——基于对党的十八大报告的解读

朱余斌

（1.南通大学 管理学院，江苏 南通 226019；2.上海社会科学院，上海 200235）

▲社会建设研究

乡村社会管理体制创新的路径选择
——基于对党的十八大报告的解读

朱余斌1，2

（1.南通大学 管理学院，江苏 南通 226019；2.上海社会科学院，上海 200235）

“三农”问题是全面建成小康社会进程中的重大问题，其中的一个重要方面就是乡村社会管理问题，创新乡村社会管理是构建和谐乡村的要径。走出乡村社会管理困境，需着力推进城乡发展一体化；建立立体化社会治安防控体系；加强基层党组织建设和基层政府改革；进一步完善村民自治组织建设。

乡村社会；管理体制；现实困境；创新路径

“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。”“三农”问题是全面建成小康社会进程中的重大问题，其中的一个重要方面就是乡村社会管理问题，创新乡村社会管理是构建和谐乡村的要径。乡村社会管理是指各级政府、乡村社会自治组织以及其他社会组织为了实现乡村的可持续发展和维护乡村的社会稳定、社会公正，依法管理乡村社会公共事务，高效提供公共产品和公共服务，保障农民合法权益，调整乡村社会利益关系，化解乡村社会矛盾，保护乡村生态环境，开展乡村文化、教育、公共卫生等方面建设的综合性管理活动。乡村社会管理体制的创新是建设社会主义新农村的重要内容。

一、乡村社会管理体制创新面临的现实困境

经过多年的改革与实践，我国乡村社会管理体制创新取得了一定的成绩，为进一步深化乡村社会管理体制改革奠定了牢实的基础。但是，由于城乡、地区发展的不均衡，社会建设相对滞后于经济建设等因素的综合作用，乡村社会管理体制创新面临一些焦点性难题。这主要表现在以下几个方面：

（一）“三农”问题突出，城乡差距巨大的状况没有实质性的改观。

改革开放以来，我国乡村经济社会发展取得了巨大的成绩。特别是近年来，国家加大了对农业的反哺力度，支农惠农政策得到全面贯彻实施，涉农补贴力度加大，粮食产量连续增收，农民人均收入有了大幅增加。但相比城市而言，农业基础薄弱，农村基础设施落后，公共产品短缺，公共服务水平不高，农民人均收入低下，这些因素使得乡村社会管理体制创新的物质基础不够牢固。特别是进入新世纪以来，随着经济的快速发展，社会利益关系深刻变动，社会结构加速变动，价值观念日趋多元化，乡村社会呈现出一些新的社会问题和矛盾。由于长期以来实行的城乡二元社会结构的实际作用与影响，相对于城市居民，农民没有均等地享受到经济社会发展的成果，相当一部分农民甚至处于贫困或贫困的边缘；乡村的教育、医疗、卫生、社会保障等社会事业的发展远远落后于城市，乡村社会救助、社会优抚、社会保障体系尚未建立健全，相当一部分乡村没有构建起有效的社会安全网；农民抵御市场风险、应对公共突发性事件的能力不足；农民特别是青年农民大量进城务工，使得乡村的边缘化和空壳化趋势明显，乡村不仅缺乏经济建设者，也缺乏社会管理者，各种社会矛盾突出，乡村社会治安形势日益严峻与复杂。

（二）农民自我合作能力下降，乡村群体性事件增多；农民对公力救助存疑，信从体制外抗争。

近些年，虽然党和政府一直在加强乡村基层组织建设，推进以村民自治为核心的基层民主政治建设。但总体而言，乡村基层组织建设仍然薄弱，乡村基层组织的社会控制力呈明显弱化趋势。乡村管理中存在的诸多问题和矛盾导致乡村群体性事件的增多，而且农民普遍对公力救助存疑，信从体制外抗争。究其原因主要在于：一方面，乡村社会管理队伍建设滞后。一些乡村基层党政组织和基层干部不能代表农民的根本利益，背离了党的全心全意为人民服务的宗旨，因此失去了农民的信任；一些乡村基层组织和干部的能力与威信减弱，特别是村级干部队伍越来越呈现出老年化、女性化倾向，对农民的行政管理和控制力严重弱化，对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱；一些乡村基层党政组织领导班子成员复杂，村霸或金钱势力等进了村委会，他们只会损害、侵占农民的利益，而乡镇政权活动的开展又主要依托这些所谓的“能人”。一旦发生利益矛盾纠纷，如果乡村基层组织不能依法公平公正调处村民事务，保护农民切身利益，自然就会疏远民心、威信下降。长此以往，倘若严重到了公信力丧失的程度，基层政权也就基本上丧失了化解矛盾纠纷和驾驭复杂局面的能力。另一方面，由于基层政权组织权威与治理能力的下降，“农民民间社会组织发育不足，农民越来越原子化且合作能力下降，原来的民间自我合作机制丧失，造成公共物品供给缺少、社会纠纷调解难以在民间社会中自我解决”[1]。当农民群众的利益受到损害后向基层政权反映也解决不了，他们为了维护自身的权益，必然信从体制外抗争，往往会采取集体上访、静坐请愿、阻塞交通、围堵党政机关等激化矛盾的群体性事件的方式，以期得到上层的关注和问题的解决。

（三）村民自治得到全面实施，但自治组织行政化倾向明显，其职能和作用还没有充分发挥出来。

自1998年11月正式颁布实施《中华人民共和国村民委员会组织法》以来，村民自治制度不断完善并已经发展成为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。据民政部门统计，截至2009年底，全国共有村委会59.9万个，自然村200.9万个，村民小组480万个。全国绝大多数村委会设立了人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等下属委员会，而且85%以上的村建立了村民会议或者村民代表会议制度，92%以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等自治组织[2]。农民自我管理、自我教育、自我服务意识增强，农民参政议政能力得到提高，村民自治组织成为农民实现利益诉求、化解乡村社会矛盾的组织保障，并成为政府和农民之间有效的沟通渠道。但在“乡政村治”模式下，由于乡镇合并、合村并组的改革，乡村基层组织的设置在近20年间经历了逐渐减少的趋势。合村并组改变了村民原有的日常社会交往半径以及“熟人社会”格局下的“自治”传统，而对应的村委会选举制度并没有相应改变，从而对村级选举与治理带来极大影响[1]。很多地方，特别是中西部地区，大量农民外出打工，“村民会议”或“村民代表会议”往往难以召开，村级治理更加依赖于几个村委成员，村民自治更加虚化，村级治理逐渐显现出集权化、行政化倾向，阻碍了村民自治的发展并弱化了村级自治组织的权威。另外，从乡镇政府与村民自治组织的关系来看，尽管《村民委员会组织法》明确规定乡镇政府与村民自治组织之间是指导与被指导的关系，但实际上两者之间领导与被领导、干预与被干预的实质关系仍未根本改变，直接导致了村民自治组织行政化倾向明显以及权威的严重弱化。

二、推进乡村社会管理体制创新的路径选择

（一）推进城乡发展一体化，建立健全新型乡村社区管理与服务体制，逐步消除城乡发展差距。

城乡二元体制是城乡协调发展、和谐发展的最大障碍。党的十八大报告明确提出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。[3](p23)

据国家统计局数据显示：2012年全国国民生产总值达到519322亿元[4]，财政总收入超过117210亿元[5]。国家经济实力的增强和财政收入的增加，为解决城乡二元结构带来的城乡差别、工农差别、收入差别等问题提供了强大的物质基础。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。推进乡村城镇化、社区化是一项利民、富民的开创性工作，是建立和创新乡村社会管理体制的根本途径。中国幅员辽阔，区域发展差距大，各地要在借鉴城市社区建设成功经验的基础上，坚持从本地乡村实际出发，逐步推进乡村城镇化、社区化。推进乡村社区建设的重点，是要建立健全乡村社区服务中心，为乡村社区提供基本而又有保障的公共产品和服务，并逐步整合老年之家、村民学校、合作医疗站等服务项目，从而不断完善乡村新型的社区管理与服务体制。

（二）完善立体化社会治安防控体系，强化乡村社会管理。

党的十八大报告明确指出：深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全[3](p38)。作为一个农村人口占大多数的国家，农村的稳定关系着全国发展稳定的全局。随着改革的深化、社会利益格局的调整，乡村社会出现了一些新的问题和矛盾，社会治安形势日益严峻与复杂，社会管理的难度大大提高。因此，完善立体化社会治安防控体系也是构建我国新型乡村社会管理体制的重要内容。南通市作为被中央确定的江苏省唯一的全国社会管理创新综合试点市，在构建乡村社会治安防控体系的实践中进行了有益的探索，积累的经验值得借鉴和推广。南通市在社会管理方面牢固树立强基固本思想，将更多的人力、物力、财力投到基层。乡镇层面，大力构建集综治办、派出所、司法所、610办、维稳信访办等部门于一身的政法综治中心，实施问题联处、社会联管、工作联动、矛盾联调、治安联防、平安联创，成为新形势下乡镇社会管理的新联合体；村层面，下大力气推进以“一项保障、三小建设、一套机制”为主要内容的“131”管理体制，每个村配备1名综治专干、1名社区民警、2名专职调解员、2名专职保安、1名大学生综治社工、1名政法综治特派员，深入推进小技防、小群防、小档案“三小”建设。深入推进技防、人防、自防、心防“四位一体”的现代立体化社会治安防控体系建设[6]。

（三）加强基层党组织建设和基层政府改革，提升乡镇基层组织的公信力和执政能力。

党的十八大报告为乡村社会管理主体创新提供了清晰的路径，报告指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”[3](p34)多元化融合推进乡村社会管理主体创新是一种必然的选择。为此，要积极处理好基层党组织、政府、农民合作组织以及其他非正式组织以及农民等不同主体在乡村社会管理中的关系，促进乡村社会管理的多元化。现阶段，尽管乡村社会管理主体众多，但基层党组织和基层政府是乡村治理中的主导力量和关键因素，直接影响乡村治理的效果。

乡村群体性事件频发和处置不当的核心问题是基层党组织建设的薄弱以及地方政府角色定位偏差与执政能力的缺失。社会管理创新不能脱离我国实际，必须坚持“党委领导”的政治方向。加强乡村党组织建设，旨在通过乡村基层党组织发展达到在社会民间组织的全覆盖，提升党员的素质，强化党员带头追求社会公平、正义、公正的责任和无私奉献的精神，积极有效地传播社会主义核心价值理念，从而巩固乡村基层党组织在社会建设中的战斗堡垒作用。当前众多乡村群体性事件的矛头最终都指向了事发地的基层政府，基层政府往往成了社会矛盾和冲突的关键当事方，成为事件的最大风险所在。这在某种程度上说明了乡村基层政府在执政理念、制度建设、职能定位、管理方式以及治理能力上存在问题。中国社会科学院2009年在北京发布了《法治蓝皮书》，该书称，2008年发生的群体性事件，“地方政府与民夺利被认为是罪魁祸首”。对此，乡村基层政府应认真审视自己的角色定位和职责履行方式，把乡村群体性事件作为自身治理变革的一个契机和转机，实现从管制型基层政府向服务型基层政府的转变，保证乡村基层政府能以公共事务的管理者和公平正义仲裁者的角色出现。着力打造诚信政府，提升政府的公信力。与此同时，教育引导广大农村基层干部认真践行科学发展观，牢固树立“立党为公、执政为民”意识，不断转变工作作风，改进工作方法，着力提高执政能力和执政水平。另外，要积极培育乡村民间组织，注重发挥它们的积极作用。在乡村民间社会组织的启动初期，以政府为主导的积极的社会动员，是其成长必不可少的推动力。如果完全放任乡村民间社会组织力量的自然生长，则会延长其发育期，涣散其作用。对于乡村民间组织的发展而言，政府的主导力量不是拔苗助长，而是顺应乡村社会发展要求的理性选择，当乡村民间社会组织运行走上正轨后，政府的适度放权、鼓励民间组织的自主发展也是顺理成章的事情。通过培育乡村民间社会组织的发展，创建民间自我合作机制，增加公共物品供给，提升社会纠纷调解在民间社会中自我解决的能力。

（四）理顺乡镇政府与村民自治组织之间的关系，不断提升基层干部和村民素质，加强和完善村民自治组织建设。

党的十八大报告明确指出：在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。[3](p27)

充分发挥村民自治组织的职能和作用，首先必须理顺乡镇政府与村民自治组织之间的关系，《村民委员会组织法》是处理乡镇政府与村民委员会关系的法律依据。基于该法对这两者之间的关系规定过于简略、抽象，处理乡村关系时随意性较大，有必要在实践中根据现有法律制度，健全相关实施细则，进一步规范乡镇政府与村民委员会的关系。

充分发挥村民自治组织的职能和作用，必须不断提升基层干部和村民素质。政策制定以后，干部是决定性因素。乡村两级干部是村民自治运动非常关键的实践主体，从某种意义上说，他们的行为决定着村民自治的走向和成败。而就处理乡村两级间的关系而言，乡镇干部处于更主动的地位[7](p337)。因此，需要进一步加强对乡村干部的培养和选拔，引入竞争机制，建立培训和淘汰制度，保证现有乡村干部素质的不断提高；同时，要不断改善和提高乡村干部的工作、生活条件，使他们能够安心工作并保证这些岗位对社会上高素质人才有适度的吸引力，不断吸纳优秀人才充实进来。在村民自治方面，村民应通过教育和学习，不断提升自身素质，增强在村民自治、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力。首先，通过教育和学习，树立权利平等、积极参与的现代公民政治心理。不断摈弃在长期封建社会形成的，至今仍有一定影响的诸如臣民心理、畏官畏权心理、政治冷漠心理等封建残余思想。其次，通过教育和学习，村民要树立现代民主政治思想。学习并掌握现代民主政治思想是村民有效参与乡村政治生活、进行政治利益表达的前提。“政治思想必须植根于个人的生活理想”[8](p38)，只有与实际生活相结合的政治思想的教育学习，才能正确、有效地指导村民的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等自治行为。再次，村民要积极参与村民自治等民主政治的实践，在实践中接受教育、加强学习，这是因为，群众的议政能力，“也要通过实践来锻炼、提高。”[9](p608)

[1]夏国峰.湖北省农村社会管理体制的现状、问题与创新对策[J].党政干部论坛，2011，（11）.

[2]郑梦熊.村民自治实践与《村组法》的修订：问题与建议[J].经济社会体制比较，2011，（5）.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[4]中国GDP突破50万亿2012年同比增7.8%[EB/OL]. http://finance.chinanews.com/cj/2013/01-18/4500471.shtml，2013-01-18.

[5]2012年全国财政收入117210亿增幅达12.8%[EB/ OL].http://finance.chinanews.com/cj/2013/01-23/4513829. shtml，2013-01-23

[6]葛水林.治理视域下乡村社会管理创新路径的探讨——以江苏省南通市为例[J].甘肃农业，2012，（15）.

[7]陈浙闽.村民自治的理论与实践[M].天津：天津人民出版社，2000.

[8]罗素.自由之路[M].北京：文化艺术出版社，1998.

[9]彭真.彭真文选[M].北京：人民出版社，1991.

责任编辑 张晓予

C916

：A

：1003-8477（2013）06-0050-03

朱余斌（1971—），男，南通大学管理学院公共政策研究所讲师，上海社会科学院博士研究生。

江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目“善治视域下江苏乡村社会管理体制创新的困境及其对策研究”（项目号：2012SJB810006）阶段性研究成果。