欠发达地区农村环境危机及其治理*

李 敏 刘光峰

所谓欠发达地区，是指相对于发达地区而言生产力水平相对较低，科技水平相对落后，有一定经济实力及潜力，但与发达地区发展存在差距的区域，如我国中西部地区。改革开放以来，伴随着我国经济的飞速发展，欠发达地区农村经济发展日新月异，与此同时，农村环境污染加剧，因环境污染而导致的食品安全问题及群体性事件与日俱增。如何在发展欠发达地区经济的同时，化解农村环境危机，是全面建成小康社会进程中迫切需要解决的一个重大课题。

一、欠发达地区农村环境问题的主要表现

当前欠发达地区农村环境问题日益突出，形势十分严峻，呈现出污染从城市向农村转移的态势。

1.生活污染加剧

在我国欠发达地区农村，由于地处偏远，经济不发达，这些地区的乡村普遍缺乏污水处理系统，致使农民日常生活如洗衣、冲厕所等产生的含有大量氮、磷有机物的生活污水直接流入田地、河沟。这些没有经过处理的污水，经过长期积累，产生大量的蓝藻和浮萍，严重污染着农村的水环境。而被污水污染后的河流长年累月地流入各大湖泊，成为众多河流、湖泊环境灾难的罪魁祸首之一。大量随意排放的生活污水不仅给欠发达地区农民的日常生活带来了困扰，也对自然环境造成了严重危害。脏、乱、臭已成为许多欠发达地区农村环境的无奈现实。

2.面源污染扩大

一方面，畜禽养殖污染加剧。近年来，我国家禽畜养殖业迅速发展，禽畜粪便排放大量增加，未经处理的禽畜粪污直接排放或任意堆积，造成氮、磷污染日益严重。其后果是水体富营养化，欠发达地区农村饮用水安全出现问题。另一方面，农药、化肥等的大量使用也造成农村环境污染呈扩大趋势。大量使用农药、化肥，不仅污染了土壤、水质，也污染了大气，甚至农作物等也受其危害。值得注意的是，在一些欠发达地区的城市周边，农业开发区污染不断加重，面源污染不断蔓延。

3.土壤污染严重

在一些欠发达地区，农村耕种土地重金属污染严重，导致土壤质量下降，自净能力减弱，农作物的产量与品质受到严重影响。土壤污染带来了一系列灾难后果:一是土壤质量降低。目前，由农药、化肥和工业发展导致的土壤污染现象，在欠发达地区的农村经常可见。河南省农业厅一项调查表明，该省每年施用的300多万吨化肥中，只有1/3被农作物吸收。①这种盲目施肥、滥施肥不仅大大降低了化肥利用率，而且大量的多余的未被有效利用的化肥被土壤吸收，造成环境污染。二是农民恶性疾病增多。近年来，一些欠发达地区土壤污染严重，导致农产品不安全，有些重要农产品产地的土壤污染所导致的重金属病开始出现，对人们身体健康和农业可持续发展构成严重威胁。三是农业生态失衡。表现为欠发达地区农田生物多样性遭到破坏，系统稳定性不断降低。

4.工矿污染凸显

长期以来，我国工矿企业危险废弃物非法堆放、运输和不规范处置的现象十分普遍，危险废弃物非法倾倒事件在农村时有发生。尤其在一些欠发达地区，由历史积累下来的矿渣处置任务非常艰巨，给当地造成了极大的环境污染问题。有数据显示，全国有198.2万吨铬渣亟待处置，有11946座尾矿库，其中危库、险库、病库 1477座，约占总数的12.4%。②这些矿库大部分都位于欠发达地区。例如稀土行业，由于私采乱挖、资源浪费、走私等情况极为猖獗，导致稀土资源不仅被大量浪费，而且带来了巨大的环境污染问题。仅江西省赣州市一地因稀土开采造成的环境污染，其矿山环境恢复性治理费用就高达380亿元。

5.饮水安全缺乏

目前，在欠发达地区，由于农村日常生活产生的生活污水大都任意排放，生活垃圾随意倾倒，许多地方没有建立必要的污染防治设施，所以农民喝不上干净水成为欠发达地区农村的一种常态，饮水安全问题比较严重。长期饮水不安全导致了一些欠发达地区农村步一些发达地区农村环境危机的后尘，一些村庄甚至成为癌症高发的“癌症”村。

二、欠发达地区农村环境问题的原因分析

欠发达地区农村环境恶化与污染问题的出现，有着非常复杂的因素。具体体现在以下几个方面。

1.污染物转移

一是洋垃圾向我国农村的污染转移。有媒体披露，英国每年有190万吨垃圾用货船送到中国。世界80%的电子垃圾被运到亚洲，其中90%丢弃在中国，“中国现在已经成为世界最大的电子垃圾倾倒场”③。二是城市垃圾向农村的污染转移。在许多地方，农村成为城市垃圾的填埋场。三是东部产业转移带来的污染转移。欠发达地区农村由于经济基础薄弱，无力承接技术含量高、产品附加值大、污染小的项目，往往接受的是发达地区淘汰的产业，这也意味着欠发达地区农村同时接受这些产业所带来的污染。四是东部工业废料转移倾倒带来的污染转移。由于就地处理工业废料的成本高于向外地倾倒工业废料的成本，因此越来越多的发达地区选择向欠发达地区农村倾倒工业废料。

2.畸形政绩观效应

长期以来，受GDP政绩观考核的影响，欠发达地区政府领导普遍将经济增长作为第一要务，过于注重经济数量增长而忽视经济质量提高，一些领导在决策中以牺牲环境为代价来发展经济。欠发达地区领导大都患有“招商饥渴症”，往往把东部产业转移作为欠发达地区发展机遇的重要契机。由于东部产业转移过来的污染企业投资较大，税收较高，有利于增加地方财政收入，因此，一些地方官员不惜降低环保标准和企业环保成本来引进污染企业，甚至出现领导出面干预并限期办理引进企业相关手续、环保审批走过场的怪现象。

3.环境监管薄弱

我国已形成以农业部环境监测总站为中心的国家、省、地(市)县3级农业环境监测体系，但总体而言，欠发达地区环境管理机构仍不健全，农村环境监管能力薄弱。其原因在于:一是地方保护主义普遍存在，许多正常的环保执法受到限制和干扰，有法不依、执法不严、违法不究的问题较为突出，企业超排、偷排等环境违法行为猖獗，守法成本高于违法成本的现象没有根本改变;二是仍有部分地方县(市)没有建立农业环保机构;三是部分农业环保机构仪器设备陈旧，技术能力不强，人员配备不足，监管能力薄弱，尤其是农业环境保护监测预警与应急能力较弱，不能全面满足农业环境保护管理的需要。

4.法律制度缺陷

尽管我国已有20多部涉及环境保护的法律，基本覆盖了主要的环境资源领域，环境保护的主要法律已基本建立。然而，现有法律体系涉及农业的环境保护法律存在空白，即便一些涉及农村环保的法律，也存在内容较为简单、原则性要求多、程序性规定少、可操作性不强的问题。农业环保立法的滞后，导致政府部门依法管理农业环境的主体责任不清，执法困难，难以对破坏或污染农业环境的不法行为进行管理。此外，现有农业政策制度也存在政府执行、监管、处罚、责任追究不到位等问题。

5.环保技术落后

目前关于农业环境保护的农产品产地环境监测预警、农产品产地安全区划与分级管理、农产品产地污染阻控与治理、农业面源污染定位监测与防控等方面的关键技术尚存在不足，对实施农业环境保护与管理的技术支撑不够。在制革、化工、造纸、印染等污染较重的行业，污染治理技术要求高、难度大，部分排放指标还缺乏国家标准;部分高污染行业的污染处理技术不成熟，治理投资大;化工行业因其快速发展所带来的污染物种类增多以及新产品污染问题，缺乏有效的治理技术。在我国农村整体环保技术落后的大背景下，当前我国欠发达地区农村环保科技整体创新能力薄弱，对欠发达地区农村环境问题缺乏深入探究，环境实用技术极其匮乏，环保新兴产业培育机制急需完善。

6.民众缺乏参与

欠发达地区大多数农民由于受教育程度低，生存压力大，对保护自身生存环境的重要性认识不足。由于知识匮乏，大多数农民不懂得环保的相关知识，不了解政府环保信息，不清楚环境污染的危害，不知道环保的途径，不明白环境权益及其维护。欠发达地区农民环境权利意识薄弱，公众环保参与严重不足，是这些地区的环保问题日益突出的重要因素之一。

三、欠发达地区农村环境治理的希望之路

欠发达地区农村环境污染不断恶化的现状，要求我们必须在改善这些地区农村环境质量方面倍加努力。

1.加强环保教育

一要加强对欠发达地区大、中、小学学生的环保教育，在学生中宣传环保理念，倡导绿色消费，引导绿色生活，传播生态文明理念。二要加强对欠发达地区农民的环保教育，让欠发达地区农民了解环保、参与环保。三要充分利用报刊、广播、电视、网络等媒体公开环保信息，宣传环保经验，提升欠发达地区农民的环保意识，使欠发达地区农民把环境保护作为自己的责任和义务。四是要加强对企业管理者的环保教育。让企业管理者意识到企业的环境道德责任，让企业管理人员肩负起环境保护的应有使命。

2.完善干部考核制度

农村环境保护是一个复杂的系统工程，要应对欠发达地区农村的环境危机，必须完善干部考核制度，调动领导干部的积极性。要在环保制度中明确地方环保责任主体，把农村环境保护情况纳入地方政府领导干部综合考核政绩的重要内容。要不断完善农村环境保护的体制机制，切实加强干部对环保工作的领导，保障组织到位、措施到位、责任到位。

3.强化环境监管

一是提高欠发达地区农村环境保护执法装备水平，加强对欠发达地区工业危险废物堆放场、石化企业、矿山渣场、加油站及垃圾填埋场地下水环境监察。二是加大对纳入污染清单的重点企业的环境执法力度，禁止利用废井、废坑、裂隙和溶洞等排放、倾倒或利用无防渗措施的沟渠、坑塘等输送、存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物，防止污染地下水。定期检查欠发达地区重点企业和垃圾填埋场的污染治理情况，评估欠发达地区企业和垃圾填埋场的污染治理情况，评估欠发达地区企业和垃圾填埋场周边地下水环境状况，排查安全隐患。三是全过程监管欠发达地区水资源的开发利用，防止地下水质的恶化。

4.完善法律制度

一是建立、健全农村环境保护法律体系。要加快农村养殖业和种植业污染防治的专项立法，尽早出台《畜禽养殖污染防治条例》和《农村土壤环境保护法》等;要完善我国现有的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》中关于农村环境保护的具体法律条款。二是建立、健全农村环境保护的政策。要制定农村废弃物尤其是畜禽粪便等的综合利用优惠政策，为欠发达地区农村提供资金支持，解决污染问题;要制定农村环境治理运行的保障机制，制定适合我国国情的农村环境保护的激励机制、领导机制、惩罚机制等。

5.培训环保人才

一要加强乡村环保队伍建设。在乡村开展环境知识培训讲座，使学校、乡村工作者熟悉环保知识，在环保中充分发挥作用。二要加强环保志愿者培训。要丰富环保志愿者环保知识，增强其环保意识，使之成为环保宣传的骨干力量。三要加强环保部门的人才队伍建设。要定期进行培训，不断提升环保宣教人员的能力。四要加强对基层执法人员的环保培训。要加强培训，使基层执法人员对污染环境的企业、单位及个人实行“零容忍”，依法处罚环境违法行为，使污染企业没有生存的空间。

6.强化科技环保

一要建立一整套适合我国国情的生态农业技术体系。要大力支持农村环保新技术研发，鼓励科研院所、大专院校、环保企业开发成本低、性能稳定、高效安全、操作简便的村庄生活污水和垃圾处理技术。二要支持高新种养技术、农业废弃物综合利用技术及其相关政策与标准的研究。三要组建专家队伍，动员各种农村环保科技力量，深入欠发达地区农村解决环保实际问题。四要完善欠发达地区农村教育网络，使农民接受现代教育、接受生态文明观念。五要加大对农学专业学生的支持力度，对毕业后到欠发达地区农村基层从事生态农业的毕业生给予奖励，激励他们在农村进行生态技术普及。六要运用新技术改善农业基础设施，改善农村土壤，提升欠发达地区农村环境监测水平。

7.鼓励民众参与

“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”④要让民众积极参与环保行动，必须让民众享有环保权利。要畅通公众参与环境保护的渠道，对涉及群众利益的环保规划、决策和项目，充分听取群众意见，鼓励检举、揭发环境违法行为。要建立、健全社会力量参与环境保护的工作机制，加强与民间环保组织和环保志愿者的沟通并为其提供必要帮助，鼓励、支持和引导他们参与到环境保护工作中来。要建立企业环境信息披露制度，定期发布环境状况公报、空气质量周报和日报，让公众了解企业真实的污染情况、达标排放情况。

注释

①《专家称中国农业过度依赖农药化肥导致土壤污染》，中国化肥网，http://www.fert.cn/news/2012/9/10/201291013474889036.shtml，2012年9月10日。②赵华林:《推进“十二五”污染防治守护蓝天碧水净土》，《环境保护》2012年第6期。③《环保科学家:中国已成世界最大电子垃圾倾倒场》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/it/itxw/news/2007/01－09/850962.shtml，2007年1月9日。④《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1995年，第610页。