论行政决策中的公众参与

谢张真

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

行政决策是公共决策的重要表现形式，指国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定，如城市规划和价格听证等。行政决策传统上属于政治学、行政管理学研究的范围，随着行政法律关系、行政行为的多样化，行政决策逐渐进入行政法学的视野[1]。从行政法学角度研究行政决策，是为了保证这项与公众生活密切相关的行政行为更加规范化和符合法治政府的要求，公众参与行政决策是现代行政决策发展的必然趋势。

一、公众参与行政决策的一般动因

行政决策自身的特点决定了其天然需要纳入公众参与，在古德诺对“政治”和“行政”的经典描述中，“行政”代表着国家意志的执行。然而，行政决策不同于一般简单的执行法律的行政行为，即法律法规详细规定行政行为的内容和程序，执法者在执法中往往扮演着消极被动的角色，事后可以依据法律规定启动司法审查程序完成对违法执法行为的纠正和对相对人合法权益的救济。行政作为公共决策的重要表现形式，其决策内容的日常性和与公众生活密切相关性以及对公众利益影响的广泛性，其决策过程的复杂性和行政机关在决策中享有的广泛自由裁量权，都决定了决策不是单纯地执行法律法规的一个行政过程，而是一个不同利益博弈和选择的政治过程。政治过程的本质，是不同利益的表达、竞争、交涉、妥协并在此基础上达成合意的过程。

我国近年来不断倡导公众参与行政决策，中共的十七大报告中提出“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”就是充分体现。民间开展的公众参与的一些个案如厦门PX运动[2]。无不展示公众参与行政决策已成为一种迫切需求。这种需求的背后动因不仅基于以上所论述的更基于我国特殊的国情，后者为公众参与制度在我国的发展提供了强大的动力。

二、我国公众参与行政决策的现状和困境

公众参与决策基于表达自己的利益和自己的利益诉求参与决策过程的博弈并对决策产生积极影响的动力。[3]公众只有实质性的参与决策而不是形式化、表演化参与才能保证自己利益主张真正参与博弈。

（一）保障公众知情权之制度现状和不足

公众对信息的拥有和控制是有效而富有意义的参与活动的基础。没有信息公众参与者就不了解决策的议题、决策的事实根据、形成过程、基本目标等基本情况，就很难对相应的决策进行评价，提出自己的意见、建议。公众参与很可能只是一种走形式、走过场。因此，建立经常性的、规范化的信息公开制度对于保证公众真实有效的参与决策是必须的。目前信息公开制度仍存在不利于公众有效参与决策程序的问题。

（二）公众参与权有效实现所依赖的利益组织化和程序建设的实践和缺陷

行政决策作为一种政治过程，涉及到各种各样的利益之间的协调，经验表明，那些组织化的、集中的利益主体往往能够对政策制定过程施加积极有效的影响，从而使政策的制定反映出对这些特定利益的偏爱。相反，各种分散的、没有组织化的利益，对决策施加的影响远远不及前者。分散的利益得不到决策者的重视，因为处理分散的、数量巨大的信息耗费惊人的资源还有决策时间的压力。除此以外，数量众多、分散的利益受“集体行动逻辑”的影响削弱自身的力量。公众参与权利中的表达权和参与权因利益分散而大大打上折扣。

（三）公众对决策执行后的反馈和监督情况及其存在的问题

政府在公众参与决策的讨论、协商后做出行政决策的决定并不意味着公众参与行政决策已完全结束。作为公众与政府博弈的产物，这样的决策能够获得最大限度公众认同和接受，但是执行过程中仍会暴露决策过程中忽视的问题以及出现新的不利于决策执行的情况，对决策执行的评价和反馈在此时则显示其不可忽视的作用。[4]决策执行后的监督主要通过人民代表大会制度在内的法律安排和政治过程来发现政策本身和执行中的问题，而目前的人大制度是最重要的监督途径。现实中人大制度艰难而又缓慢的发展，主要表现：选民不能有效制约监督代表、代表不能充分行使权力、人大的议事方式不能满足人大职能实现。这从而导致对政府的监督有心无力。

三、完善中国行政决策中的公众参与制度

无论是民间强烈地对公众参与行政决策这种自下而上的社会需求，如厦门市民自发地以“散步”的形式抗议政府城市规划的PX运动，还是现行的法律体系对公众参与行政决策的规定和执政党的文件、报告对公众参与的关注，这些都充分反映了公众参与已成为目前行政决策中亟需的一项制度构建。[5]笔者将从理论上对公众参与制度落实归结到以下三个层次：基础性制度、程序性制度、保障性制度。

（一）基础性制度

建立健全政务信息公开制度来维护公民的知情权，公众对以政府为主导的行政决策过程的参与，离不开对相应的信息资源的获取，以保证在信息对称的条件下了解决策的事实根据、目标和手段选择从而表达自己真实意愿，进一步地对决策施加影响。从相对人的角度考虑，保障相对人利益实施组织化，单独的、众多的、分散的个体利益在决策的过程中往往难以和无论在信息资源、专业技术知识等方面拥有绝对优势的行政机关相抗衡、竞争、博弈。针对前文中提到的与利益组织化密切相关的民间组织和公民社会在现实中遭遇的制度和实践的困境，笔者就此提出公民结社权的保障制度和社会组织管理制度的改革是突破这一困境的一条路径选择。具体如：从政府对社会团体的严格管治、不予重视的观念，转变到对其采取开放、支持的态度；社会团体登记管理制度改革，逐步放宽民间组织设立门槛；加强社会团体的独立性，以此做到在决策中真正代表利团体成员的利益；重视维护那些对未经利益组织化的分散、少数的利益的利益表达。

（二）程序性制度

完善公众参与行政决策程序上的立法，从立法层面上考虑，通过法律、法规、规章明确规定各种不同类型、不同形式公众参与的程序、方法，达到保障公众参与的有效性与公正性。一些地方政府规章在这方面的规定较之中央的立法具有明显的进步之处。例如：2008年备受关注的《湖南省行政程序规定》在第三章专章规定了行政决策程序，而且在其第六章行政听证中具体规定了作为公众参与决策一种参与形式听证会的规定，具体包括公众代表选择的程序和方法、听证会进行的程序、听证会举证和辩论的方式、如何对待参与听证公众的意见。这可以成为公众参与决策过程的程序立法有意义的参考。[6]

确立参与者的程序权利受到侵犯的救济制度是公众参与程序的基本保障，随着行政法对行政程序价值的重视和将程序纳入立法的轨道中，行政相对人的程序权益逐渐跃入公众视野和在制度上得到认同，这主要表现在通过司法审查对公民受侵犯的程序权益进行救济，同时立法上必须明确程序权益和司法上扩大诉讼上权利救济的范围。

（三）保障性制度

公众参与的有效性不仅受到参与程序的影响，也依赖于参与者的资源、参与者能力、专业知识等因素，公众参与的保障性制度主要表现在以下三个方面：

1、建立专家咨询制度

公众参与的基本角色是政府和公众，双方基于不同的价值所主张的利益之间博弈、协商是公众参与行政决策的主要内容，而对专家介入却很少予以关注和研究。其实，行政决策不仅是代表不同价值主张的利益之间竞争、博弈和协商的过程，也是一个建立在对专业知识、技术理性等事实因素考虑的基础上的过程，而公众和政府对专业决策项目知识的匮乏为专家作为中间力量介入决策程序提供了支持。

2、建立健全政府决策失误的责任追究制度

现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。[7]《国务院关于法治政府建设意见》明确规定按照“谁决策，谁负责”的原则，建立完备的决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。建立责任追究制度主要从两个方面进行构建：一是明确每个决策者在决策系统中的作用、权限，健全具体的责任制度和承担责任的方法；二是需要分清决策集体责任与个人责任，明确责任主体。

3、完善行政决策的监督制度

行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，权力都是需要在监督下行使。作为公众参与的行政决策，涉及公众的利益和参与权的落实情况，更需要对其加以监督和约束。对行政决策的监督包括：一是强化权力机关对行政机关决策的监督，行政决策执行，并不意味着公众参与决策的结束，此时公众以选民或代表的身份对决策执行的监督，主要是通过人大制度发挥作用;二是加强公众对决策的评估，建立行政评价法，即通过法定的程序对行政行为的可行性、成本、收益、实效等进行评估；三是将行政决策纳入司法审查的范围，这是针对决策本身不同于上述对决策过程中对相对人程序权益的救济，行政决策大都以抽象行政行为的形式出现，突破当今《行政诉讼法》对抽象行政行为不审查的规定随着行政法治建设已逐渐成为一种可能。

公众参与行政决策是现代行政法的重要内容。关于公众参与行政决策的理论和实践不断发展趋势，在中国政治体制、法律制度和一些个案得到积极的回应。但是，通过本文的讨论可以发现，关于公众参与的相关制度构建仍存在一定的问题。中国应正视行政决策中的公众参与制度架构中存在的具体问题，加强相关制度的建设，以保证公众真实、有效参与决策，从而使我国的行政决策朝向合法、科学、民主的方向发展。

[1]邓海娟.我国行政决策的法治化思考[J].依法行政，2004，（1）.

[2]汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究—兼论我国《环境影响评价法》相关规定[J].法学评论,2004，(2).

[3]姜明安.公众参与与行政法治[J].中国法学,2004，（2）.

[4]杨建顺.行政立法过程的民主参与和利益表达[J].法商研究,2004，(3).

[5]赵民，刘婧.城市规划中“公众参与”的社会需求与制度保障—厦门市“PX项目”事件引发的讨论[J].城市规划,2010，(3).

[6]马超，邢鸿飞.行政程序中公众参与的制度架构—以价格听证为例.中国行政法学研究会2009年论文集[C].

[7]蔡定剑.民主是一种现代生活[M].北京：社会科学文献出版社，2010.