开放大学章程之制：困境与突破

张珠龙

开放大学章程之制：困境与突破

张珠龙

建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程，是推进依法治校、构建现代大学制度的首要任务。章程建设是依法治校、自主办学、推进现代大学制度改革试点的基础工程。办好开放大学是建设学习型社会的有力推手。作为新型高等学校，开放大学应按照合理合法的程序加强章程建设，维护学术自由，构建以民主参与为基础的开放服务型公共治理模式，形成一种外部关系的责任说明和内部管理的运行规范，优化大学治理。

开放大学；章程；现代大学制度；自主办学

一、中国大学章程：大学治理与自主办学

大学章程是大学自主办学和外部对大学实施影响而协商的产物，反映了大学和社会特别是和政府间的关系，彰显着大学的使命要求。[1]开放大学作为按照“国家教育体制改革试点”部署而建立的新型高等学校，“制定和完善学校章程”是开展“现代大学制度改革试点”[2]的重要内容，也是开放大学完善现代大学制度的基础工程。

1.大学章程与现代大学治理

作为现代大学制度雏形的大学章程，源于中世纪国王或教皇为大学颁发的特许状。西方大学“在其作为一个学术机构出现之后，就一直处于不同社会势力和力量的作用之下，最初是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，之后是政府、市场和科学的相互作用。”[3]但政府对大学的控制“主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[4]。

西方大学的章程，大多是由大学的举办者“在协商的基础上就高校如何举办达成一致意见而订立的文件，是全体举办者共同意思的表示，对每一个举办者都有约束力”[5]，能够最大程度地实现高校的自主管理，彰显大学自由之精神。从某种意义上讲，现代大学治理本质上就是依据大学章程而治。

2.中国大学章程的探索之路

中国现代大学的理念和现代大学制度的初步形成，以1912年蔡元培作为民国政府教育总长亲自制定颁发《大学令》为标志。蔡元培1917年执掌北京大学后，组织起草并呈送教育部鉴核备案的《国立北京大学现行章程》是民国时期第一部经合法程序后颁行的国立大学章程，在中国现代大学章程建设史上具有示范意义。

3.自治诉求与自主办学之困

我国研究者对西方现代大学制度及其理念的引进，都非常强调大学“自治”权利，但却有意无意、不同程度地忽略了我国高校人权、事权、财权的政府依赖性。反观我国现行的法律规范或政策文件，对大学明确承认的从来只有“自主”的权利。1993年颁布的《中国教育改革和发展规划纲要》首次提出要“使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”；《高等教育法》规定高等学校“依法自主办学”。2010年颁布的《纲要》《国家教育事业发展十二五规划》也都明确“依法保障学校充分行使办学自主权”，“保障高等学校依法自主办学”。党的十八届三中全会提出要推进管评办分离的改革，中国大学章程建设的目标指向，正是在推进管评办分离的改革中，实现依法自主办学，规范和强化内部管理。

二、开放大学建设：使命转型与章程困境

终身学习思潮的蔓延是人类教育发展史上最重要的事件之一，“办好开放大学”在《纲要》中得以确立，是我国把推进终身学习作为提升人力资源优势应对全球化挑战的基本国策。2012年，6所开放大学先后设立，承担起探索“构建灵活开放的终身教育体系”的任务与使命。

1.电大发展历程的政策制约

广播电视大学的诞生，是“文革”之后百废待兴的中国政治和经济社会发展对人才培养的迫切需要，受到国家领导人极大关注，并致力寻求解决问题最佳途径的产物。但由于先天不足和立法的严重滞后，无论是1986年一纸通知“暂停”广受在职学习者欢迎的“自学视听生”教育，举办普通专科班，还是1995年国家教委提出“保持高等学历教育计划招生政策的连续性和稳定性”，试点“举办‘专升本’教育”，抑或是1999年教育部启动“人才培养模式改革和开放教育试点”项目，广播电视大学的发展，在多变的教育政策左右下，或是左右逢源或是举步维艰。

2.呼应时代需求的使命转型

如：超范围超标准支付专家咨询费、劳务费；向有工资收入的项目（课题）、课题参加人员发放劳务费；同一个人在课题组中既领取劳务费又领取专家咨询费；发放的劳务费和专家咨询费，未按要求通过银行支付的形式，而是违规发放现金；项目（课题）负责人代领学生劳务费，无再转付学生的相关证明；列支与项目（课题）任务无关的支出，如学生论文答辩老师的评审费、博士生外出的培养费等。

现代信息技术在21世纪的快速发展和普及，建设学习型社会和人力资源强国战略目标的提出，对作为国家教育资源的电大教育提出了使命转型的现实要求，与电大内在发展要求相契合。“办好开放大学”成为国家战略，辅以“健全宽进严出的学习制度”，“建立继续教育学分积累与转换制度”，搭建终身学习“立交桥”等措施，进一步明确了开放大学的历史使命，即：以现代信息技术为支撑，整合共享优质教育资源，创新教育教学模式，为社会成员提供更加灵活便捷公平开放的学习方式和多层次多样化的教育服务，为建设学习型社会和教育强国、人力资源强国作出积极贡献。[8]这标志着以补偿教育为主要任务的电大教育顺应时代需求，实现历史使命的成功转型，标志着中国正在走向没有围墙的“全民学习”时代，走向“按需选学”的自主学习时代，走向信息化和开放学习时代。[9]

3.开放大学章程制定的困境

教育部2012年批复设立6所开放大学，明确并要求各校2个月内报送学校章程，但开放大学章程的制定显然遭遇巨大困境。

首先，认识尚有不足。很多知名学者公开发表的言论都强调“自治的远程教学大学是一流开放大学必须具备的基本特征”，强调必须确立开放大学“保证自身相对独立、自治的大学品性”，体现“大学自治”精神，甚至提出建设“自治的省级区域开放大学”等。对大学“自治”的片面逐求，给章程的制定带来了认识上的困惑与障碍。

其次，能力亟待提升。既追求高远的学术理想，又追求卓越的学术质量是开放大学当然的使命。“英国开放大学创办后学术质量很快得到承认的主要缘由之一，是其创始时的副校长沃尔特·佩里(Walter Perry)自第一天起就将研究列入大学的主要使命”。[10]中国电大包括已设立的开放大学，研究功能尤其是学科领域的研究功能十分薄弱甚至尚未建立，成为制约开放大学追求“学术自由”这一大学灵魂的关键短板。

第三，制定主体不明。从法律上讲，“大学举办者是法定的大学章程的制定主体。即先有章程后有大学，大学章程遵循谁主办谁制定原则。”[11]国家开放大学是在中央电大基础上“建立”，北京、上海、江苏、广东、云南等5所开放大学均是“更名”而来，比照《高等教育法》和“31号部长令”的相关规定，政府、学校孰为章程制定主体不甚明晰。

第四，内外关系复杂。电大系统长期以来所沿用的“分级管理”体制，主要是依附于我国现行的行政网络而存在的，各级电大不仅大多有着明确的行政级别，接受同级政府或教育部门的管理，同时接受上级电大的业务指导和管理，各种关系错综复杂。能否有效调和关联各方的利益诉求，对章程制定的程度以及章程文本内容的合理性、可控性及可操作性提出了严峻挑战。

三、开放大学章程：理念创新与完善治理

开放大学既是更新理念、突破某些传统机制和规则、深刻而系统的改革和制度创新，又是一项极为艰巨复杂的系统工程，需要经过长期和坚持不懈的努力。[12]制定一部高水平的章程，是开放大学能否真正实现“依法自主办学”的前提，也是开放大学能否成为“新型高等学校”的基础。

1.必须理清若干关系和程序

开放大学章程必须明确内外部若干关系，并保证其制定程序、修改程序、实施程序的合法性，方能实现开放大学治理结构的制度化、法制化。

开放大学和举办者的关系。举办者与学校之间的权利、义务、经费来源等内容，直接涉及大学的外部关系，章程必须做出规定。江苏等5所开放大学由所在省(市)“领导和管理”，发展所需经费由所在省(市)“统筹安排解决”，国家开放大学是“教育部直属”高校，具有各自独立的办学自主权。学校章程明确举办者的权利、义务等外部关系，将有助于增加政府的宏观指导作用，提高学校的办学活力，有助于开放大学作为自主办学实体，在减少行政干预的前提下满足政府预期。

开放大学办学系统的关系。电大30多年发展所形成的是一个由中央电大和44所省级电大、600多个市级电大和数千所县级电大分校(管理站)组成的庞大办学体系。如何在开放大学的理念创新中，合理界定办学系统的内外部关系，章程必须做出明确的回答。

开放大学与合作者的关系。办好开放大学承担着促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接，搭建终身学习“立交桥”的任务。因此，开放大学与社会各个领域、各个层面将展开多维合作。新生的开放大学只有始终坚持高度的开放性，坚持“自愿、平等、合作、共赢”的原则，与高等学校、行业系统、大型企业、社区等开展广泛合作，方能走出共建、共享、共赢的成功之路。[13]

开放大学与参与者的关系。开放大学参与者主要体现为内部关系，包括党委与行政的关系、行政与学术的关系、学校与教师的关系、学校与学生的关系等等。“研究制定党委领导下的校长负责制实施意见”，“探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制”，“完善校务公开制度”等，是《纲要》提出的“现代大学制度改革试点”的核心内容。内部关系的明确与否，将直接影响开放大学“依法办学”“依法治校”的质量和效率。

章程制定、实施的程序要合法。我国大学章程的制定应遵循立法的4项原则，即法律优先原则、法律保留原则、合理性原则及正当程序原则[14]，即教育法、高教法等法律法规所确定的关于高等教育的权利与义务，大学章程必须无保留遵守。“31号部长令”所规定的大学章程制定程序也必须认真履行。以省属高校为例，该程序可概括为：成立专门起草组织——深入研究，广泛、公开、多种方式征求意见，并与关联各方进行充分的沟通和协商，达成共识——完成草案——提交教职工代表大会讨论——校长办公会审议——学校党委会讨论审定——法人签发，报核准机关——省级教育行政部门核准(本科院校，报教育部备案)——高校向学校和社会公开发布核准正式文本。“31号部长令”同时规定“高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况”，受理举报和投诉，主管教育行政部门对章程履行情况进行指导、监督。开放大学章程制定应严格遵守上述程序，各个环节都必须坚持民主、公开、协商的原则，充分论证和沟通，方能使章程制定成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程，获得学校的举办者、合作关联方、学校师生员工的认可，从而获得合法的执行力。

2.依法确立与协调外部关系

高等教育作为国家头等重要的事业，其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准。作为省属高校，江苏省人民政府《关于筹建江苏开放大学的通知》所印发的《江苏开放大学建设方案》(以下简称《建设方案》)和教育部《关于江苏广播电视大学更名为江苏开放大学的函》(以下简称《复函》)，可以视为设立江苏开放大学的“特许状”，江苏开放大学章程应依据《建设方案》和《复函》明确举办者与学校之间的权利、义务和经费来源等主要外部关系。

许多国家和地区的大学章程都在法律法规的基础上，以制度的形式对政府参与大学管理的范畴及方式予以具体化、细则化。有的通过参与制定和修改大学章程间接参与大学管理，有的通过政府人员参与董事会进而参与大学宏观决策，有的通过政府主管部门对大学具体事务的审批参与大学管理等等。如美国《康奈尔大学章程》规定：“董事会四名当然董事分别为纽约州州长、州参议院议长、众议院发言人、大学校长。”《耶鲁大学章程》规定：董事会19名成员中有3名当然委员：耶鲁大学校长、康涅狄格州州长和副州长。《建设方案》提出将成立理事会，负责江苏开放大学建设发展重大事项的决策、指导和协调；筹备和建设初期，成立江苏开放大学建设领导小组，协调解决开放大学建设中遇到的困难和问题，这正是政府作为举办者参与学校管理的创新举措。

《江苏开放大学章程》应明确理事会是学校的决策机构，理事长由分管副省长担任，开放大学筹备和建设初期成立的领导小组成员(教育、组织、宣传、机构编制、发展改革、经济和信息化、财政、人力资源社会保障等部门及广电总台、广播电视大学的负责同志)，应是理事会的基本成员。理事会负责江苏开放大学建设发展重大事项的决策、指导和协调。理事会设秘书处，由教育行政部门负责人任秘书长，秘书处定期或不定期召开会议，协调解决开放大学建设中遇到的困难和问题。《章程》应明确理事会对学校重大事项的监督职能：《章程》应经理事会审议，并获得三分之二以上票数方能通过；理事会(或委托相关机构)审议江苏开放大学年度财务预算，审计经费使用情况和财务决算；审议江苏开放大学年度工作计划、五年工作规划和专项中长期发展规划等。

在政策保障和经费来源方面，《章程》应明确省政府和教育行政部门支持开放大学实行“免试注册入学”“宽进严出的弹性学习制度与完全学分制”，核准收费项目和学分收费标准，支持和指导开放大学探索终身教育“学分银行”与学分认定、积累、转换、互认机制。明确开放大学发展经费由“省统筹安排解决”，“建设经费纳入同级财政预算，在核定编制的基础上保障经常性人员经费，对学历继续教育实行生均综合拨款制度，对公益性非学历教育给予适当补助”。对网络设施、平台建设、教育资源和服务软件等基本建设和重大项目，按照项目制列入同级财政专项，并加大投入。

作为一所以“开放”为核心特征的新型大学，《章程》应明确社会组织、校友等外部主体参与学校管理的原则，使社会参与大学管理合法化。校友资源作为一种组织资本，在很大程度上影响着学校的生存和发展空间，校友参与大学事务也是社会参与学校事务管理的一种重要表现形式。海外许多高校都非常重视发展学校与外部环境及校友之间的关系，并通过学校章程来规范和推动这种关系。如《康奈尔大学章程》规定：董事会其他56名董事中，“必须保证至少2名来自农工商领域”；香港科技大学条例规定校董会成员中，“最少10位在香港工商业方面有经验的人员”；《宾夕法尼亚州立大学章程》规定董事会成员包括9名由校友会选举的董事、6名地方农业等组织的代表以及6名工商业界代表[15]；《耶鲁大学章程》规定：耶鲁大学董事会的19名成员中有6名成员是校友[16]，“在学校发展与管理中，校友的资源和力量不容忽视，耶鲁大学发展为当今世界著名大学之列，校友的协助必不可少。”[17]建议《江苏开放大学章程》应明确在理事会成员中，保证至少有6名来自不同行业的校友。这不仅有利于激发校友关注学校建设的积极性，且有利于扩大学校的社会影响，同时也将在学校重大事项的决策、指导和协调中，使学校发展与社会发展更为紧密地结合在一起。

3.完善现代大学的内部治理

党委领导与校长负责的规范。国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制、依法自主办学、实行民主管理等，是我国见诸法律文本的内容，也是高校完善内部治理的基本原则。但在实际运行中，往往会出现党委与行政共同决策、共同实施、共同监督，形成以党委为核心的内部行政领导体制，乃至出现了“党指挥行政，行政指挥学术”的怪异管理格局[18]，违背了经过实践检验的决策、执行和监督相对分离的科学管理原则，也违背了学术自由的大学精神。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大决策的领导，对于学校的重大决策，“该不该做”要由集体研究决定，党委负有决策责任，讲究的是观念和原则；“怎么做”由校长负责对实施方案的“选择”，讲求的是效率和效益，如有争议应由校长最后裁决。[19]《纲要》提出要“研究制定党委领导下的校长负责制实施意见”。“31号部长令”提出章程要规范学校党委集体领导的议事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权，这些原则不仅要在章程中明确表述和界定，而且要通过科学合理的分工，保证办学的有序，提高党委领导、民主决策和监督的效能，激发办学活力。

学术自由的追求与保障。学术自由和学术民主作为学术活动的一项伦理原则和宏大理想，历来被视为大学立校之本。学术自由的制度化始于柏林大学，以学术自由(包括研究自由、教学自由和学习自由)为核心的办学理念，是柏林大学创办后得以迅速兴盛的根本原因，而且这些办学原则和办学理念通过《柏林大学章程》而得以落实和发挥。[19]一个仅有行政权力而不具有学术权力的大学无法称之为“大学”，一所大学没有行政权力则无法维系其正常运行和发展。但行政权力对学术权力的干预直接影响到学术评价的公平和公正，极大影响教师的学术积极性，削弱学术职业的吸引力和声望。[20]最新颁布的中国人民大学章程和武汉理工大学章程分别规定“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”，“学术委员会主任由学术委员会委员推选产生”，这些防范性的学术权力制约机制，有利于解决当前我国高校学术权力“缺位”和行政权力“越位”问题。[21]由于电大师资长期以来以兼职教师为主体，校本学术研究和师资队伍相对薄弱，《建设方案》提出要按照“专兼结合、专职为骨干、兼职为主体”的原则支持开放大学建设高素质教师队伍。那么，在追求学术自由的基本制度建设中，《章程》不仅应明确学校党政领导和职能部门负责人不担任学术委员，而且要大量吸收兼职教授尤其是联盟单位、联办专业的兼职教授进入学术委员会(建议不低于总人数的1/3)，民主选举负责人，并明确学术组织的职责权限。这不仅能为学术组织行使学术权力提供权力来源，同时能够保障学术组织独立行使权力，防止行政权力的僭越，而且有利于开放大学更好地与社会需求、联盟单位相对接，办学体系和学术交流也将更加走向开放，更能适应社会发展的需求。

师生权利的维护与救济。开放大学应致力构建以民主参与为基础的开放服务型公共治理模式。治理是一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用；是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现；既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。[22]来源于国家的授权，大学作为行政方在行使管理权力的过程中与教师和学生之间形成一种行政法律关系。这种法律关系在秉承人本发展理念的开放大学制度构建中，决定了学校应以服务为宗旨，强调师生员工公平、公开、高效、广泛地参与，呈现为一种服务与合作的相互信任关系，体现为开放式、服务性的公共治理模式。因此，开放大学章程首先应明确师生拥有学校发展的知情权、民主参与学校管理的渠道，以及正当的法律救济途径。开放大学章程应明确师生救济体系，设计多元的纠纷解决机制，建构多种校内救济渠道，包括成立专门的仲裁机构等，以供师生选择。比如，可参照浙江工商大学设立校内争议裁决委员会，每一届裁决委员会由通过抽签产生的学校7-9名教职工代表组成，且每届只负责裁决一个案件，裁决委员会独立对争议事项进行公开裁决，不受任何组织和个人的干涉；程序化、公开化的操作“既维护了学校的管理秩序，又实现了学校管理中的教职工自治，体现了任何权利都可得到救济，任何纠纷都有对应的解决机制这一法治理念”[23]，有助于在校内树立正气，弘扬正气。

关于章程制定及修改的程序必须在章程中做出说明。建议由学校成立专门的起草组织，在深入研究、广泛公开征求意见、并与开放大学建设领导小组成员全面沟通的基础上，完成草案撰写，报理事会(或领导小组)及教职工代表大会讨论汇总，经相关审议程序，报省级教育行政主管部门核准后，由学校或理事会向社会公开发布。章程修订可由校长办公会或理事会秘书处提出，提前将修订条目和建议向理事会成员告知，由理事会讨论修订，理事会成员出席三分之二以上且民主表决票数超过出席成员三分之二以上方为通过，再次经法人代表签发，报请原审批机关核准后，由学校或理事会再次以公开方式向社会发布。

大学章程是大学制度的集中体现，它不仅要有制度规则，而且要有合理合法的程序规则。开放大学是以电大为基础“更名”和“设立”的新型高等学校，如何打破其30年发展所积累的行政色彩和层级管理的深刻烙印，“建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程”，显然不限于本文所言，诸如开放大学的性质与使命、发展蓝图与办学规模、队伍建设与人才培养、教学组织与服务平台、系统建设与联盟关系等等，都应在《章程》中得到全面的体现。同时我们也不能奢望章程制定的一步到位，但必须对影响和决定学校发展的关键要素、重大问题做出相对明确的界定，有效防止章程建设的“空心化”[24]，以便形成一种外部关系的责任说明和内部管理的运行规范，并在适当时机合理合法地做出甄别、充实和完善。

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责任编辑 倪晓燕

The Establishment of a Constitution for Open University: Dilemma and Breakthrough

ZHANGZhu-long/JiangsuOpenUniversity

It is a primary task for administrating the school by law and constructing a modern university to establish and perfect a school constitution in accord with legal requirements and with its own characteristics. The constitution establishment is a foundation project for administrating the school by law, running the school independently and promoting the experimental reform of the modern university system. The success in running an Open University is a powerful pusher of constructing a learning society. As a new university, Open University should improve its constitution according to the law, defend academic freedom, construct an open and service-typed public administration mode based on democratic participation, set up a statement of responsibilities about external relationship and an operating norm about internal management, and optimize university management.

Open University; constitution; modern university system; running a school independently

2013-10-24

张珠龙，江苏开放大学社区教育学院副研究员，主要从事社区教育和开放教育研究。(jsdd18@126.com)

国家教育体制改革试点项目“创建江苏开放大学加快构建终身教育体系”(04-110-101)

G724.82

A

2095-6576(2014)02-0023-05