城市化进程中的城市灾害分析及对策

中山大学新华学院资源与城乡规划系 唐 波

城市化进程中的城市灾害分析及对策

Analysis on urban disasters and countermeasures during urbanization

中山大学新华学院资源与城乡规划系 唐 波

新型城镇化的背景下，城市的可持续发展再次成为议题。城市化的发展创造了巨大的物质财富，可城市安全的问题更加严峻。城市灾害与城市化密切相关，笔者对城市主要自然灾害的类型和特点进行了梳理，在此基础上从城市灾害机制研究、城市规划和城市应急管理体系等三方面提出对城市灾害管理的相关建议。

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经说过：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”正如他所说，中国城市化的飞速发展成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。2014年发布的《国家新型城镇化报告（2014－2020）》中指出：从1978－2013年，我国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20 113个。与此同时，城市化为我国现代化实现、产业结构升级优化、区域协调发展、城乡统筹等各个方面提供了巨大的发展动力。伴随着城市化的发展，城市群、经济区、都市圈等新兴城市空间结构不断涌现，为城市多元发展和城市转型创造了机会。

可是，在城市为我们创造物质财富的同时，我们不得不未雨绸缪，为城市安全出言献策。无论城市如何发展，我们都要追寻城市发展的本质，城市如何可持续的发展和展现它应有的活力，城市治理和城市安全在其中发挥了重要的作用。可是当前城市灾害的不断涌现，不得不让我们重新认识城市灾害。20世纪90年代以来，我国每年因为灾害造成的直接经济损失高达1000～3000亿元，相当于当年国内生产总值的3%～6%，而这些损失大部分都集中在城市，城市成为现代自然灾害中巨大而脆弱的承灾体。

城市灾害类型

城市灾害就是以城市为承灾体的灾害，城市是一个复杂的系统，城市灾害涉及的内容和种类甚广。1997年，我国建设部在《城市建筑技术政策纲要》中，将地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏列为城市灾害的主要类型。城市灾害的具体分类，由于国外内学者在研究过程中分类时的角度或标准不同，导致城市灾害的分类存在差异。从发生原因将城市灾害分为三大类：自然灾害、技术灾害和社会灾害。其中，城市自然灾害是指对城市造成人员伤亡与财产损失，对城市的生存和发展产生一系列影响的自然灾变。城市自然灾害是一个复杂的系统，涉及气候、气象、地质、水文、海洋、生态等因素，常见城市自然灾害包括：城市地震灾害、城市地质灾害、城市气象灾害和城市海洋灾害。

城市地震灾害

城市地震灾害的大小主要取决于地震强度和地震震中与城市的距离，由于城市人口、建筑设施和财富集中，所以灾害损失大小还与城市的规模和防震抗灾能力有密切关系。中国有60%国土、一半以上的大中城市位于Ⅵ度以上地震烈度的区域，45%的城市位于地震烈度Ⅶ度或以上的区域，城市是防震减灾的工作重心。比如，1996年国家将首都经济圈地区（北京市、天津市和河北省北部）列为全国的地震强化监视区和全国防震减灾区。在《国家防震减灾规划（2006－2020年）》 中提出了“建设建（构）筑物地震健康诊断系统和震害预测系统，建设城市群与大城市震害防御技术系统示范工程的要求”，城市监测与预防成为减轻城市地震灾害工作的重中之重。

城市地质灾害

城市地质灾害是由于气象、地震和一些人类的不合理活动的共同影响下产生大量的滑坡、山崩、泥石流和地面沉降等灾害。由于城市化的进程加快，城市占地面积不能满足城市的发展，当今的城市开始由平面的扩展向立体开发转变，城市土地利用结构和利用形式发生了很大变化，由此城市地质灾害的危害更为频繁。但由于城市的区域环境各异，城市地质灾害的种类也不尽相同。比如，位于长江三角洲的上海和珠江三角洲的广州两大城市，由于大量的采集地下水和大规模的地铁建设，已经出现了局部的地面沉降。由于特殊的地质地貌条件和气候条件，我国中西部城市的泥石流和滑坡等地质灾害极为频繁。

城市气象灾害

城市气象灾害种类繁多，包括暴雨洪涝、台风、高温干旱、冰雪等灾害。2008年，我国南方地区发生50年一遇的长期低温雨雪冰冻极端天气，造成20个省（自治区、直辖市）受灾，受灾人数过亿，直接经济损失达到1516.5亿元，大部分城市的基础设施遭到严重的破坏。城市洪水灾害是发生最为频繁的灾害类型之一。我国大部分城市都是位于大河两岸，且处于地势平坦的平原或低矮的丘陵，一旦洪水灾害发生，损失可想而知。另外城市内涝、城市雷电灾害也给城市的发展带来严重的威胁。近几年，北京、深圳等大城市内涝灾害给我们的城市建设带来深刻的反思。

城市的海洋灾害

城市海洋灾害主要包括风暴潮、灾害性海浪、海啸、赤潮等，对沿海的城市危害最为严重。随着全球气候变暖，海平面的上升，灾害环境的变化严重制约着沿海城市的发展。而我国海岸线漫长，沿海城市众多，而且多为经济发达的大城市和城市群。其中以环渤海城市群海冰灾害、长江三角洲城市群和珠江三角洲城市群的台风和风暴潮灾害最为典型。

城市自然灾害作为复杂系统的综合体，加上自然环境变化和人类活动的加剧，使得城市自然灾害内容和种类变得更加复杂。由于区域环境的差异，各区域的典型自然灾害也会有所差别。但是城市作为一个特殊的承灾体，要深层次地了解城市自然灾害形成机制，还需要厘清城市自然灾害的特点。

城市灾害特点

必然性和随机性

自然灾害的必然性和随机性并不矛盾。自然灾害是由自然灾变引发，自人类出现以后这种自然灾变就一直危害人类的生存与发展，制约着社会经济的发展。因此，自然灾害是与人类共存的，是一种必然不可避免的自然现象。但是自然灾害是多重条件的共同作用下形成的，涉及到地球各圈层的物质性质和结构、人类活动的破坏，甚至是天体活动的影响。因此。自然灾害活动又是一种复杂的随机事件，而这种随机性对于后面灾害风险的研究产生巨大的影响。自然灾害的随机性使得灾害风险成为了一个概率事件，所以随着科学技术的进步，人们对于自然现象的认识不断提高，灾害风险的研究不断得到发展，也逐渐消弱了自然灾害随机事件的不确定程度。

突发性和渐变性

突发性和渐变性是自然灾害两个主要的特性，主要从自然灾害的种类进行理解。突发性的自然灾害是当地球各圈层的能量积累到一定程度后突然爆发而形成，一般强度大、过程短，破坏性强，比如城市地震灾害、城市火山灾害、城市突发性洪水灾害等；渐变性主要是灾害事件的发生主要经历一个相当长的时间，所以在其强度和破坏程度比突发性自然灾害弱，但是持续的时间较长且有一个不断发展累进的过程，如城市内涝、城市地面沉降、城市的水土流失等。

危险因素复杂，灾害种类繁多

联合国开发计划署将危险因素定义为“潜在的能够带来损害的自然现象或人类活动，通常会引起人员伤亡、财产损失、社会和经济破裂或环境退化”。一般来说，危险因素通常被分为两类，一类是离散的致灾因子，被称为扰动；另一类是连续的致灾因子，被称为压力。城市灾害的危险因素之所以复杂，是因为城市中特殊的自然环境与人类活动、经济发展状况、基础设施等都会成为灾害的致灾因子。危险因素的复杂性，一方面使得城市自然灾害种类呈多样性，另一方面使城市自然灾害的成灾机理和影响机制变得更加复杂。

城市灾害的放大性和连锁反应

城市灾害的承灾体是城市，城市灾害的特点与城市的特征有密切的关系。城市灾害效应放大化的特征与城市集聚性和系统性有必然的联系。城市化进程的不断加速，城市人口和物质财富出现了明显的集聚性，特别是大都市圈的形成和城市群的出现成为城市集聚性的产物，城市群的集聚效益使得城市自然灾害具有明显的放大效应。主要体现在两个方面：一方面城市主要灾害引发城市的次生灾害，另一方面城市灾害的直接损失引起巨大的间接损失。并且，城市灾害效应的放大化是非线性的，主要表现在城市灾害的发生过程中，单种灾害变为多种灾害，小灾酿成大灾等。城市灾害的发生会呈现一种链发状态，即某单种灾害会形成灾害链，灾害链在一定条件下会形成灾害群，由此，城市灾害形成呈现一种放大效应。城市另外一个特征就是系统性，城市是“自然、经济和社会复合的人工系统”，日益庞大的城市系统，一旦灾害的发生，就会有“牵一发而动全身”的效应。

城市自然灾害管理相关对策

加强城市灾害机制和风险区划研究

城市灾害机制分析一直是城市灾害研究的主要难题，如何从错综复杂的影响因子中找出关键因子值得探索。在今后的研究中，应该广泛吸收国外对城市灾害研究成果，利用地理信息技术等新技术着重对城市灾害机制进行基础研究；在城市灾害定性研究的基础上过渡到定量模型的预测分析；在静态分析和当前分析的基础上，利用大数据时代对城市灾害做宏观、中观和微观不同尺度的时空格局动态对比分析；风险区划对城市灾害的管理有着至关重要的作用，应该加大对城市灾害危险性、易损性和风险区划等方面研究的支持力度，为城市灾害研究创造一个良好的学术平台。

注重城市规划在城市灾害防治中的作用

有人说“检验一个城市的现代化，一场暴雨足矣。”城市规划为城市发展提供了发展的框架，关系到城市经济、社会、基础设施、生态环境等各个方面。城市规划应该从城市选址、城市结构、城市功能分区、城市避灾场所、市政等角度都与城市灾害息息相关，尤其是城市功能分析与避灾场所空间设置至关重要。其中市政管道规划、建成区面积、城市绿地设施、避灾场所的空间布局、隔离带等对城市灾害防治的重要影响因子在城市规划中要特别考虑。

探讨健全的城市应急管理体系

城市灾害应急管理体系在灾害防治和灾后救助中发挥重要的作用。在新型城镇化的背景下，要加强城市防灾减灾能力建设，应重点关注台风、洪涝、沙尘暴、冰雪、干旱、地震、山体滑坡等自然灾害，完善城市灾害监测和预警体系；加强城市消防、防洪、排水防涝、抗震等设施和救援救助能力建设；提高城市建筑灾害设防标准；加强对突发公共事件应急预案和应急保障制度管理；对灾害数据和信息进行公开，提高公民防灾意识和自救互救教育；在灾后保险方面，要建立巨灾保险制度；发挥社会力量在应急管理中的作用；加强区域灾害应急合作与对话。