加强信息流管理提高综合防灾减灾能力

国务院发展研究中心 单大圣

加强信息流管理提高综合防灾减灾能力

Strengthen management of information f ow, Raise comprehensive capacity of disaster prevention and reduction

国务院发展研究中心 单大圣

防灾减灾是一项巨大的系统工程，贯穿于灾前预防、灾中应急、灾后恢复的全过程，涉及人、财、物的大规模调配，对跨地区、跨行业、跨系统的组织协调提出了很高的要求。由于灾情瞬息万变，从资源配置到指挥协调都特别依赖信息的畅通和准确。事实上，只有及时接收到准确信息，才能对灾情进行科学判断，才能做出符合实际、切实可行、行之有效的救灾决策和应急措施。

信息流管理是综合防灾减灾的基础

在防灾减灾中，信息从收集、传输、接收再到反馈是一个完整的流程，形成一条来源多样、链条较长、运行复杂的信息流。信息流是整个防灾减灾系统的中枢，它与人员流、资金流、物资流一起协调运作，支撑着防灾减灾系统的正常运行。为维护系统正常运行，提高管理运行效率，必须对人员流、资金流和物资流进行科学的规划、组织与整合，使其按一定规则运动形成合力。要实现这一目标，前提条件是管理好信息流，实现信息的完整、准确和畅通。因为信息流的任何阻塞都会使人员流、资金流、物资流造成混乱，从而有损防灾减灾的整体效果。事实上，在一些重大灾害中，由于灾害信息和灾区社会需求信息传递的不及时、不全面、不准确，直接导致了社会恐慌与应急管理失序等严重后果。各国防灾减灾的实践也深刻表明，防灾减灾系统是否能有效发挥作用，关键就看能否形成顺畅、快捷、有序的信息流。因此，对灾害信息的充分掌握、全面分析与正确研判是综合防灾减灾的基础。

改革开放三十多年来，我国防灾减灾的物质基础极大增强，人员素质显著提高，人员流、资金流、物资流基本适应综合防灾减灾的要求。有学者分析，我国抗灾储备甚至可以抵御上百年甚至几百年一遇的灾害。相比较而言，防灾减灾中的信息流管理仍然比较薄弱。虽然现代信息技术的快速发展大大增强了灾情信息的归集和反馈能力，但要实现信息顺畅、快捷、有序，还有艰巨的工作要做。这应该成为我国综合防灾减灾体系建设的重要内容。

准确把握新形势下信息流管理的新特征

随着工业化、城镇化进程加快和全球气候变化深入发展，我国总体上已经进入灾害多发、频发、广发、并发的阶段，灾情信息流管理呈现出一系列新特征。

一是灾情信息复杂多元。新的灾害威胁不断增加，灾害致因日益复杂，涉及到多个灾种以及民政、地震、水利、气象、消防、劳动、人口、卫生、教育、安全生产、社会治安多个部门，信息源头日益多元化，信息异质性大大增加。由于灾害越来越常态化、复合化，不少已经超出了地区、部门的局限，涉及越来越多的主体以及更复杂、多元的信息，必须采取全局、系统和战略思维对灾情信息进行分析、研判与预测。

二是信息管理专业化。灾情信息管理越来越精细化、专业化，涉及灾害基本知识、灾害预警发布、灾情信息收集传递、灾情统计上报等多个环节。在灾情信息采集、传输、更新、集成、处理和存储等方面需要提高信息处理与分析水平。

三是干扰因素增多。在开放的传播模式下，灾情信息中的噪音和杂音不可避免，最典型的就是谣言、流言，在此可统称为传言。一些人未必一开始就相信传言，但是毕竟性命攸关，宁可信其有，不可信其无。即便是传言的制造者，可能也会对自己传播的信息深信不疑。在传言的传播过程中，信息也会发生变异。有的中间传播者为了让别人更相信自己说的，会“添油加醋”使传言更具真实性，这些都大大加快了传言的传播。尽管流言和谣言本身意义不大，却大大增加了信息传输的成本，而且容易造成信息失真，从而最终导致决策失误。

四是信息不对称。由于人口居住分散，受灾群众健康状况差异大、个体需求差异大，再加上当地交通和通信不便，各个地区信息获取不对称的问题就凸现出来。受灾群众信息的收集和逐级传递存在诸多困难，工作量非常巨大，管理成本也非常高。此时，行政组织“自上而下”的决策机制就习惯性地用政府偏好代替了受灾群众的需求偏好，容易导致受灾群众心里“需求显示失真”——有时候小部分人的需求没有被考虑，有时候小部分人的需求又被放大为大部分人的需求，如此等等。

在重大灾害中，原有的信息传播机制被严重破坏，建立新的灾情信息传播机制至关重要。

要发挥好社会力量。减灾企业主要面向社会为个人或企业提供有偿服务，他们有较强大的内在动力不断地提高信息管理水平，提高了灾害救援效率。

拓展灾情信息获取渠道和方式

传统灾情信息的归集方式是单向度、纵向的，即由各级政府机构按照事先规定的内容逐级上报。由于信息不对称，上级机关只能接受信息而无法更改，这时不但信息量少，而且信息的质量也很难得到保证。现代信息技术的发展启示我们，多点对多点的信息传输方式，能够大大增强灾情信息流的容量和传输效率。在这种模式下，信息流可以从一点传送到多点，使多点同时获得同一信息，也可以从多点传到一点，使一点同时获得多种信息。它最大的优点，就在于最广泛、最充分地调动了一切积极因素，让一切创造信息的源泉充分地涌流。同时，这种方式还能最大限度实现信息共享，从而减少信息不对称和不完整所带来的风险。

实现这种发散式的信息流传输模式并不容易，主要面临体制上的障碍。当前灾情信息管理体制主要依托政府行政管理体制，具有部门本位、对上负责、逐级管理、共享程度低等特征，信息的横向沟通需要上级机关协调。在信息的纵向沟通方面，则由于信息部门化、条块化和单灾种化，一些部门对事不关己或有损自身形象的灾情信息进行人为的封锁，有的还进行了歪曲，使得信息公信度、准确度不高，信息瞒报、缓报和漏报问题突出。

当前，对防灾减灾力量相互分割和信息阻塞的批评很多，整合各方面力量的呼声也较高。其实，涉及到防灾减灾的各个部门倒不见得一定要放在一个口子里面。在不触动现有防灾减灾的管理体制下，建议以各级减灾委为平台，先把各个部门的信息系统尽快整合起来，形成相对集中的灾情信息管理体制，建立灾情信息基础平台，使来自于不同业务系统的数据无缝连接。通过一定的流程集成标准化的数据信息库，形成信息沟通协调机制，推动信息互联互通、共同分享。

一般认为，市场是引导供给需求的最有效的信号。虽然灾后重建不能完全依靠市场发挥作用，但是应当更多的引进市场因素，减少需求失真。另外，长期以来，我们把灾民永久的置于被施救者的地位，这实际上是不恰当的。应该考虑让灾民适当参与救灾物资的分配决策，不仅有利于化解矛盾，还能增强灾民克服困难、重建家园的信心。

各级政府分权分责也有“回应性”方面的优势。与上一级政府相比，当地政府更接近自己的民众，当地政府比上一级政府更加了解所管辖的灾民的需求。因而当地政府的人员、机构和管理在防灾减灾方面都有得天独厚的优势。

完善省、市、县、乡四级灾情上报系统，综合集成各涉灾部门上报的灾情信息，构建以灾害应急响应、灾害信息分析、灾害救援决策、救援信息反馈为主的防灾减灾技术及信息资源平台。统一防灾减灾救灾信息发布渠道，协调各涉灾部门适时启动应急响应，及时将灾情报送省减灾委并统一发布灾情信息。

整合自然灾害信息员队伍。立足综合防灾减灾救灾实际需要，建立各级减灾委统一管理、各涉灾部门业务指导的灾害信息员队伍。整合各涉灾部门灾害信息员队伍保障经费，建立县级政府统筹保障灾害信息员报酬及各涉灾部门保障装备经费和业务培训经费的复合经费保障制度。县级政府将灾害信息员报酬纳入财政预算，确保灾害信息员工作报酬落实到位。县级减灾委制定和完善灾害信息员工作职责等相关制度，强化考评管理，形成规模适度、结构合理、管理规范、相对稳定的灾害信息员队伍体系。

完善信息披露和信息反馈机制，提高信息流管理水平

流言、谣言止于信息公开。要减少流言和谣言的负面影响，信息披露制度发挥着极为关键的作用。信息披露的作用在于澄清事实，把握舆论导向，能帮助人们消除恐慌、争取主动。在四川汶川地震中，政府信息公开做的比较好，地震时距《中华人民共和国政府信息公开条例》施行还不到半个月，实属不易。连参与救援的军队也罕有的召开了信息发布会，一些统计工作不力的官员还受到了处分，我们从抗震救灾的后续表现可明显看出这些措施的积极效果。

与之相联系的是信息反馈机制，上面说的信息披露就是信息反馈的一种方式。信息反馈除了有履行程序的功能外，更重要的是它能够引导信息传播的方向，使信息流有序流动。现代社会中，信息传播途径十分丰富，民谚、牢骚、街头巷议、流行语、短信、“段子”、网上发帖、博客等等都大大加快了信息的传播速度，信息量呈爆炸式增长。信息内容虽然良莠不齐，但关键是如何看待这些信息并将之纳入到良性运行的轨道中。需要指出的是，信息反馈不单单是政府的事情。政府、企业、社会团体、媒体应及时沟通反馈，只有在开放的制度环境中，不良信息才能得到过滤，有效信息才能得到提炼。也只有这样，才能实现信息流的顺畅、快捷、有序运行。

基层政府特别是县级政府已经具有体系完备的灾害监测网络和应急管理体系，对所在区域灾害类型、历史、危险源等信息十分熟悉，应该充分发挥基层政府的作用。如甘肃省巧借低保政策，从低保对象中遴选灾害信息员，对他们进行培训，培育了防灾减灾救灾的千里眼，在防灾预警、灾情核查报送、协助转移安置受灾群众等方面发挥了积极作用。

有效利用各级各类信息资源，拓展灾情信息获取渠道和方式，充分利用卫星通信、广播电视、互联网、导航定位等技术和移动信息终端等装备，获取有效信息。网络信息具有主动性、即时性的特征，既要充分利用网络优势，又要规范网络信息管理，把握好管控的时机、节奏和措施。充分发挥市场机制、社会机制的优势，通过各种政策工具如灾害保险、NGO参与等来共同推进和保障灾情信息及时、准确、无偿、有效地传递到管理组织与社会群体。