试论“自主组织”在社会公共事务管理中的价值及困境

刘东杰

(江苏省淮安市行政学院科研处，江苏淮安223003)

试论“自主组织”在社会公共事务管理中的价值及困境

刘东杰

(江苏省淮安市行政学院科研处，江苏淮安223003)

基于政府作为社会管理主体对公共事务的介入程度，可以将社会管理模式分为四类:政府一维单向度的管理模式、政府与社会多元主体的合作治理模式、社会自治模式，其中社会自治模式又可分为他组织主体治理与自主组织治理两种次生模式。三种治理模式各具特点和优势，都有自己适合和无助的公共问题情景。自主组织因其主体间的民主化、平等性及利益共同体的性质，在类似于“公共池塘”的利益共攸社会公共问题的治理上有着其独特的价值。同时，也因自主组织权威的非法定性、主体利益的分散性，以及对于公共问题的可治性等原因，在其构建及运作过程中还存在着诸多的困境。

自主组织网络;社会管理;价值;困境

党的十八大明确要求，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”［1］这一要求既明确了政府在社会管理中的当然公共责任主体地位，同时也强调了应重视非政府主体在社会管理中的重要价值。政府作为一国内唯一垄断公共权力的权威主体，社会管理对其而言是一种公共责任规定性，这是由权力的逻辑及政府的价值决定的。在不同的国家，因不同的传统、社会制度及受到不同意识形态的影响，政府在社会管理中的角色和作用也会存在不小的区别。例如，美国作为资本主义民主制国家，有着较深厚的“自由主义”情节，这影响到了其政府对社会问题介入的程度较浅，政府在社会公共事务的管理、公共问题的治理上更多地是依靠社会本身;而作为社会主义民主制的中国，受长期以来的“集权”、“计划”思维的影响，政府更倾向于积极介入社会，同时民众也养成了一种“单向度”的依赖惯习，政府在社会公共事务管理、公共问题的治理上有着更大话语权和作为。

对于政府介入社会公共事务的深与浅，并不是武断地给其进行优劣的定性标准，因为，政府对社会公共事务的不同介入，往往是与其整体社会发展程度、公民文化心理、政治制度结构等具有一定适应性的。但如果政府将社会公共事务的管理视为自己独享的领域，或者拒斥其他非政府主体介入社会管理，就不能再视为一种正常的现象了。在公共领域日渐被重塑，公民自我主体意识日益增强，和政府变得规模日趋庞大而低效的当下，一国的社会管理更应呈现出包括政府在内的多元主体、多种模式共治的图景。现实中，我们依据政府对社会公共事务的介入程度，可以将当前我国存在的社会管理模式分为三种:

1 基于政府介入社会公共事务程度的社会管理模式划分

国家与社会的分化，打破了政府对社会单向度的控制与社会单向度对政府依赖的格局，社会成长为一个具有较强自治能力的独立领域。但这种独立或自治只是相对而有限的，政府仍在或多或少地对社会公共事务领域进行公权的介入。依据这种公共权力介入社会公共事务的程度，当下存在的社会管理模式可分为以下三种:

1.1 全身介入:一种政府单向度的社会管理模式

在这种社会管理模式中，政府往往将自己视为社会公共事务的当然且唯一的主体，其他社会管理主体，要么被漠视，要么被有意拒斥，从而不能有效地介入相应的社会公共事务。这种现象在我国改革开放以前是普遍存在的，甚至在目前，这仍是一些地方政府社会管理工具箱中唯一可选的治理工具。在改革开放前，我国基本处于政社不分的一统化混沌结构时期，政府的公共职能延伸到包括私人领域在内的各个领域，因此，并不存在一个相对独立于国家的社会公共领域，因此，也不可能存在参与社会公共事务管理的多元社会主体，社会管理也就只能是政府的职能，因此，也就表现为政府对社会的单向度管理与社会对国家(政府)的单向度的依赖。但在改革开放后，随着政治、经济及社会各个领域改革的推进，国家由对社会的管制转向对社会的培育，这才有了目前日趋发育和成熟的公民社会，包括公民个体、中介组织、企业等多元社会主体才开始大量涌现。与此同时的经济、社会转轨也带来了各种矛盾的凸显和凸现，政府作为单一的社会管理主体开始在应接不暇的社会公共事务面前疲于奔命，使得政府一维单向度的社会管理模式受到了越来越大的挑战。

政府单向度的管理社会存在着以下几个方面的弊病:一是会禁锢社会的活力;二是会给政府带来沉重的负担;三是会削弱政治的民主色彩;四是带来新的可治性问题等。

1.2 有限介入:一种政府与社会的共治网络

“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网络管理系统。”［2］治理网络是指包括政府在内的多元主体，在社会公共事务管理过程中基于协作而形成的一种纵横交错的关系模式，如政府与各类社会组织、公民个人、企业组织在合作救灾过程中形成的协作关系。在网络治理状态下，政府对社会公共事务的介入是有限的。但这种限度是多大?是90%，抑或10%，这是受现实多种因素共同决定的:如，社会发育程度、多元主体在社会管理中的治理能力大小;如政府与社会多元主体就社会公共事务的共治意愿;再如政府与社会多元主体共治网络的协作机制运作是否流畅等。但无论如何，相对于政府单向度的管理，政府与社会多元主体组成共治网络都是一种基于国情的社会管理模式的创新。这既有利于政府治理效能的提高，也有利于公民公共责任感的增强。当前，在我国，政府与社会就社会公共事务的治理在很多情况下都能够形成协作网络，这一点特别是在灾后社会管理上表现的更为突出。如，在2008年的汶川地震、2013年的芦山地震中，为数众多的NGO、企业，及个人志愿者积极协助政府部门进行抢险救灾及灾后社会秩序化的工作就是一个很好的例证。

1.3 零度介入:一种社会自治的模式

政府的零度介入，为社会自治留下了空间。社会自治又可分为他组织治理与自主组织治理两种次生的社会治理模式。他组织治理是一种社会多元主体对于开放型社会公共问题的治理模式，治理的主体不限于公共事务的利益相关者，是除政府外的一切社会主体;自主组织治理是公共事务的利益主体在非公共权威的作用下，“把自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义的诱惑下，取得持久的共同收益”［3］的一种公共事务治理模式。虽然自主组织可治理的公共事务情景较少，但我们却也不得不承认，在对有着“公共池塘”性质的社会公共事务的管理上做得会比政府更好些，奥斯特罗姆在其名著《公共事务治理之道》中就对此做了深刻的分析。自主组织有以下几个特征:一是民间性。组成自主组织的各主体都不是公共权威主体，或者并不代表公共权威，他们只代表自己的利益;二是自发性。自主组织的形成具有自发性特征，它们往往并非是在政府及其他外在力量推动下形成的，其形成的最根本上是基于主体共同利益的维护和增进;三是合作。自主组织的治理机制是主体间的合作。这种合作机制虽不具有法定效力，但却在主体间具有一定的约束力。四是一定的封闭性。这一点主要是因为具有“公共池塘”性质的公共事务的边界相对清晰。这也是自主组织能够“组织集体行动的第一步。”［4］现实中，诸如，在社区安全、公共物品维护等社会公共事务方面，这种自主组织治理模式表现出较好的治理能力。

2 自主组织治理模式在社会公共事务管理中的价值

自主组织治理作为一种新型的社会治理模式，虽有着自己的局限性，但却有其他治理模式无法比拟的优势，在社会公共事务管理中，这种治理模式主要有以下几种现实价值。

2.1 增强公共问题的可治性

在许多共公共事务或公共问题情景，政府单向度的管理、政府与社会有限的合作，以及他组织管理并不能有效地予以解决，甚至可能将问题进一步复杂化，这也就带来了治理模式相对于社会公共事务与公共问题的可治性问题。虽然“并非任何社会问题都可以通过合作网络来解决，在市场和政府不起作用的地方，合作网络也不一定有效的发挥作用。”［5］但自主组织作为一种民主化的、多中心的具有网络元素的民间协作机制，却在“解决城市复兴、社会排斥、犯罪与社区安全、可持续发展和环境保护等棘手问题上较有优势。”［6］对于此类影响社会秩序化的公共问题，单一的政府或者政府与社会的有限合作两种社会治理模式，往往会面临可治性难题。这是因为，在此类问题中，复杂的主体关系网络更需要一种具有非公权强制性的、民主化的、平等性的“公共论坛”，以充分表达主体各方的利益。而有政府介入的治理模式中，政府的公共权威便不可避免地成为一种强制性力量，试图去主导公共问题及各类主体的选择。也就是说，政府的介入会破坏各类主体进行利益调整与协作的民主化、平等性的“公共论坛”。自主组织因公共问题关涉主体的自主建立、主体间话语权的平等性，及利益的自我相关性等因素，而更容易在此类问题中发挥作用。面对此类问题，自主组织在协商的基础上，建立协作机制，以集体认同的制度规约各类关涉主体的行为，从而能够找到一条问题有效解决的路径或方向。在此类治理模式中，政府至多只能作为自主组织网络协作机制与制度的支持者和认同者，以增强各主体对协作机制与制度的遵守。

2.2 降低社会管理的公共成本

政府往往被认为是缺乏成本意识的。这也许是新公共管理倡导“把私营企业的行政管理方法运用到政府机构中，以提高政府行政效率”［7］的重要原因之一。这也是众多公共行政学者批判政府的靶子。虽然新公共管理下，“绩效”管理已成为政府解决“效果不彰”的重要管理工具，但目前政府的“低效”现象仍是其饱受诟病的痼疾。在社会公共事务管理中，政府如果仅将自己作为一维单向度的治理主体的话，那么社会公共事务管理和公共问题解决所需的各类资源将是一笔巨大的公共支出，并必然同时带来政府机构的膨胀和运作的低效。这在当前社会公共问题多发且复杂化的我国当下，将是一笔巨大的公共成本。一方面公众已对政府公共支出逐年递增日益不满，另一方面，单一主体下社会管理成本的巨大糜费，又使得政府面临更大的舆论压力。于是，政府不得不去开发或选择社会管理的其他有效工具或模式。在政府与社会多元主体合作的治理模式中，政府作为公共权威与民间力量协作网络构建的主要推动者，一方面将更多的管理权限移交给社会，另一方面，也将原本政府承担的社会治理成本转交给社会承担，或者在合作中使一些社会公共成本随着新机制的运作而自动消失;在自主组织治理中，由于政府并不作为一方主体参与到该治理机制中，因此，政府基本上不会承担任何治理的社会公共成本。并且，自主组织在社会共公共事务管理中，通常会淡化公共问题的“公共属性”，而更多的是基于自我私利的维护和实现目的而去解决集体问题，在这里人之“自利”本性与公共利益实现了有机的融合。因此，这种机制解决公共问题的动力和积极性会更强更高，解决问题的成本意识往往也会更强，在适于自主组织治理的公共事务或公共问题情景中，这不失为一种低公共成本的治理模式。

2.3 减少社会问题萌生

自主组织因协作主体的平等性和利益相关性，在解决影响共同利益的问题上通常会有更多的交流和沟通，无论这种交流和沟通是语言上的、行为上的还是思想上的;亦或是直接或间接的，这种交流与沟通都会增进彼此间的了解和感情，形成一种“患难与共”的利益共同体，使许多问题在萌发时于私下的主体间接触中就得以解决，进而防止问题在出现后，在各种因素推动下扩大化而成为影响广泛的公共问题，最终演化为社会公共问题。对于政府单向度的管理而言，政府通常会将问题的解决而不是问题的预防作为社会管理的首要目标，这是因为，问题通常在造成一定影响后，才会得到社会关注，然后进入政府议程，进而再转化为公共政策问题。对于许多处于萌发阶段的问题，政府往往因能力的有限性而不能做到有洞察的预见。政府与社会多元主体合作的治理模式，在许多情况下虽具有优于另外两种治理模式的特质，但因这种模式往往会在政府主导下建构，因此，不可避免地会掺杂进更多的政府意志，而非多元主体的共同意志。在这种情势下，社会其他多元主体很容易会成为政府意志的追随者，而非公共问题的平等意见交流者。这时，政府会将其他社会多元主体视作不同于自身的另外一方主体，而不是将其他多元主体区别看待，政府与其他社会多元主体的交流最终会成为一方主体与另一方主体的交流，使多元主体间的差异性被忽视，彼此间的意见交流被屏蔽，从而不利于其他社会多元主体之间就公共问题在平等交流的基础上与政府达成一致意见，进而激化多元平等主体间、多元平等主体与政府间的矛盾，弱化了这种治理机制的社会管理能力和消糜社会问题萌发的能力。可以说，在政府单向度管理、政府与社会多元主体合作治理及自主组织治理这三种治理模式中，自主组织模式在很多情况下对消除和减少社会问题的萌生是最能有效的。

3 自主组织在社会公共事务管理中的可能困境

自主组织的形成具有一定的自发性特征。由于没有政府公共权威的介入，以及自主组织各主体的利益分散、搭便车心理等原因，自主组织的自发形成、良性运作在很多情形下还存在着困难。在社会公共事务管理中，又因某些公共问题情景的特殊性，使得自主组织治理模式面临一定的困境。

3.1 自主组织建立的困境

无论是基于结束“混乱状态”的需要，还是出于阶级利益的维护，政府的形成似乎都要比自主组织的形成更具紧迫性和合法性。因为，政府是一国疆域内唯一的公共权威中心。对于自主组织而言，所要治理的事务往往具有更小的领域性特征，且在一国范围内还会存在为数众多的自主组织，或者自主组织治理的情景。因此，自主组织的形成只会是部分利益相关者的主张，并且缺乏外在的权威推动。在很多情况下，自主组织的形成只有靠利益主体的自行联合达成。由于利益的分散性、权威的多中心，以及搭便车的心理等因素的作用，相关利益主体自行联合推动自主组织的形成还面临着一些困难，这表现在:一是信息障碍。分散的利益主体，可能会因彼此的沟通不畅等原因，存在彼此间信息屏蔽的现象，使各主体之间难以了解彼此对于联合起来建立利益保障组织的意愿;二是缺少利益共同体意识。共同利益并非利益共同体意识产生的唯一因素。这还受到主体素质、对利益的看法等因素的影响。这使相关主体对于利益共同体的形成缺乏主动意识，或者根本没有认识到;三是缺少核心人物的推动。自主组织的形成，在很多情况下是需要核心人物的推动的。核心人物在自主组织的建立中起着利益与信息的聚合与发布功能，使自主组织的形成有了重要的动源;四是对自主组织的功能存有质疑。在强政府国家，政府的权威更容易成为人们求助的对象，而不是自主组织。对于自主组织在社会公共事务中的治理能力，许多人还存在着质疑;五是搭便车的心理。部分人基于自我利益的最大化，可能抱有搭便车的心理，这种“不劳而获”的心态，其实是人之本性的反映，但当这种心态转化为行动时，可能带来“公平性”的争议，使自主组织的形成缺乏普遍的认同。

3.2 自主组织治理模式运作的困境

自主组织的运作缺乏高强度力的政府公共权威，且自主组织自身的权威又是多中心的。因此，这使得其在运作过程中存在着无法回避的困难:一是协作的困难。由于自主组织运作的核心机制是主体间的平等协作。因此，有个健康的协作机制就成了自主组织良性运转的关键因素。但由于协作机制的建立有赖于各主体间的协商认同而建立的相关协作制度。但又由于这种制度的约束力可能并不具有如同法律一样的强制性和惩罚性，因此，不可避免地会存在着搭便车的现象。当搭便车成为一种普遍现象，而又得不到有效管理时，那么“利益被剥夺者”便不愿意再继续这种自主组织治理活动，可能就会使协作机制陷入运作的困难;二是外部冲击力。自主组织具有一定程度的封闭性，其更多的是维护和增进自主组织主体的共同利益。随着利益主体的分化、政府对某些社会公共事务介入的加深、非政府组织的参与公共事务管理等因素的影响，自主组织的牢固性可能会受到一定的冲击。许多原本加入自主组织的主体可能会转而向政府与非政府组织求助，以期维护和扩大自己在共同利益中的份额;一些利益主体可能会在更大的利益吸引下使自己的行为重心发生转移，从而疏于参与自主组织的协作活动。这些都会给自主组织的有效运作带来困难;三是成本问题。自主组织运作也需要一定的成本，这些成本往往是各利益主体基于共同利益的维护而共同承担的。但在某些情势下，自主组织的运作并非是高效的，这就使得其运作成本增加的可能会使部分利益主体.产生不满，给该机制的运作带来一定的压力和阻力。

3.3 自主组织解决公共问题可能导致公共问题复杂化

社会公共事务管理的最终目标是实现公共问题的解决与社会的秩序化。自主组织在解决社区事务、公共物品维护等具有“公共池塘资源”性质的公共问题上具有一定的优势。但对于一些影响范围大、时间效度强、利益复杂的社会公共问题，就不太适合于自主组织的治理模式。但现实中，由于政府能力的限制，不可能在同一时期关注和解决所有的社会公共问题，这也就为自主组织的形成空余了较多的空间。一些本不适宜于自主组织治理的公共问题，也因政府的治理能力的缺陷而被纳入了自主组织治理模式下，例如，目前在一些地方，民众为维护整体的拆迁利益而形成的利益维护协会就是一种典型例子。在不适宜自主组织治理的公共问题情景，将公共问题纳入自主组织治理模式将面临着将公共问题进一步复杂化的趋势。如，自主组织在治理某一公共问题时，可能会借组织力量提出与本问题无关的其他要求;再如，可能一些不相干的群体，因受自主组织的影响而被裹挟进去，成了盲从群体，为某一公共问题带来次生问题等。因此，现实中应当在鼓励自主组织参与社会公共事务治理过程中，对于一些不适宜于这种机制管理的公共问题，政府应当强力介入，或者与社会多元主体充分合作，以避免自主组织介入使问题复杂化，影响公共问题的可治性。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建设小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012:34.

［2］D.Kettle，Sharing Power:Public Governance and Private Markets，Washington，D.C.Brookings institution，1993:22.

［3］［4］埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道［M］.上海:上海译文出版社，2012:35、109.

［5］陈振明.公共管理学原理［M］.北京:人民大学出版社，2012:88.

［6］Robert Leach and Janie Percy－Smith，Local Governance In Britain，New York:Palgrave，2001:186.

［7］吴大芳，沈蕴芳.西方国家政府体制比较研究［M］.北京:社会科学文献出版社，1996:271.

The Value and Dilemma O f the“Self－organization”in Social M anagement of Public Affairs

LIU Dong－jie
(Huaian Institute of Public Administration，Jiangsu 223003，China)

The government as a socialmanagement of themain degree of involvement in public affairs based on the socialmanagement pattern，can be divided into four categories:Government one－dimensional one－waymanagement pattern，the government and the society ofmulti－subject cooperation governance mode，social autonomous mode，wherein，and social autonomousmode is divided into other－organization governance and autonomous organization governance.Three kinds of governancemode has its characteristics and advantages，there are scenarios for public problems and helpless.Autonomous organization due to the nature of democracy，the equality between the main and the interests of the community，has its unique value in the treatment of similar to the"common pool"interest is about social public problems.At the same time，butalso because of the illegal nature，independentorganization of authority of themain interests of dispersion，as well as for the public problems for other reasons，in the construction and operation process still existmany difficulties.

autonomous organization network;socialmanagement;value;dilemma

G23

A

1673－5382(2014)01－0049－05

(责任编辑 张明亮)

2013－09－10

刘东杰(1982－)，男，山东单县人，江苏淮安市行政学院《新淮论坛》编辑，讲师，硕士.