宁夏内陆开放型经济试验区建设中生态文明建设研究

许 芬，李 霞，李晓明

(宁夏社会科学院农村经济所，宁夏银川 750021)

宁夏内陆开放型经济试验区建设中，对生态文明建设必须给予高度重视。十八大加强生态文明建设的战略，为宁夏生态文明建设带来新的机遇。宁夏三面环沙，生态脆弱，立地条件差，生态建设难度大。近年来，宁夏制定实施了一系列政策加强生态文明建设，政策上敢为人先，在全国产生了积极影响。但同时，宁夏经济主要是资源消耗型的，更容易破坏生态，所以要更加重视生态建设。生态文明建设，是宁夏内陆开放型经济试验区建设的重要支撑和保证，关系到内陆开放型经济试验区发展的模式选择、政策制定等重大现实问题。

一、宁夏生态文明建设现状

宁夏地处黄河中上游地区及沙漠与黄土高原的交接地带，全境地形地貌差异明显，呈现出三个具有显著特征的单元:南部山区山大沟深、水土流失严重，是典型的黄土丘陵区;中部毛乌素沙地、腾格里沙漠边缘干旱沙地是宁夏的主要牧区，也是退耕还林、退牧还草的重点区域，这一地区生态环境十分恶劣，是国家环保总局和中科院确定的我国四大沙源地之一;北部引黄灌区地势平坦，土地肥沃，素有“塞上江南”之美誉，是西北地区重要的国家商品粮基地。宁夏土地面积虽然仅占全国国土面积的0.54%，但却基本包括了我国北方地区的大部分生态类型。宁夏“欠发达、欠开发”的特殊区情，蕴含着良好的自然环境和原生态文化，以及组合良好的矿产能源等宝贵资源，具有建设生态文明的比较优势。

多年来，自治区党委政府十分重视生态文明建设，特别是“十一五”以来，宁夏大力推进封山禁牧、退耕还林还草、防沙治沙、湿地保护、绿化美化五大工程，强化循环经济和节能减排两大抓手，努力构建“两型社会”，加快建设美丽新宁夏，极大地改善了宁夏生态环境。国家生态环境状况评价结果表明，2011年，宁夏生态环境状况指数为43.0，较上年度增加了1.6，林地面积增加了1 840平方公里。土地利用结构逐步向良性转化，生态文明建设呈现出良好的发展势头。

(一)大力实施封山禁牧工程

封山禁牧是植被恢复和森林保护培育的有效形式，自治区党委政府站在宁夏实现经济、社会、生态可持续发展的高度，作出在全国率先实行封山禁牧的重大战略决策。封山禁牧后，中部干旱带各市县以禁牧封育为契机，完善了草原承包经营制度，将草原全部承包给个人，极大地调动了农牧民对草场进行补播改良、围栏封育的积极性。截至2012年底，全区补播改良草原面积408万亩，完成草原围栏2 270万亩，占全区天然草原面积的61.9%。经过10多年草原围栏建设，全区荒漠草原和干旱草原两个主要草原类型的植被覆盖率分别增加了27.08%和26.16%，1 365万亩的天然草场得到有效保护。全区以优质苜蓿为重点的多年生人工草地留床面积达到600万亩，比禁牧前增长1.22倍，人工草地与天然草场之比已经达到16以上，位居全国前列。草原的生态功能明显增强，草原沙化退化趋势得到一定程度的遏制。全区有400多种野生动物和近1 000种野生植物得到全面保护与恢复，多年不见的长芒草以及蒙古冰草重新出现在草场。封山禁牧还使全区的羊只饲养总量比禁牧前增长了76%。与此同时，一批草、畜产品加工企业逐步成长壮大。目前，全区从事牧草收购、加工、销售的企业，以及合作社、个体收购点达48家，年加工能力22万吨，开辟了草原生态建设的新路子，受益农牧民达210万人。

(二)防沙治沙成效显著

宁夏在多年的防沙治沙工作中，紧紧围绕将防沙治沙和发展沙产业紧密结合，坚持“财政支持、政策推动、产业带动、项目拉动、科技支撑、农民致富”战略，创造性地运用“五带一体”综合防沙治沙技术，固定了流沙，绿化了沙漠，解决了世界性难题，走出既治沙致富又恢复生态的多赢路子，形成了宁夏防沙治沙模式。在治沙致富多赢治沙模式下，2012年，宁夏治沙面积在1 500亩以上的治沙企业达60多家，共完成营造林152万亩，经济林基地规模达到460万亩，林业及相关产业产值达160亿元。森林覆盖率由2002年的8.4%增加到2012年的12.8%。在2012年国家林业局开展的退耕地阶段验收中，宁夏首次实现了面积核实率、面积保存率两个100%，位列全国第一。中国环境监测结果显示，宁夏在全国率先实现了沙漠治理速度大于沙化速度，生态环境质量改善程度位居全国第二。

(三)实施生态移民战略

生态移民是生态文明建设的重要措施，宁夏作为国家生态移民试点工程项目区，改善和恢复生态环境是生态移民的主要目的之一。宁夏生态移民区在做好移民搬迁工作的同时，结合退耕还林、退牧还草等项目，重点抓好宁南山区的生态建设。移民搬迁后，原有的土地收归国家或集体所有，迁出区的土地用于退耕还林、退牧还草和围栏封育。由于迁出区人为破坏生态环境的行为明显减少，极大地减轻了生态环境压力，原有的林地、草地得到很好的保护，提高了水源涵养能力，遏制了水土流失，保护了生态物种的多样性。宁夏红寺堡移民开发区的建设，堪称生态移民的典范。1999年开始建设红寺堡开发区时，整个开发区几乎看不到一棵树，从宁南山区来的移民形象地说，“若不是路边的电线杆，连个拴驴的桩都找不见”。经过10余年时间，生态移民取得了良好的效果。红寺堡开发区人工植树400万株，森林覆盖率达到40%，年降雨量从270毫米增长到300毫米。生态环境的改善，还吸引了众多客商对农业、工业、商贸业的投资。红寺堡开发区的成功经验还带动了银川市兴泾镇、石嘴山市隆湖开发区的生态建设。昔日的“沙石漫天跑，四季不见草”的荒原，如今是绿树成荫、水草肥美的繁荣景象。生态移民战略既巩固了退耕还林还草成果，又达到了恢复生态的目的，实现了脱贫致富与生态建设的双赢。

(四)湖泊湿地保护成为生态文明建设的一大亮点

湿地被称为“地球之肾”，具有供水、滞留与降解污染物、生物多样性保护等功能。宁夏的湿地可分为河流湿地、湖泊湿地和人工湿地三大类。河流湿地和湖泊湿地主要分布在引黄灌区与南部山区各河流及湖泊之中;人工湿地主要分布在银川市，且具有数量多、类型多样、集中连片等特点。多年来，宁夏高度重视湿地的恢复与保护，制定了“自治区湿地保护中长期发展规划”，组建了区、市两级湿地保护管理机构，出台了湿地保护的地方性法规，并重点实施湿地保护恢复工程，包括毛乌素沙地边缘的盐池哈巴湖国家级湿地自然保护区以及鸣翠湖、黄沙古渡、星海湖等11处国家级湿地公园。银川市政府以“生态立市”为战略，以“塞上湖城”为目标，把湿地保护和恢复作为生态建设的重点，出台了《银川市湖泊湿地保护办法》，成立了银川市湿地保护办公室，着手建立城市湿地的监测、科研、管理体系。通过湿地保护、恢复、治理工程的实施，湖泊水质达到国家三类水标准。艾依河、鸣翠湖、宝湖、北塔湖、金波湖、西湖、鹤泉湖、三丁湖等生机勃勃地出现在人们的视野中。艾依河连贯沙湖和阅海，实现了湖海通航。石嘴山市内有大量可开发利用的湖泊湿地，市委、市政府多方筹措资金，建成了集防洪蓄洪、水资源综合利用、湿地保护、旅游观光等多种功能为一体的星海湖。从2004年起，石嘴山市的地下水位每年回升0.6米，空气质量明显改善，降雨量明显增多。同时，星海湖的建成还维护了生物的多样性，每年春秋季节，百余种数千只水鸟在星海湖翔集。全市每年二级和优于二级的天数达到284天，中国水利建设研究院教授唐克旺说，“星海湖工程在许多方面堪称我国水利建设的典型样板，强调了人与自然和谐相处，经验十分宝贵，值得其他地区借鉴”。由于加强了湿地保护，宁夏的湿地面积十年来增加了30多万亩，达到415万亩，占全区国土面积的5.2%，高出全国平均水平。

(五)水土保持使生态文明建设效益初步显现

一是坚持分区防治思路。自治区紧紧抓住国家“西部大开发，建设生态环境”的机遇，积极贯彻“北监督、南治理、局部保护”的水土保持分区防治思路，即“在北部坚持预防为主的方针，重点抓好自治区工业产业带及经济热点地区预防监督;在中部干旱带，坚持封山禁牧、生态修复为主，合理开发当地水资源，发展高效灌溉农业，以局部的开发性治理保障大面积的生态自然恢复;在南部黄土丘陵区，坚持以大支流为骨干，以县域为单位，以小流域为单元，山、水、田、林、草、路统一规划，综合治理”。自2001年以来，宁夏全面启动实施了国债水土保持、黄河水土流失重点防治工程、黄土高原水土保持淤地坝试点工程、国家农业综合开发水土保持等一大批水土保持重点工程项目，在不同类型区建立了流域综合治理、坝系工程建设与封禁自然修复相结合、梯田化建设以及沟坝地建设等一大批特点鲜明、规模大、标准高、效益好的水土保持生态建设模式。截至2011年底，宁夏已综合治理小流域430多条，建成水土保持淤地坝工程1 234座，建设高标准“旱作三田”510万亩，水土流失得到有效控制。宁夏先后有40条小流域被水利部和财政部命名为示范工程，彭阳、隆德和盐池3个县被水利部和财政部命名为“全国水土保持生态环境建设示范县”;隆德县被水利部命名为“全国梯田建设模范县”;石嘴山电厂、古王公路、枣泉煤矿、宁东能源化工基地供水工程被水利部命名为“全国生产建设项目水土保持示范工程”;沙坡头水利枢纽、羊场湾煤矿被黄河水利委员会命名为“黄河流域生产建设项目水土保持示范工程”。

二是全面推进依法监督。对经济开发热点地区和大中型开发建设项目，实行水土保持方案报告制度，全面落实开发建设项目水土保持工程与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度，规范和完善项目水土保持监理、监测和竣工验收等各个环节。生产建设和资源开发引起的新的水土流失得到了基本控制，为自治区经济又好又快发展与生态环境和谐提供了有力支撑。

三是加强水土保持监测。自治区相继成立了水土保持监测总站，银川、石嘴山、吴忠、固原4个市级监测分站，以及彭阳县王洼、西吉县大平、海原县树台、盐池县刘窑头4个典型监测站，水土保持三级监测网络和体系基本建成。2006年首次向全区发布了《宁夏回族自治区水土保持公报》，开始对自治区1号工程——宁东能源化工基地3 500平方公里的区域进行水土流失动态监测，开了我国对大型工业经济开发区利用“3S”技术开展全方位水土保持监测的先河。

二、东部典型区域及城市生态文明建设经验借鉴

改革开放以来，在东部沿海城市开发建设中，涌现了一批示范型的生态文明区域和城市建设，如长三角、珠三角地区，以及海南、珠海、厦门经济特区，形成了一些可以借鉴的发展模式和经验。这里总结长三角区域和海南生态省建设的经验，以期对宁夏内陆开放型经济试验区建设中生态文明建设提供借鉴。

(一)长三角区域生态文明建设

长三角区域是中国最重要的跨行政经济区域。改革开放30年来，其经济发展令世人瞩目，但生态安全也不容乐观，步入生态环境恶化的高风险时期。长江三角洲区域一些河段水体的监测数据显示其水体都受到了不同程度的污染，其中最为典型的就是无锡2007年发生的“蓝藻事件”。由于城市的快速扩张挤占了大量的生态用地，挤压了生物的生存空间，生物多样性和物种资源受到严重威胁;同时，城市污水的排放、地下水的超量采用等生态环境问题也日益凸现，如上海、苏州、杭州等地区已经因为地下水的超量采用形成大面积的地下水位下降，造成区域性地下水采补失衡，地下水利用的可持续性问题非常严重。另外，由于碳硫污染物的排放，酸雨也威胁到长三角区域的生态安全。由此，长三角区域环境治理开始重视生态文明，提出了包含生态意识、生态行为和制度文明为主要内容的生态文明建设路径。

生态文明的概念，在中共十七大首次提出，明确要求各地区要在区域经济发展的过程中，建立起开放式、多层面、符合中央建设生态文明精神的区域协调管理机制。长三角从21世纪初就开始采取一系列措施，加强环境保护和生态建设。长三角区域的各地政府，先后制定了总计214项有关环境保护内容的地方性法规(41项)、规章(48项)、规范性法律文件(125项)。这些法律、法规和文件，在市容卫生环境和防治污染问题上、在长三角区域地方经济实现又好又快发展上、对建立长三角区域环境治理制度体系上都发挥了重大作用。进入21世纪，长三角区域在践行生态文明建设、保障区域生态安全方面作出了更多的努力:2004年，《长江三角洲区域环境合作宣言》由江、浙、沪共同在杭州发表，这是国内第一份区域环境合作宣言;2008年，围绕环保主题和港口安全问题，长三角区域的16个城市共议对策，践行区域合作;2009年，《长江三角洲地区环境保护工作合作协议(2009—2010)》由江、浙、沪共同签订，协议签订后，在尾气排放、水体综合保护治理等领域三省市将开展统一行动的污染治理工作。

(二)海南从“经济特区”到“生态特区”的生态文明建设

海南特区建立之前，作为全国典型的落后地区，虽拥有良好的生态环境，但一直未得到开发建设。海南开始发展模式的转换，是在20世纪90年代中期，在这之前，海南也经历了房地产热和金融热的阵痛，逐步认识到优美的生态环境才是海南的优势和特色。由此诞生了“一省两地”的产业战略，即“建设新兴工业省、热带高效农业基地和热带海岛休闲度假胜地”，率先进行了绿色发展的探索性实践。1999年，国家批准海南建设全国第一个生态示范省。海南省在生态省建设的基础上紧抓生态文明建设，加强了政策、法规建设和执行力度，强化了污染防治和科研监测，建立环境保护目标责任考核问责制，大力发展循环经济，推行生态文明村、镇、市(县)建设，同时实施环境信息公开等。

海南确立了“生态立省”战略之后，不仅出台了生态省建设纲要和“一省两地”的产业发展战略，还制定、修订有关生态建设、环境保护的法规制度近50项，从自然、经济和社会三个方面的基础条件出发，切实开展了生态文明建设。海南建省办特区20多年来，在城市发展过程中，森林过度采伐等生态环境遭到破坏的现象也十分突出，但通过生态立省战略的实施，海南经济不但得到快速发展，其人居环境、生态环境和社会环境都达到了一个全新的水平，这充分证明了坚持科学发展观、坚定走生态文明建设道路的正确性。海南省委省政府高瞻远瞩，从自身的实际出发，依托生态特色，依靠人民群众的主体性力量，创造了生态文明建设的典范。

三、宁夏生态文明建设中存在的问题

借鉴东部沿海城市生态文明建设的经验，综合对宁夏生态文明建设现状的审视，宁夏内陆开放型经济试验区建设中生态文明建设还存在不容忽视的问题。

(一)对生态文明建设认识不够

生态文明建设不仅是实施环境保护，防止水和大气的污染，防止土地荒漠化，妥善处理工业垃圾和生活垃圾，提高森林覆盖率;而且要发展污染小、效率高的第三产业，加快推进新型工业化和农业现代化，审慎评估重大项目落地。还要以地方政府为主导，通过大力宣传教育，在体制机制上勇于改革，改变干部群众的生活方式和消费方式，改变一些浪费资源能源的不合理的消费习惯，核心是以人为本，构建人与人、人与自然和谐共处的环境。由于各级政府对发展的认识着重经济层面，以致全社会对生态建设的认识远远落后于经济建设，表现为民众对有关生态文明建设的“生态城市、绿色消费、生态人居环境”等相关知识比较缺乏，全民的生态文明观、道德观、价值观还未完全树立起来，生态忧患意识、参与意识和责任意识都还不强。

(二)以GDP为标准的考核机制没有根本改变

近些年来，以GDP为官员政绩考核标准的体系，已经受到了越来越多的质疑，从中央到地方，也逐渐认识到“唯GDP”的危害性。近两年，宁夏各级政府纷纷出台一些新的考核办法，逐渐弱化官员政绩考核中GDP的比重，但是，很多地方仍然没有抛弃以GDP为核心的政绩考核办法。作为生产发展的主体，企业的生态文明建设理念也亟须建立。企业以经济效益为首要目标，往往以污染环境的代价减少排污成本、提高生产利润，导致环境破坏严重。

(三)工业化与生态文明建设未能良性互动发展

工业化与生态文明建设都是小康社会建设的重要内容，在全面建设小康社会的系统工程中，彼此间存在着密切关联性，二者既可以在一定的条件下相互促进，实现良性互动，也可以在一定的条件下发生相互制约的消极影响。虽然，宁夏制定了节能减排的各项奖惩措施，且其成效初步显现，如2012年实现了化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4项主要工业污染物分别比2011年下降2.43%、3.10%、0.92%、0.60%，完成了减排节能的目标任务。但宁夏在工业化发展中，仍然面临生态资源过度消耗、生态平衡被破坏，以及排污不达标企业或工艺设备还有众多需要淘汰的现状，存在工业化与生态文明建设不能良性互动发展的问题。

(四)环境保护生态补偿机制还未建立起来

随着经济社会发展和改革开放的深入，特别是西部大开发战略的进一步实施和宁夏内陆开放型经济试验区建设的逐步开展，宁夏地理区位日趋重要:它是水土流失治理、土地沙漠化防治等生态建设重点区域之一，“三北”防护林建设工程的重点地段。虽然退耕还林还草、退牧还草等生态保护政策，对退耕、退牧农民有一定的补贴，但只是针对当地农民的。鉴于生态保护的公共性和外部性效应，由环境保护、生态恢复与治理带来的宁夏发展机会的损失，未能得到合理的生态补偿。国家和宁夏也没有建立起相关的环境保护生态补偿机制。

(五)生态文明建设的法制观念亟需加强

生态文明建设中的法制问题主要体现在以下方面:一是违背绿色发展相关法律的违法成本过低、执法成本过高问题依然比较突出，导致污染物偷排、废弃物乱扔等现象屡禁不止。二是环境方面的执法，监察力度不够，环境污染赔偿标准低，赔偿标准弹性较大，环境修复成本高昂。另外，环境资源不可能被分割成为类似行政区划的单位，它具有强烈的公共性和外部性特征，这样，环境保护的地方法规之间就不可避免地存在冲突和矛盾，阻碍着生态环境的有效治理。如果行政区与生态区在空间上相互耦合，一般就不存在环境治理的跨界协调问题，环境治理也会较容易取得成效。而实际上行政区和生态区在空间上很难达到相互耦合，这是由现有的行政区划体制导致的。从而各区域在环境保护措施和污染认定标准上，以及处罚手段等方面，都可能存在不同的具体规定。这要求区域之间亟须加强沟通和协作。

(六)社会化环境激励政策的缺位

宁夏各市县一直以来都把节能减排作为宁夏调整经济结构、转变经济发展方式的突破口，自治区政府也出台了节能减排的奖惩措施。但其奖惩制度只是针对各市县政府、重点企业的，还没有针对公众的社会化环境激励政策。首先，政府主导着环境管理，没有对于公众参与环境保护和管理的利益化的激励措施，更缺少可操作性的明确规定，这不仅无法有效地将社会公众力量动员和激励到环境监督和环境保护中来，更为严重的是，无论社会组织、企业，还是个人，均把环境保护的责任归到政府的门下，自身参与环境保护和管理的程度与效率均不高，造成了社会公众在环境保护和管理行动上的“政府依赖”。

四、内陆开放型经济试验区建设中加强生态文明建设的政策建议

(一)大力宣传生态文明，提高全社会的生态文明理念和意识

首先，打造生态型政府。“生态型”政府是指将实现人与自然的和谐作为其基本目标，将遵循自然生态规律作为其基本职能，并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸多方面的全过程。在内陆开放型经济试验区建设中，各地政府必须实现从“全能的”管制型政府向服务的“生态型”政府的角色转换。追求生态效益、经济效益和社会效益并举，生态效益优先于经济效益和社会效益目标。其次，生态文明建设要整体推进。在内陆开放型经济试验区建设中，要从整体上把握生态文明建设的设计，在具体的体制机制上要着力细化。第三，增强群众的环保意识。在生态城市、绿色产业、绿色消费、生态人居环境等生态文明理念的宣传上，广辟渠道，多途径加强生态文明观的树立和普及，增强大众的生态环保意识，积极组织民众参与并切实担负起生态文明建设的责任，特别是在学校教育方面，从青少年抓起，普及生态价值观、道德观、文明观。

(二)内陆开放型经济试验区建设要统筹经济效率与生态环境

项目引进是宁夏内陆开放型经济试验区建设的重要内容。引进的项目及其布局，要统筹考虑经济效率和生态效益。既要考虑到引进项目或产业高效率发展的布局模式，也要考虑所选择的布局区域的生态环境承载能力。要从行业发展趋势和追逐高效率生产的发展规律选择有利于项目或产业发展的布局区域。宁夏中南部地区生态承载能力比较脆弱，也是试验区规划中的生态保护区域，在这些区域布局产业一定要慎重，尤其要避免大规模引进对环境影响大的项目或产业。

(三)以典型示范为抓手，实施工业生态化战略，努力建设绿色内陆开放型经济试验区

随着对资源利用认识的深化，宁夏这几年加大对生态建设的投入，以解决民生问题为目标，以解决经济发展中的主要问题为突破口，确立重点，使生态文明建设在保障经济社会发展方面起到了重要支撑作用。内陆开放型经济试验区建设中，要以典型示范为抓手，分工业生态化示范城市、工业生态化示范园、工业生态化示范企业三个层面推进生态文明建设典型试点工作，并力争取得可供推广的实际经验。一要抓好石嘴山市经济转型试点工作，力争使其成为全国资源转型的成功典范，成为宁夏发展生态工业的示范城市。二要抓好宁东能源化工基地生态经济示范园区建设，力争在煤炭资源有序开发和综合利用方面成为全国乃至世界典范。三要以银川经济技术开发区为重点，探索不同行业、不同企业之间的资源合理利用，并争取国家环保部生态工业园区有关政策支持，最终形成综合性的资源利用网络体系，使之成为生态文明建设的重要载体。

(四)加快推进循环经济与资源的高效利用

大力发展循环经济，加快经济增长方式转变，在生产消费、资源开发、废物产生和回收利用等各环节，多部门、多主体合力搭建资源循环利用体系，规范资源回收与再利用的市场运行机制，是宁夏内陆开放型经济试验区建设中生态文明建设的重要内容。一是要探索出一套符合循环经济发展和资源高效利用的体制机制、政策体系。如设立循环经济重大项目库，支持循环经济重大项目建设。制定废旧物资回收利用相关政策，对资源综合利用和废旧物资回收利用的产业项目给予税收优惠。二是要建立促进循环经济发展与资源高效利用的技术支撑体系。加快循环经济关键技术研发力度，组织开发和推广有重大带动作用和推广意义的循环经济技术，加强高新技术对传统产业的技术改造和升级，加快有利于循环经济的清洁生产技术、环境污染治理技术和资源综合利用技术的推广应用。鼓励发展资源节约型和废物循环利用产业，推广各地发展循环经济的典型经验和实用技术，加快形成有利于环境保护和促进资源节约的产业体系。

(五)加强生态文明建设的法律法规的制定和执行

生态文明建设不仅需要道德力量的推动，更需要相关的法律法规进行硬约束。一要以法律的形式确立生态文明建设的内在要求，健全多方位的生态环境保护法律法规，结合宁夏实际，组织制定一批地方技术标准和技术规范，逐步建立健全环境保护和资源节约标准体系。如宁夏环境保护税收制度、宁夏环境污染收费制度、宁夏污染防止奖励制度等，以制度规范人与自然的和谐关系。二要健全环境与资源保护的执法、监管体系，加大执法检查的力度。要加大对排污单位的审核和监管力度，严把环评关。要严格落实环境责任追究制度，尤其是刑事责任追究制度，加大对违法超标排污企业的处罚力度。对违反《环境保护法》等相关法律法规的企业和个人严格依据法律法规进行处罚，并通过不同信息平台通报、取消涉事企业各种优惠政策等措施，抑制相关恶性事件的再次发生，为人民群众创造良好的生产和生活环境。

(六)改革政府考核机制

通过制定生态文明建设的目标指标体系，改革政府官员的考核机制。GDP核算体系只能体现经济指标，完全看不出GDP增长背后的环境生态破坏情况。因此要建立生态文明建设的目标指标体系，将经济增长和生态保护统一起来。环境保护和资源有效利用的力度，可以作为评估政府部门的职责职能活动过程及结果的依据，推进环保问责制度和奖惩制度的法制化，从考核制度上激励和约束政府的生态建设意图。国务院发布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(2011年10月20日)明确了绿色发展在官员考核中的重要地位，为各级地方政府考核机制改革定下了基调。《意见》强调:地方各级人民政府要切实把环境保护工作放在全局工作的突出位置;制定生态文明建设的目标指标体系，并纳入地方各级人民政府绩效考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，实行环境保护一票否决制。

(七)中央政府加快完善财政转移支付制度和生态补偿机制

当前，仍然主要以经济发展为考核重要指标的干部政绩考核或地区考核制度，往往导致地区强烈的经济发展愿望与生态环境保护的矛盾。宁夏内陆开放型经济试验区建设中必将会遇到这样的问题。要使试验区从根本上实现经济、社会与生态环境协调发展，需要中央政府加大对宁夏生态环境方面的政策倾斜，并不断完善转移支付制度和生态补偿机制。如推进资源性产品价格的市场化改革，实施“受益者要付费，开发者受补偿”的原则，促进资源的合理开发、高效利用和有效保护。在治理投资方面，宁夏各地市政府应提高环保经费的保障程度，加大对环境保护、生态修复、污染治理等环境公共设施建设的投资力度。同时，中央政府应加大对宁夏内陆开放型经济试验区建设中的环境保护和生态建设投入，加大转移支付的力度，在强化生态环境保护的同时进一步促进宁夏生态文明建设迈上新台阶。

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