公民文化结构、权威民主化水平与公共行动能力——一项关于公民政策参与研究框架的建构

马海明

(华中师范大学政治学研究院，湖北武汉 430079)

公民参与公共政策研究是公共政策过程研究的重要内容。目前，我国关于公共政策参与的研究还处于归类分析的初级阶段，有些研究虽然借助了国外的分析工具，但是缺少系统性和整体性，且没有自身的理论创新和理论贡献。本文以现代化作为时代背景，结合相关理论，试图建构一种新的关于公民参与公共政策的理论分析框架。笔者认为公民参与公共政策的质量受到一个社会内部公民文化结构、权威民主化水平和公共行动能力三个变量的影响:公民文化结构——由公共文化需求与供给的平衡程度决定;权威民主化水平——由行政权力与自治权力的分离程度决定;公共行动能力——由市场理性与公共理性的融合程度决定。

一、公民文化结构

这里提到的公民文化，广义上是指一个社会内部的现代公共文化体系作为政策系统的外部因子对于政策过程的影响状态。狭义上是指公共文化结构在政策参与者——公民与官僚身上的文化折射，并由此形成的对于公民参与公共政策的影响状态。新制度经济学认为，良好的政策要有适当的制度作为基础。阿尔蒙德的公民文化理论，更是从政治文化的角度论述了社会文化系统的政治文化分析系统与公共政策的密切关系。［1］29公共政策运行的每一个环节都受到这种政治文化的影响，这种政治文化反映到具体层面，就表现为一个国家或者地区的公民文化结构。这种公民文化结构是与现代公共政策参与所需要的公共文化体系密切相连的，是现代公共文化体系对公共政策参与的一种支持结构状态。根据文化与公共政策参与之间的关联性，公共政策参与中的公民文化结构主要包括文化结构的延续性、个体文化的自主性和政治文化的开放性三个关键变量决定。这三个变量能否在公共文化体系中实现需求与供给的平衡，决定了公民参与公共政策的文化背景是否健康。

(一)文化结构的延续性

文化结构的延续性代表着在现代化的背景下社会内部传统文化与现代文化之间的良性延续，这是公民文化结构的整体背景。公民文化结构需要一个健康有序的良性互动的文化延续性，这对于现代化转型的国家来说是至关重要的。在诺思看来，文化作为一种非正式制度是制度变迁与社会发展的重要的推动因素，只有传统文化和现代文化实现有序的连接与过渡，文化产生的“诱致性变迁”才能发挥其理想的作用。当文化结构出现延续性的断裂或者错位时，诱致性变迁就无法配合以正式制度为代表的强制性变迁，非正式制度和正式制度之间就会出现矛盾和冲突。结果是，现有的文化结构无法满足公民参与公共政策的现代文化需求，现代公共文化需求与供给之间出现了失衡。文化结构的延续性状态包括结构平衡、结构错位与结构断裂。结构平衡是传统文化向现代文化过渡的健康状态，社会内部的公共文化结构能够为公民参与公共政策提供足够的公民文化支撑，包括培养现代公民意识、权利意识、民主意识、公民道德、合作博弈精神、共同体文化以及参与型文化。结构错位是在现代化转型中，传统文化并没有实现向现代文化的有序过渡，反而从不同的路径和机制改变着现代文化的结构，并导致现代公民文化的失效。结构断裂是传统文化与现代文化之间并没有实现有效的连接，由于制度、体制等因素的影响，传统文化与现代文化分别在不同的时空领域内独自发展，两者没有明显的交叉。

(二)个体文化的自主性

公民参与公共政策的过程本质上可以看成是公民个体对于政策的自主选择过程，这就对文化结构内部独立的公民文化有较高的要求。这种要求来源于现代民主社会发展对公民独立自主的人格与行动需求，即现代民主发展过程中政治参与的扩大化要求公民具有独立自主的民主精神，并将这种精神转化为这种公民个体的文化实践。现代公共政策参与要求公民具备这种个体文化的精神，同时要求文化发展本身具有培养这种公民文化的导向，以区别并取代传统臣民文化。传统臣民文化具有明显的依附性特征，个体公共行为要么依附于权力机构、要么依附于权力人物，具有明显的私权力的特征。现代公共政策参与要求社会成员具有现代公民文化的种种特质，这种特质的核心就是参与过程中的自主性。个体文化的自主性要求除了个体本身以外，还要求改变个体与传统权威共同体的依附性关系，建立自主的开放的参与的新型共同体文化。从一定程度上讲，个体文化的成长依赖于社会内部权威共同体文化的现代民主变革。只有突破传统共同体文化的束缚，个体文化才能真正实现自主性的大发展，而只有个体文化的现代塑造，才能从主体的角度推动公民参与公共政策。

(三)政治文化的开放性

与个体文化相对应的是政治文化的开放性，这主要是从政策参与另外一个主要主体——政府的角度来塑造现代公民参与公共政策的文化需求。公民参与公共政策是公民通过一定的途径和方式影响政府决定做或者不做某项事情的过程。这就说明公民参与公共政策的过程既是一种政治参与过程，也是政府如何回应的过程。公民参与公共政策过程的质量要求作为政策决策与执行主体的主体——政府对自身官僚机制与文化中作出相应的调整。政府与官僚们面对公民参与扩大化的现实应该逐渐建构开放性的政治文化理念，即努力建构一个开放的民主的透明的官僚机构运作理念。政治文化的开放性与政治系统内官僚的执政态度密切相关，同时与官僚机构内部的结构文化即等级观念密切相关。转变官僚态度与等级观念成为政治文化开放性的主要内容。

总的来说，公共政策参与中的公民文化结构需求由文化结构的延续程度、个体文化的自主程度以及政治文化的开放程度共同构成。其中文化结构的延续性是公民文化结构的整体宏观文化背景，并直接影响到个体文化的自主性和政治文化的开放性。公民文化结构内部能否实现这三个方面需求与供给的平衡，决定了公民政策参与中文化困境的主要内容。

二、权威民主化水平

在民主政治现代化的过程，亨廷顿就曾将“权威的合理化”作为现代化进程的一个重要方面。就目前世界政治的发展趋势来看，权威合理化的过程就是民主化的过程。这种权威民主化成功的关键在于政治参与的扩大化与政治制度化之间的协调程度，尤其是政治制度的民主化水平能否应对现代公民参与扩大化提出的挑战。权威民主化水平在抽象意义上可以概括为行政权力与自治权力的分离程度，本文中的权威民主化水平一方面意味着正式的制度体系对于公民参与路径的建构，另一方面意味着公共行政权力对公民自治权力的干涉程度。由于后现代化国家的现代化过程已经不是一个建立自觉、自发与自为的时代，而是一种具有明显建构性的特征。这种特征具体表现为三个方面:一是公民自治的过程是行政权力的主动介入和建构的过程;二是正式制度网络的建构是否为公民参与提供可以有效表达意愿的途径，即公民是否具有参与公共政策过程的多种选择方案;三是在建构的背景下，行政权力与自治权力是否保持在一种合理化的分离水平上，以维持两者之间的平衡。从政策参与的角度看，权威民主化水平可以具体包含组织网络、制度网络与利益集团网络在民主化过程中功能作用的发挥与实现。

(一)组织网络与民主化

公民参与公共政策的组织网络是指公民个体参与到公共政策体系内部所需要的组织媒介，包括经济组织、社会组织、民间组织、自治组织等非政府组织或者社团构成的组织网络。在这种组织网络下，公民个体分散的原子化的行为能够得到整合，并凝聚成影响力或者社会权力，有效影响公共政策的制定。参与组织网络也正是现代民主社会和民主政治发展的必然要求和基本平台支持。一个强大的民主社会依赖于一个由公民参与的中介组织、社团以及民间组织等组成的社会组织网络的繁荣，各种组织和社团对支撑现代民主社会的运作起到关键性的作用。这种民主组织和社团是民主社会发展所需要的自组织，即社会成员“基于共同的需要和利益而自我形成的组织”［2］165。在这种组织网络中，公民个体能够达成基本的行为共识，突破单个个体参与中弱势、孤立、无助、无效果等种种不足。通过它们，人们才能有效地参与到公共政策过程中去，并通过平等、公平、协商等民主机制实现与政府的对话。

(二)制度网络与民主化

公民参与公共政策的制度网络是对公共政策分析中制度模型的一种强调，制度模型将公共政策看作是政府机构或体制的产出。从公民参与的角度来看，制度网络将更加侧重民主化的过程与水平，即一个国家的政治制度和体制能否为公民参与公共政策提供足够的民主化途径和空间。对现代化进程的国家来讲，政治制度化的过程就是政治民主化的过程，政治制度化水平就是民主化的水平。如果一个国家的制度民主化水平较高，公民对政府提出的意愿和要求很容易通过制度化的渠道得以表达。所以，政府具有足够的民主制度化渠道供给是公民有效参与公共政策的基础和条件。公民参与公共政策的制度网络必须达到一定的民主化水平才能够有效支撑经济社会发展对于公民参与公共政策扩大化的需求。

(三)利益集团网络与民主化

利益集团是一种特殊的社会组织形式。西方发达国家的公共政策制定过程，可以说是利益集团之间的互动和妥协过程，它们是最主要的社会组织。利益集团作为一种特殊组织，并成为西方国家公共政策制定的重要影响力量，决定了利益集团的存在具有一定的合理性。当然，利益集团也具有很大的负面作用。利益集团、政治家和行政官员在公共政策过程中相互勾结，损害社会公共利益。同时，利益集团具有操纵公共政策制定和执行的优势资源，容易导致政策走样。从西方发达国家的成功经验来看，利益集团成为影响公共政策的有效因子，主要包括三个方面:一是利益集团网络的社会化，即整个社会内部具有一个均衡的利益集团网络，大多数公民能够融合进不同的利益集团内部;二是利益集团利益取向能够具有一定的社会公共利益偏向;三是政府能够为不同的利益集团参与提供一个公平的对话平台，并将利益集团参与纳入到政治体制民主化的进程中，实现利益集团政策参与的透明公开。

总的来说，公民参与公共政策中权威民主化水平，既是制度和体制的民主化过程，也是现代化进程中政府合法化的过程。这种民主化过程为公民参与公共政策提供组织、制度与体制上的支持。

三、公共行动能力

公民参与公共政策除了受文化结构、权威民主化水平影响外，其公民与官僚的公共行动能力从参与动机的角度影响着公民政策参与的质量。公共行动能力是指公共政策主体参与公共政策过程中进行以公共利益实现为目标的行动能力，它受行为背后动机的支配与影响，而这种行为动机往往取决于市场理性与公共理性的融合程度，包括市场、公民以及政府之间的协调程度和协调能力。我们知道，经济利益的超强刺激性是市场经济的功能优势，这种刺激性以利益获取为驱动力，极大地调动人们的积极性与主动性。它一方面促使人们以经济理性作为其行为选择的动机，经济利益最大化是市场经济下人们生活的一种自然考量。另一方面，市场经济的竞争性与排他性导致公共物品在日常供应体系中的断裂。由于公共物品的消费具有非竞争性和非排他性的特点，因而无法消除“搭便车”的问题，公共物品的所有者会因不能回收他们的投资成本而缺乏提供这类物资的意愿。这是市场经济中是经济理性的一种选择结果，表现在各种行为选择主体身上就是主体自利性，主体以“经济人”的身份呈现出来，以谋求自我利益最大化为目标。市场理性的自利性表现为获取经济利益的最大化。在缺少外部制度与规则的约束下，经济交往中的个人或者集体往往将获得个人或者本集团利益的最大化作为行为发生的核心动机。公共理性表现为通过理性的政策对话生成公共生活的规则以及有助于谋求公共利益的社会基本结构，将政策讨论限定在对公共利益的谋求和社会正义的追寻上。

(一)公民集体行动能力

集体行动是相对于个人行动而言的，一般被解释为多人同时采取某种行为。奥尔森将集体行动定义为“任何供给集体物品的行为”［3］273。在公共问题与公共事务上，集体行动是不可或缺的，它是公民为了增进共同利益而采取的集体选择行为。公民政策参与中的公民集体行动能力主要表达了两层含义:一是公民在多大程度上是以公共利益为出发点来参与公共政策过程;二是公民在多大程度上能够以合作的方式参与到公共政策过程。只有在涉及公共问题或集体事务时，集体行动才不可或缺，它是人们为了增进共同利益而采取的集体选择活动。关于集体行动，传统的观点认为具有相同公共利益的个人会主动地采取集体行动的方式来实现公共利益。在奥尔森看来，个人自发的自利行为往往导致对集体不利甚至产生极其有害的结果。由于“搭便车”行为的存在，理性自利的个人一般不会为争取集体利益而作出贡献。［4］154同时，从公共选择理论的角度看，公共政策作为一种公共物品是集体选择的结果。公共选择理论将自利性看成是人的本性，认为在公共领域中活动的人与在市场中活动的人一样，在本质上都是自利的。经济领域的个人理性同样适用于公共领域，依据这种理论思路，公民在参与公共政策过程中往往表现为两种集体行动的困境:一是“搭便车”现象存在，即公民在公共事务参与和公共问题治理方面，由于目标对象的公共性和非排他性，其中的每一个人都可能想让别人去为达到该目标而努力，而自己则坐享其成。公民在参与公共事务上或者公共政策上存在着明显的自利倾向，不论这种自利是物质的，还是抽象的。二是集体非理性的存在，即在公共事务的参与上，每一个理性自利的公民往往都会考虑到自身的利益所得，结果导致集体行动的失败或集体行动根本就不会发生，被称为“理性的无知”。具有自利倾向的“搭便车”和集体非理性的存在一定程度上导致公共性资源在集体领域内的消耗。

(二)官僚公共行政能力

现代政府是一个系统化的官僚机构，是由不同系统内部的官僚们所组成。由于官僚几乎包办了各种政治制度的输出，深刻地影响着决策过程，起着大部分裁决和传达信息的功能，充当着利益表达者和聚合者的角色，所以官僚制机构的作用不可或缺。公共政策的过程也是以政府为代表的官僚利益博弈过程，这种利益博弈包括四个方面:官僚个体间的利益，官僚部门间的利益，政府整体的利益，以及政府与社会大众、利益集团之间的利益博弈等。公民参与公共政策需要政府与官僚在政策参与过程中始终保持一个公平公正的公共理性，以公共利益作为政府行为的价值导向。官僚公共行政能力就是指官僚在公共事务治理与公共政策过程中能够保持公共理性的程度以及维护公共利益的能力，其核心是“强调公共权力的合法性和利益的协调性，即强调公共权力以增进公共福利为价值目标，实现以尊重和促进私人利益为基础的公共利益”［5］42。然而，在市场经济背景下，官僚公共行政能力受到工具性和自利性的双重约束。

工具性是官僚制本质的价值。在韦伯关于官僚制的论述中，官僚制往往追求的是工具理性。官僚制对工具理性原则的推崇主要体现在它只注重组织系统活动的效能和技术可能性，并尽量排除价值理性的影响与局限。工具性过分强调效率，而排斥公民对于政治过程的参与。同时，过分注重权力服从于目标结果，缺少公共价值的应有要求。工具性本质上具有反对公民参与的倾向，过于忽视合法性建构，而只重视机构本身的合理性，这样会导致官僚在公共行动上的动力缺失。自利性是对官僚作为人和政府人格化的本性考量，具有现实性的必然。在政策制定过程中，自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等都是官僚们追求的目标，官僚的自利性不断扩大的结果便是公共政策失效、政府职能的扩张、公共物品的低供给率以及政府公共职能的萎缩等。

总的来说，官僚的公共行政能力主要是官僚群体与官僚机构在公民参与政策过程中能否保证公共理性的践行以及能否以促进公共利益的增长为目标实现同公民群体在公共事务与公共治理上的合作。可以说，公共行动能力是政策参与主体在动机与行动目标上的一种一致性程度以及在公共政策参与中的一种合作默契，要求无论是公民还是官僚都必须保持一种克制的个体理性，发展一种集体的公共理性，并以公共利益的最大化作为政策参与的一种初始动机。

四、小结:政策参与理论分析模型的适用性拓展

本文的理论尝试在于提出一个分析公民政策参与的理论框架。这种理论框架将公民政策参与的影响因子概括为公民文化结构、权威民主化水平与公共行动能力，其理论假设是公民参与公共政策的质量受一个社会或者区域内公民文化结构、权威民主化水平与公共行动能力的影响并由其决定。其中文化结构的延续性、个体文化的自主性以及政治文化的开放性决定了公民文化结构形态，是对一个社会或区域内现代公共文化需求与供给平衡状态的一种指标化考察。当供给状态处于平衡状态时，公民文化结构就是健康的，能够满足现代公民政治参与的文化需求。组织网络与民主化、制度网络的民主化、利益集团的多元化决定了一个社会或区域内的权威民主化水平，这种权威民主化水平暗示通过三种因素的状态考察行政权力与自治权力的分离程度。其分离程度本身就包含着“度”的问题，“度”的把握要依据不同国家在现代化进程的独特性来决定国家与社会之间权力的平衡性。公民集体行动能力与官僚公共行政能力决定着一个社会或区域内公共行动能力的大小，是对现代化背景下市场理性与公共理性融合程度的一种考察，这种融合的程度具体表现为公民与官僚在具体行动中的行为动机。

总的来说，本文的这种理论分析框架的建构，只是一种理论上的尝试，试图找到一种能够完整地分析公民政策参与的理论分析工具，以突破我国公民政策参与研究的一种形式化的泛滥。当然，笔者在建构这一理论的过程中虽然分析对象是公民政策参与，但理论框架的建构起点是关于如何研究一个社会或区域内公民参与的现象与问题。所以，这一分析框架在一定程度上可以推广到公民参与、政治参与、民主化研究等领域。在我国基层民主、社会民主等研究领域一定程度上也可以本理论框架去分析。只不过，由于笔者本人的理论素养尚浅，理论框架的论证与变量归纳方面还存在缺陷，其科学性有待进一步证实或者证伪。

［1］阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策［M］.上海:上海译文出版社，1987.

［2］徐勇.现代国家、乡土社会与制度建构［M］.北京:中国物资出版社，2009.

［3］Pamela E Oliver.Formal Models of Collec tive Actio，Annual Review of Sociology，Vol.19，1993.

［4］钱再见.现代公共政策学［M］.南京:南京师范大学出版社，2007.

［5］施雪华，黄建洪.公共理性、公民教育与和谐社会的构建［J］.山西大学学报，2006(6).