农民工住房社会保障问题研究

程海悦

(山西财经大学 公共管理学院,山西 太原 030006)

“农民工”作为中国内地特有词汇，是指身为中国内地特有的农业户口身份的工人。他们从农村进入城市，依靠替雇主工作为谋生手段，但不具备非农业户口，即打工在城市，户籍在农村的农民。由于中国内地至今未废止城乡二元户籍制度，农民工这一群体基本上没有工会组织和权益保障，是城市被雇佣者中劳动条件最差、工作环境最苦、收入最低的群体。他们为城市的建设贡献力量的同时因制度缺陷不能享受因城市经济发展带来的社会福利。同时随着中国经济的迅速发展，农民工也成为中国产业工人中人数最大的群体，而这一庞大群体也因基本生存条件难以得到保障，滋生出许多社会问题，逐渐成为社会不稳定不和谐因素。

在当前的背景条件下，我们如何能够积极的将农民工这一庞大的社会群体纳入住房社会保障体系成为一个热点问题。本文意在提出在城市化进程的背景下，农民工住房保障问题如何解决，同时通过分析农民工住房当前现状和各地方政府对此问题所做的创新型模式，来解决农民工住房保障问题在政策制度上的缺失。因此，本文意在提出：农民工住房保障存在问题及解决建议。

一、农民工住房保障现状

从图1可以看出，随着时间的推移，我国农民外出务工人数呈上升趋势。从2008年的14 041万人到2009年的14 533万人，随后2010年增至15 335万人，2011年人数为15 863万人，至2012年上升至16 336万人。2012 年全国城市外来务工人员总量达到26 261 万人，比上年增加983 万人，增长3.9%，其中外出务工16 336万人，增加473 万人，增长3%，本地务工9925 万人，增加510万人，增长5.4%。当前我国农民工总量已超26 261万人，[1]未来20年我国还将有3亿左右农村劳动力进入城市，加上现有的农民工，会有上亿个家庭在城市居住。如此庞大的人口迁移至城市，是社会发展进步的必经之路，也是城市化进程中必不可少的环节。在城市拥有一处容身之所成为农民工最基本也是最迫切需要解决的问题。

图1 2008年至2012年间我国外出农民工人数变化指数数据来源：根据国家统计局发布的《2012全国农民工监测调查报告》计算

农民工是20世纪70年代我国实行家庭联产承包责任制的产物，从土地上解放出来的农民带着融入大城市的梦想千里迢迢寻找自己在城市中的一席之地，但严峻的社会形势让他们的梦想化为泡影。农民工在城市的基本生存现状不容乐观。首先，文化教育程度普遍偏低，农民工普遍只具备初中文化甚至更低，教育程度对他们的工作性质有所限制。其次，由于无法从事脑力劳动和较为复杂的专业技能工作，他们从事的行业多为制造业、建筑业与服务业，二三产业所占比重较高，大多都为最底层的体力劳动工。再次，城市打工的农民工，对于自身保障的意识较为淡薄，社会保险缴纳和参与比例不高，这就导致许多不平等的劳动合同关系。最后，农民工收入较低，加之劳资双方不平等待遇，形成极为严重的社会治安问题，农民工成为了预防犯罪的主要防范对象。农民工在城市住房现状也令人堪忧。中国城乡土地二元制度让农村和城市的和谐发展产生了鸿沟，随着社会经济不断发展，市场经济进一步深化，房价高涨，这些现实令农民工更加难以承受。目前，在城市打工的农民工住房保障亟待解决，他们大多居住在简陋的宿舍里，有些居住在集体宿舍里，还有部分农民工及其家属居住在缺乏厨卫设施的房间里，工作流动性较强的农民工居住在工作地点，如临时搭建的工棚里，还有部分农民工在城里没有住所，成为城市流浪人口。

综上，我国农民工城市住房保障存在如下问题：首先，从住房条件上看，1.农民工住房设施简陋。农民工租住的房屋存在大量安全隐患，诸如暴露在外的电线，简陋的屋顶和被废弃危房，一些农民工的妻子怀抱刚出生的婴儿住在没有供暖设施、铁皮发锈的简易工棚中。2.农民工城市住房人均面积狭小，在北上广等一线城市，农民工几人为单位共同居住在只有几平方米的地下室。3.农民工租住成本日渐提高。随着城市房价的不断攀升，人口大量涌入城市，导致农民工的租住费用日渐攀升。4.制度的隐形排斥和城市居民对其身份排斥导致了农民工成为被社会排斥的群体。其次，从住房政策上看，农民工住房状况复杂，没有较为统一的制度政策进行保障。[2]由于农民工的农业户籍身份，在住房保障政策中，户籍制度成为农民工在城市落脚的制度障碍。最后，从住房模式来看，大部分农民工都处于租房阶段，离达到买房水平还相去甚远，随着城市房价攀升，农民工成为城市最底层人民的代表，他们的生活质量与城市发展息息相关，因而，农民工住房保障的重任落在政府身上，加大了地方政府的财政压力。

二、农民工住房保障相关政策及存在问题

我国政府在2006年就开始关注农民工住房问题，并制定出台了一系列保障农民工的政策。2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出要多渠道解决农民工居住问题，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件。2007年，国家建设部、发展改革委、财政部、劳动保障部和国土资源部印发《关于改善农民工居住条件的指导意见》的通知，明确“把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容”，并对农民工的住房福利进行规定，这是首个专门针对农民工群体的住房福利的政策文件。2010年，由住房和城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》规定“有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围”。[3]2013年，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，规定“2013年底前，地级以上城市要把符合条件的、有稳定就业的外来务工人员纳入当地住房保障范围”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”

其它相关政策也相继出台：首先，中央1号文件将农民工纳入小额信贷政策范围。今后青年农民回乡创业，包括搞家庭农场，在财税、信贷政策上都要给予相应的支持。加强农民的职业培育，使之形成有技术会经营的专业农民，可以使回流到农村的农民经营现代化农业，实现当地现代化。其次，在试点中，适当放宽中小城市和城镇户籍限制，分散大城市农民工压力，同时带动中小城市建设与发展。再次，加大外来农民工住房公积金缴纳力度，政府应积极宣传住房公积金缴纳意义，加强管理异地公积金办理手续，提高农民工缴纳意识。第四，鼓励用工单位投资建设农民工公寓，作为企业福利，对社会和企业达到双赢局面。第五，在中央的大力倡导下，各地政府加快廉租房与经济适用房的建设，同时对公共租赁房进行制定价格上限，避免盈利性大于保障性。

廉租房制度是我国政府针对城市贫困人群进行住房租金补贴和实物配租的一项保障性措施。在2007年出台的《廉租住房保障办法》中，已经将廉租住房制度的保障范围由最初的“符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭”扩大到“城市低收入住房困难家庭”，但申请家庭成员中“至少有1人为当地非农业常住户口”，而且各地还有诸如“家庭成员应当具有本市市区城镇户口，且其中1人在我市居住5年以上、其他家庭成员居住2年以上的”等限制，如此苛刻的条件使得长期生活于城市而且的确符合“最低收入、住房困难”条件的农民工却无法得到廉租房的保障。[4]两限房的政策制定同样也因“申请人具有本地户口”作为首先条件，将农民工拒之门外。而令广大农民工望而生畏的住房公积金制度在一些城市作为试点，意在达到住房公积金覆盖农民工，但推行遇到诸多问题，例如农民工工资较低，单位缺乏给农民工缴纳住房公积金的积极性，对于农民工这种流动性较强的群体，公积金异地存取制度没有相应建立，导致这一措施的施展遇到瓶颈。

当前，我国政府在城市实施廉租房和两限房政策均因门槛过高，致使农民工被排除在外，而这个“门槛”是指城乡二元户籍制度，由于这一制度的鸿沟，社会保障住房普惠性方面还有待改进提高，而住房公积金又因农民工自身缺陷，如工资较低，流动性较强，雇主不愿负担缴费成为鸡肋，住房公积金的覆盖政策亟待改进，加强在流动性方面的异地存取制度建设，普惠广大劳动人口是未来趋势。

以上措施在对农民工住房保障方面起到一定作用，但仍旧没有调和解决深层次问题。农民工的住房问题总体还处在市场失灵和政府失灵并存的状态，突出表现在：首先，农民工的收入无法进入城市商品房市场，这种明显的住房排斥早已将大部分的农民工排斥在外。在城市打工的农民工很难找到能够承担租金水平的舒适住房，存在着供求不对称性。其次，城乡二元结构的保障制度与农村户籍制度是农民工在住房申请上的最大制度障碍，它将农民工完全排斥在城镇住房保障体系外，造成了新的社会不公平，并且在住房公积金制度方面也存在着城乡差距，使得贫富差距越来越大。再次，中央对地方政府下达的保障性住房指标，例如对“夹心层”建造公租房等保障工程，由于地方政府在财政上的紧张，导致无法完成上级下达的指令，在建造过程中偷工减料，生产质量不合格的公租房。第四，农民工住房保障的法律法规制定存在滞后性，不够完善，亟待解决。最后，各地政府官员重视GDP的增长，忽略对当地人民民生方面的保障，绩效高于一切导致政府政策制定的偏好，对农民工住房保障问题没有充分认识。

上述政策对于真正落实惠及到农民工住房保障建设无疑远水不解近渴，因而在探索农民工住房保障问题方面，各地方政府也结合创新模式做出许多成功案例，例如重庆棒棒公寓、南昌市政府建立的农民工住房保障体系以及昆山市和无锡市兴建的大批农民工集中集居点和武汉市农民工专用住房建设都成为了地方政府和企业在保障农民工住房问题上的典范。

三、农民工住房社会保障的创新模式与进展

在《农民工住房理论、实践与政策》一书中，将解决农民工住房方案的类型分为准市民化型、公共租赁型、园区配建型、市政改造型四种。[5]1.准市民化型意味着政府在决策制定上要将农村户口的农民工与城市人口同等，准市民化型适合技能型农民工，也适应新生代农民工的发展转型要求，将农民工纳入住房公积金制度，在商品房市场交易中占有一席之地，这样的住房类型是城市化和统筹城乡发展的必然，同样也是社会和谐稳定最好的方式。2.公共租赁型是在政府制定政策保障下，对租金进行合理规定，在农民工买不起经济适用房又不符合廉租房规定时，保障其基本居住权。由政府拨出一部分财政建造公租房，提供给“夹心层”居住，制定低于商品出租房的价格保障其住房。3.园区配建型，其最好的案例是上海市嘉定区马陆镇，在政府的支持下企业利用工业园区划拨用地为农民工建造农民工公寓，对农民工流动性有稳定作用并且能够加强企业用工效率，同时分担政府住房保障负担，一举多得，但利用出让工业用地兴建农民工宿舍与现行工业用地政策相冲突，亟需在法律制度上做出调整。4.市政改造型则由政府主导，加大棚户区改造力度，城中村改造进程。政府出资兴建廉租房，加大棚户区的改造进程，进一步覆盖农民工房源保障。

构建农民工住房公积金制度，建立健全异地公积金存取，并且大力向农民工宣传公积金优点，使之如期缴纳。加快户籍制度改革，变更城乡二元化的户籍制度对城市和农村产生的分化作用，在农民工住房社会保障政策支持上，将户籍制度的隐形障碍去除。

随着城市化的进程加剧，各地政府开始重视起农民工的住房保障问题，逐渐意识到住房是民生之本，是稳定城市治安的重要渠道。

重庆棒棒公寓由企业带头牵线，将农贸市场改建为供重庆农民工居住的公寓，获得巨大成功，入住率饱和，并且在公寓中提供生育证明和暂住证明。政府看到其巨大潜力与良好效果，拨款财政250万元兴建7个阳光公寓，都取得成功。[6]棒棒公寓的巨大成功有几点值得借鉴：首先，棒棒公寓创造了一个属于农民工氛围的集体宿舍，选择了离农民工工作较近的地理位置，极大的方便了“重庆棒棒们”。其次，公寓内设施齐全，干净整洁，生活所需基本配置一应俱全，同时还设有娱乐设施。再次，治安良好。在棒棒公寓中，还有专门负责人员登记的保安人员。最后，棒棒公寓解决了农民工生育证明和暂住证明，这些证件都是农民工在外出谋工时需要出示给用工单位的，这样一来，棒棒公寓解决了农民工许多繁琐的手续问题，得到了大家的喜爱。[4]

南昌市政府对于农民工住房保障的探索从2005年就开始实行了，政府规定了用工单位需要解决农民工的住房问题，对住房硬件进行了规定，并且予以政策优惠。对于兴建的农民工公寓只准出租不准出售，并且给予用工单位税费减免。昌北经济开发区入区单位257家，能为农民工提供集体宿舍的有17家单位，能解决4000余人住宿；南昌高新开发区入区单位700余家，能为农民工提供集体宿舍的有20余家，能解决8000余人住宿；这些住房的月租金在200至800元不等，一定程度上解决了南昌市开发区农民工的住房问题。但能够租住这类房屋的农民工仅占到开发区农民工总数的15%左右，[4]覆盖还不全面。南昌市政府具有针对性的对不同园区进行政策制定，并且切实从农民工的住房合理性出发，在工作单位附近建房是合理准确的，而覆盖面有限则是由于租金问题导致，租金相对较高，大部分农民工选择了在附近另寻租房。

昆山市和无锡市大批农民工集中集居点也成为了地方政府对农民工住房社会保障问题探索的新形式。昆山市建设了超过百万平方米建筑面积的集居点，解决了80%当地农民工的居住问题。无锡市通过居委会和企业建设集居点，使当地63%的农民工住上了环境整洁，配套设施完善的住房。拥有农民工较多的企业，利用农村集体用地，通过翻建、扩建、新建六个社区，使3000多农民工集中居住。由此看来，在苏南农民工集居点的住房保障中我们值得借鉴的有三点：1.兴建农民工公寓这一重任委托给农民工比例较高的企业，政府在政策制定上给予支持和优惠。2.由政府建造标准化的农民工公寓，只租不卖。3.在农村集体用地上将废弃的旧厂房、闲置土地进行改造翻修建立农民工公寓。[7]

武汉市主要采取的是由企业和政府共同分担建设农民工住房保障体系。2005年青山造船厂兴建起第一个农民工公寓，有800人入住，随后，武汉就如雨后春笋般冒出大大小小40余个农民工公寓。不仅如此，农民工公寓推行的公寓管理措施也使得农民工的住房水平明显提高。在2007年，武汉市为进城农民工安置了人均不低于4平方米的简易住房，同时，企业也提供了3万平方米的专用住宅建设用地来解决农民工的住房紧缺问题。目前。在政策有待改进时期，政府和企业共同承担农民工的住房保障建设有一举两得的效果。企业兴建农民工公寓可抑制农民工的流动性，对本企业稳定劳动力有所帮助，与此同时，企业可帮助政府分担一部分政策压力，同时，政府给与企业一定的政策补偿和优惠，达到双赢。[7]

以上列举的例子都是地方政府实施农民工住房保障创新模式中较为成功的案例，同时，也有相对失败的案例，从长沙江南公寓中能够得到借鉴。长沙江南公寓是由长沙市政府将此项工程作为民生保障的一个重大举措带头实施的，由于江南公寓对农民工的入住条件是：外地农民来长沙就业的劳动合同经劳动和社会保障部门备案、月收入在800元以下者。而很多农民工都无法达到此条件。江南公寓离市区偏僻的选址导致农民工来回路费高，并不划算。这两个条件限制导致江南公寓开租第二年入住率不到1%，且空置费用高昂。[7]由此看出，能够收到良好效果的农民工住房保障建设需要满足最基本的两个要求：一是地理位置，即选址需求，由于农民工本身存在流动性较强的特征，选址需要与他们打工的地方较近，这样可省去路途成本。二是入住条件，即租金和工龄要求，对于收入较低的农民工租金是首要考虑问题，低廉的租金和硬性时间规定的去除是保证公寓入住率的基本。

四、农民工住房社会保障问题几点建议

我国农民工住房保障问题，任重道远，责任重大，道路漫长，过程艰巨。由于中国特色的城乡二元户籍制度，农民工本身受教育程度和工作短期性和流动性等一系列问题决定着农民工对住房类型的选择，也决定着政府对农民工住房保障的特殊需求的满足。在农民工住房保障问题上，有以下几点建议可供参考。

首先，完善有关农民工住房保障问题的一系列相关法律法规，制定严格的、具有法律效力的农民工住房保障法。我国的法律制度还不够健全和完善，随着我国法制建设的成熟，对于农民工合法权益的保障也会出台相应的法律法规。在步入城市化过程中，农民工的市民化过程也将慢慢到来，在此期间，就需要不断深化法制改革，将农民工的社会保障纳入城市社会保障范围。1.应当明确用工单位中农民工所占比例份额，人数达到一定比例需要履行保障其住房的责任，责任比例可根据不同地方情况针对性制定。2.将政府职责明确，提高对农民工住房问题重视程度，兴建保障性住房，制定人性化标准，符合农民工切身利益，深化与企业的合作。3.对农民工自身来说，也要承担相应的住房保障责任，明确自己的住房要求，积极配合企业政府的住房保障项目。

其次，改革城乡二元户籍制度。城乡二元户籍制度是将农民工排斥在城市大门外的始作俑者，应当逐步将新型农民工纳入城市社会保障体系中来。制度改革往往牵一发而动全身，打破城乡二元结构的壁垒需要等待时机，逐步过渡，划定标准，先将一部分有条件有能力在城市定居的农民工落户，逐渐在城市化进程中慢慢融合，消除城乡社会排斥现象。

再次，完善住房公积金制度。农民工是城市最低层劳动力，他们的工作性质决定了流动性强，做工时间短，因而用工单位在签订合同时不愿保障支付其住房公积金，在此背景下，应当加强农民工纳入城市住房公积金的法律规范，明确企业责任，展开农民工住房公积金专门渠道，对异地存取公积金以及跨省、市、县缴费建立完善信息平台，同时，为适应农民工的高流动性，在企业为其转存缴费，政府为其提供住房公积金补助等方面都应建立详细规范。

最后，发挥政府主导作用，打通农民工住房保障融资渠道。在上述地方政府住房保障创新模式案例中发现，企业和政府相结合可以更好地进行住房保障实施。同时，政府在住房保障的过程中要发挥其舵手作用，对保障房的质量、选址、建造等各个方面严格把关，建立起经得起时间考验的保障房，成为可持续租住的保障房。同时，政府可以在货币补贴和实物配租两个方面对农民工进行住房保障。企业应当作为福利帮助解决本企业农民工住房问题，这将会成为未来劳工双方平等互益的良性循环。

五、结语

本文着重论述了我国农民工这一群体的住房现状，将最为棘手的住房问题作为切入点探讨农民工住房社会保障体系的制度缺陷与亟待改进的方面，同时从中央政府、地方政府以及企业等多视角来阐述了目前我国农民工住房保障的模式，从民间开始着手的创新机制设计到政府为主导的住房保障模式，从中结合我国农民工实际情况分析利弊，为建设更适合农民工的保障住房进行探讨。我国是一个农业大国，也是一个人口大国，百分之八十的农业人口在这片土地上辛勤劳作。当前我国面临的城市化进程形势严峻，同时机遇与挑战并存。我国的城市化进程还处在初级阶段，农民工的住房社会保障问题还需渐进式改革，努力推进农民工的住房保障纳入社会保障体系，破除障碍，是进一步推动中国城市化进程的破冰之旅。[8]

参 考 文 献

[1]国家统计局.2012全国农民工监测调查报告[EB/OL].(2013-05-27)[2013-11-05].http://www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm.

[2]王晓营.农民工的住房社会保障体系的构建——以山东省为例[D].济南:山东经济学院,2010.

[3]董昕.中国农民工住房问题的历史与现状[EB/OL].(2013-06-06)[2013-11-05].http://www.hprc.org.cn/gsyj/shs/shbzs/201306/t20130606_223579.html.

[4]王艳霞.我国农民工住房保障问题探析[D].太原:山西财经大学,2009.

[5]吕萍.农民工住房理论、实践与政策[M].北京:中国建筑工业出版社,2012:98-235.

[6]王明智.重庆“棒棒”公寓调查——现状·沿革篇[J].中外房地产导报,2000(6):40-43.

[7]沙凯.我国农民工住房保障问题研究[D].长春:吉林大学,2011.

[8]蔡昉.被世界关注的中国农民工——论中国特色的深度城市化[J].国际经济评论,2010(2):40-52.