宁夏西海固地区反贫困问题研究

潘彩霞，尚明瑞

(甘肃农业大学 人文学院，甘肃，兰州，730070)

宁夏西海固地区是指宁夏南部的同心县、海原县、西吉县、隆德县、原州区、彭阳县、泾源县七个县区，是宁夏回族自治区根据国家最新标准划定的国家级贫困县的主要分布地区。西海固地区属于黄土高原干旱区，最显著的自然气候特征是“春迟、夏短、秋早、冬长”，[1]自然灾害频繁，当地经济发展困难，人们生活极端贫困，并且西海固部分地区由于自然条件极端恶劣以至于扶贫在此无法进行，只好进行生态移民，因此在20世纪曾被联合国教科文组织定义为“人类不能生存之地”。 根据2012年中国统计年鉴数据显示，宁夏回族自治区的地区生产总值为2012.21亿元，除港澳台之外，在全国的排名是第29位，在西北五省中仅高于青海省。宁夏回族自治区拥有“塞上江南”的美称，但是经济发展缓慢，其主要原因是西海固地区在资源环境约束条件下成为全区经济发展的凹陷区。因此，要实现宁夏社会经济可持续发展，西海固地区的反贫困是重要举措之一。

一、宁夏西海固地区的贫困状况及其反贫困措施

(一)宁夏西海固地区的贫困状况

从宁夏西海固地区反贫困以来，当地的社会风貌发生了较大的变化。但是西海固地区的发展还存在着深层次的矛盾，巩固反贫困成果任务十分艰巨。 “由于机会的不平等，导致受教育不多、就业不充分、信息稀缺，势必影响农村经济发展缓慢。”[2]而且近年来宁夏西海固地区与北部的黄灌区和国内发达地区的差距还存在继续扩大的趋势。根据2011年我国将农民纯收入2300元作为国家最新的扶贫标准，宁夏有8个国家级贫困县，其中在西海固地区的7个县都属于宁夏的国贫县。从2012年中国和宁夏统计年鉴的数据来看，2011年全国农民人均年纯收入为6977元，宁夏回族自治区农民人均年纯收入为5410元，而宁夏西海固地区农民人均年纯收入为4075元。2011年全国农村居民恩格尔系数为40%，宁夏回族自治区农村居民恩格尔系数为37%，西海固地区固原市农村居民恩格尔系数为48%。从上述数据可以看出，宁夏西海固地区农民年人均纯收入不仅与全国的差距拉大，而且与宁夏回族自治区全区农民年人均纯收入的差距也在继续拉大，且居民消费支出以食品为主，这表明宁夏西海固地区的贫困现象依然严重，反贫困的任务依旧艰巨。

(二)宁夏西海固地区反贫困采取的措施

在宁夏回族自治区反贫困的历程中，积极响应国家政策采取了救济扶贫、科技和开发扶贫等一系列政策措施，在这些政策实施的同时还进行了一些扶贫开发项目工程，如宁洽会暨中阿经贸论坛的中外合作、从单项扶贫走向合作双赢的宁闵对口协作、从自然资源开发扶贫到自然资源开发与人力资源扶贫开发并举的雨露计划、为保护自然环境而重建家园所进行的生态移民等项目为宁夏西海固地区的人们带来了福祉。宁夏西海固地区的反贫困措施和项目不仅解决了当地人的温饱问题，而且当地人收入增加，当地贫困发生率也逐渐减少，各项社会事业不断发展，扶贫开发产业初具规模，自身反贫困能力增强，让西海固地区孩子上学难，老人养老难，人们看病难的问题从根本上得到了改变。“宁夏对贫困问题极为重视,做了大量的工作,特别是从1983年开始,在党中央、国务院的大力支持下进行的西海固反贫困农业建设,取得了显著的成就,贫困人口占该地区总人口的比率明显下降,得到了国际上有关组织的好评。”[3]

二、宁夏西海固地区反贫困过程中存在的主要问题

宁夏的扶贫工作已经开展三十多年，“取得的成绩世所瞩目,但是本区生态环境恶化的趋势仍未逆转,人口素质还未大幅度提高,基本生产要素的状况还未根本改善,社会经济系统还未形成普遍的良性运行机制”。[4]虽然反贫困项目的不断实施解决了西海固地区人民的温饱问题，推动了当地社会经济的发展，但受各种因素的制约，宁夏西海固地区在反贫困过程中存在的问题仍然十分突出，扶贫工作任重道远。

(一)政府扶贫政策导向不稳定

20世纪80年代前期，国家对西海固地区的扶贫主要以“三西”扶贫建设资金为主。从80年代后期，国家开始以扶贫工程为主进行反贫困。但在这一过程中农民收入增长缓慢，脱贫与返贫交替出现的现象严重，这除了经济增长迟缓之外，更重要的是反贫困政策不稳定，例如80年代中期扶贫资金的投入主要以贫困户为主，90年代初期由于各种政治压力和扶贫贷款的回收问题，以及急于求成的反贫困心理，认为贫困户缺乏技术和管理水平，反贫困的资金不能充分发挥其作用，难以形成规模经济，于是将反贫困资金转向扶贫项目。结果由于扶贫政策的转变，反贫困资金作用减弱。“社会贫困是市场经济的一个衍生物，它在市场中产生，但不能在市场运行中自然解决，只有通过政府和其他非市场力量，通过二次分配和多次分配解决不平等问题；只有加强政府行政能力建设,才能更有效地实行反贫困治理。”[5]而且在反贫困过程中，由于政策导向不稳定使西海固地区的人均纯收入依然落后于全区和全国人均纯收入。

图1 2007～2011年全国与宁夏西海固地区贫困县农民年人均纯收入资料来源： 2012年《中国统计年鉴》和2012年《宁夏回族自治区统计年鉴》.北京：中国统计出版社

从上图可以看出从2007年～2011年宁夏回族自治区的农民年人均纯收入远远低于全国农民年人均纯收入，而宁夏西海固地区的7个国家级贫困县的农民年人均纯收入又远远低于宁夏回族自治区农民年人均纯收入，并且2010和2011年西海固的贫困县与宁夏和全国农民人均纯收入之间的差距进一步拉大，这反映出如果国家和当地政府不加强宏观调控，反贫困政策导向继续不稳定，贫富差距继续拉大，这不仅影响宁夏回族自治区社会经济的发展，也会影响全国的社会经济可持续发展。

(二)扶贫资金未得到良好的管理与使用

在宁夏西海固地区的反贫困工作中，资金不能按时到位或被挪用的问题是宁夏西海固地区反贫困过程中一个突出的问题。扶贫资金缺乏良好的管理和运用主要表现在以下四个方面：第一个方面是扶贫资金被挤占和挪用的现象十分普遍，已经严重影响到扶贫项目的建设和扶贫开发的工作进程，“大量的扶贫资金在转交的过程中流失，以至于国家用于扶贫的付出远高于贫困人口转移支付中的直接受益”。[6]第二个方面是现行的多部门管理体制使得扶贫资金不能集中高效利用，资金使用的监察监督力度不够，造成责权严重脱节的后果。第三个方面是没有结合当地实际开展扶贫项目，造成一些项目中途夭折，因此反贫困资金流失浪费的现象非常普遍。第四个方面是贫困地区扶贫信贷资金回收率低，影响了反贫困的效率。

(三)返贫现象严重

由于我国反贫困经历的时间长，导致返贫情况普遍。“返贫是指原来已脱贫的人口现在又重新陷入贫困，即又回到‘饱而复饥、暖而复寒’的状态，从本质上讲返贫就是贫困，而贫困是一个复合型的概念，它有一定的时期性和区域性，不同的时期和不同的国家有不同的衡量标准。”[7]宁夏西海固地区是我国最早进行扶贫开发的区域之一，这里生态脆弱，自然条件极其恶劣，而且国家“三西”扶贫的资金对当地贫困农民所起的作用很小，贫困现象依然严重，返贫人口大量出现。面对这种严酷的自然环境，反贫困效率低下，甚至在当地无法进行反贫困，使脱贫后的人们再度返贫的情形非常普遍。主要表现在宁夏西海固地区与宁夏全区及全国农民人均纯收入的差距不断拉大。而且国家贫困线将随着社会的不断发展而提高，从而西海固地区落入贫困线以内的人更多，从另一个角度反映出返贫现象的严重。

表1 2007～2011宁夏西海固地区与全国农民年人均纯收入的差距

资料来源： 2012年《中国统计年鉴》和2012年《宁夏回族自治区统计年鉴》.北京：中国统计出版社

从2012年中国和宁夏统计年鉴的数据可以看出2007年到2012年之间，宁夏西海固地区农民人均纯收入不仅与全国的差距开始拉大，而且与宁夏全区农民人均纯收入的差距也在不断拉大。这说明在全国社会经济快速发展的时期，宁夏西海固地区的7个贫困县由于各方面条件的限制社会经济发展缓慢，影响了全区的社会经济发展，也使得西海固地区在国家贫困线不断提升的过程中，返贫人口大幅增加。

(四)地方政府对扶贫攻坚的投入不足

宁夏是西部不发达地区之一，人均国内生产总值仅相当于全国平均水平的67%，而西海固地区各县财政状况更为困难，经常是寅吃卯粮，无法拿出多余资金用于当地的扶贫开发，因此西海固地区的反贫困资金主要是由国家提供的“三西”扶贫资金、国家的其它扶贫资金和自治区政府提供的部分资金，当地政府对反贫困工作则是心有余而力不足。在《宁夏回族自治区扶贫办2013年的项目预算》中，2013年宁夏回族自治区扶贫办部门收支预算为1168.02万元，比2012年增加317.75万元，增长了37.37%，但是在政府扶贫资金很少的情况下，用于扶贫项目的更少。扶贫办用于项目支出的预算为120万元，仅占总预算的10.3%，对个人和家庭的补助支出预算286.27万元，占总预算的24.5%。由此可以看出，即使中央对西海固地区的反贫困给予很大的希望，但当地政府还是无法达到国务院扶贫办要求的地方扶贫资金配套比例，导致扶贫效率低下，影响西海固地区的反贫困进程。

三、推动宁夏西海固地区反贫困工作可持续发展的对策建议

(一)制定适合宁夏西海固地区的反贫困战略规划

宁夏西海固地区要真正实现脱贫，因地制宜制定反贫困战略规划尤为重要。因此宁夏回族自治区政府和当地反贫困部门在总结、吸取反贫困过程中经验教训的基础上，借鉴其它地区成功的反贫困经验，结合当地的实际情况进行融会贯通并形成适合宁夏西海固地区的反贫困战略规划。在整个反贫困战略规划设计过程中，首先要坚持生态移民，继续实施异地开发战略，“异地开发是一个浩大复杂的系统工程，从宁夏移民吊庄的实践经验看，要想达到预期目的，产生良好的效果，还必须在重新安置的前期、中期、后期上下功夫，尽量缓解过渡期的种种矛盾，提高移民扶贫方式的有效性”。[8]其次应该根据国家贫困线的标准灵活地调整宁夏西海固地区的贫困线，同时要尽可能建立多维的贫困指标体系从而准确识别贫困户。再次要按严格的标准确定扶贫的目标，避免扶贫资源的浪费。对不同程度和类型的贫困对象采取不同的对策，尤其是当地的少数民族、妇女、女童、残疾人、孤寡老人等特殊的贫困对象要采取特殊对待的策略，确保扶贫工作的有效性；再次根据所拥有的扶贫资金开展扶贫项目；最后还应该制定扶贫反馈和监测规划，主要指国家或自治区的，以及扶贫对象的反馈与监测，及时发现和解决扶贫工作中存在的问题和了解当前扶贫工作实施的程度。

(二)完善宁夏西海固地区反贫困法律法规

完善西海固地区的反贫困法律法规是反贫困过程中的一个重要环节。只有不断完善西海固地区反贫困的法律法规，才能使反贫困的工作效率更高，更好引导西海固地区人民脱贫致富，从而有力的推动西海固地区社会经济的不断发展。宁夏西海固地区少数民族人口居多，在制定西海固地区法律法规时要结合当地少数民族的实际情况。与此同时，实施反贫困的工作人员应该懂法，守法，也要让贫困对象及时了解反贫困法律法规。不断地完善和制定反贫困法律法规不仅可以指导和规范反贫困工作，也可以约束贫困对象对反贫困工作的抵制。因此完善宁夏西海固地区反贫困法律法规是宁夏反贫困工作顺利开展的保障，也是进一步推动宁夏西海固地区反贫困工作可持续发展的重要手段。

(三)强化宁夏西海固地区的扶贫资金监管力度

西海固地区的反贫困工作经过三十多年的努力，成效并不显著的主要原因除了当地自然条件恶劣之外，还有一个重要原因是反贫困资金少且没有合理有效地在反贫困过程中使用。西海固地区的反贫困开始早，反贫困的管理部门众多，但缺乏核心的领导和监管部门，使得用于反贫困的资金被挪用或莫名流失的现象严重，所以强化西海固地区的扶贫资金监管力度是非常有必要的。强化扶贫监管力度，首先应该由中央政府加强对西海固地区扶贫资金的监管，宁夏回族自治区政府也应该优化扶贫机构，在扶贫部门设立专门的扶贫资金监管部门，对扶贫资金进行有效而合理的监督管理；其次是要严格审核扶贫资金申请和监督审批程序，减少扶贫资金流通的层级和部门，资金直接由扶贫资金监管部门管理，在避免资金的挪用和流失的同时也可以直接把钱用在需要扶贫的贫困者身上，从而使扶贫资金效益最大化；最后运用网络新闻媒体，把扶贫资金的数目和用途公开透明，让西海固地区的人民了解扶贫资金的用途和去向并接受社会舆论的监督。

(四)拓宽宁夏西海固地区人民主动参与反贫困的渠道

作为社会主义现代化建设的重要任务之一的反贫困工作，在整个反贫困工作中也要坚持科学发展观的指导思想，科学发展观的核心是以人为本，“要做到反贫困为了人民，反贫困依靠人民，反贫困成果人民共享”。[9]宁夏西海固地区反贫困部门要让贫困人民知道自己才是反贫困的主体，并在扶贫机构建立各种渠道让他们参与到反贫困的工作中。实践是检验真理的惟一标准，只有贫困人口参与到反贫困过程中，贫困户才能真实地体会到自己的主体作用，才能变被动的接受为主动参与，才能提高贫困人口自身脱贫的能力。而且在网络媒体信息高速发展的今天，尤其是手机上网的快速和便捷已经为贫困户主动参与反贫困工作提供了有利的条件，人们不再是被动的接受政府的安排，而是主动参与到扶贫工作中，把自身的需求反馈到扶贫工作中，使得扶贫部门的扶贫规划的可行性提高，也为自身脱贫找到最有效的途径。因此中央和宁夏西海固地区在扶贫机构中加强信息化建设，运用网络信息使贫困人民积极主动的参与到反贫困工作中。

(五)进一步完善宁夏西海固地区政府和市场的双导向反贫困机制

事物在发展变化中外因通过内因起作用，因此宁夏西海固地区要脱离贫困发家致富，仅仅靠外部的“输血式”扶贫改变贫困是远远不够的，改变西海固人民的贫困命运要通过外源动力拉动自身的运作机制，要依靠政府和市场的双重功效。“由于扶贫过程中‘市场失灵’的不可避免和‘政府过度指导’的客观存在，必须构建‘政府——市场’双导向的反贫困机制。”[10]政府和市场的双向反贫困机制是由政府职能的扶贫机构和市场功能的宁夏西海固地区反贫困基金会运作的。宁夏西海固地区的扶贫机构根据中央的扶贫政策和宁夏区政府的指导，结合贫困县的实际情况制定出扶贫政策和法规，并通过这些政策和法规指导西海固的扶贫工作；西海固扶贫基金的扶贫委员会执行政府的扶贫功能，基金会的各个分会的扶贫委员会根据各贫困县确定的本地区不同层次的脱贫需求成本向贫困户发放扶贫资金和扶贫物资；扶贫项目委员会根据市场的实际需要、贫困地区的自然资源条件确定扶贫开发项目，根据项目向信贷委员会申请扶贫项目资金，其具体的运作方式体现市场对资源的配置功能。建立政府和市场的双导向机制在反贫困过程中可以更好的弥补各自的不足，从而使反贫困工作走上可持续发展之路。

参 考 文 献

[1]张秀.宁夏西海固地区扶贫开发模式实践与探索[D].北京：中国农业大学，2004.

[2]刘康文.机会与能力：治理农村贫困问题[D].长沙：湖南师范大学，2009.

[3]秦均平.对宁夏城镇贫困的认识和建议[J].宁夏社会科学，1995(6):59-64.

[4]宋乃平.宁夏西海固地区反贫困策略[J]. 中国人口，2000，10(3):82-84.

[5]任万玉.行政能力建设与反贫困治理研究[D].贵阳：贵州大学,2007.

[6]邹秀丽.论宁夏生态建设、反贫困与可持续发展[D].北京：首都经济贸易大学,2001.

[7]王榆青. 关于我国农村返贫问题探讨[J]. 云南财政与会计，2008(8):11-13.

[8]王婷.固原地区农村反贫困新思路[J].固原师专学报，2002，23(2):101-104.

[9]王海英.资源环境约束条件下西北民族地区贫困问题及其反贫困机制研究[D].兰州：甘肃农业大学，2012.

[10]姜锡明，张航燕.西部民族地区反贫困机制存在的问题与对策[J].经济纵横，2007(4)：34-36.