刑事被害人救助地方立法之比较——兼论刑事被害人国家救助制度的建立

吴春雷，刘 颖

（天津商业大学 法学院，天津 300134）

“如果犯罪被害人在遭受由于犯罪而造成重大损害的不幸，但不能采取恢复被害感情及对被害人进行法律保护的措施的话，便会招致犯罪被害人及市民的对包括刑事司法在内的法秩序的不信任感，进而削弱刑法的规制机能”。［1］建立有关刑事被害人救助工作的法律制度可以有效地防止这种情况的发生，但是我国目前尚未建立这一制度。近年来，一些地方在当地党委政法委领导下，积极探索和尝试开展刑事被害人救助工作，给予无法及时获得有效赔偿的刑事被害人适当的经济资助，取得了较为良好的社会效果。总结并推广这一做法，在全国范围内积极、有序地开展刑事被害人救助工作，在当前人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发的形势下具有重要意义。2009年3月9日中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部和财政部八部委联合发布了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》中明确指出当前有关刑事被害人救助工作的法律制度尚未建立，开展刑事被害人救助工作是一种过渡性安排，目的在于解决刑事被害人的特殊困难，有别于国家赔偿和现行的其他社会救助。要求各地结合自身情况，开展刑事被害人救助的具体工作，根据《意见》制定具体实施办法，并在实践中不断总结、完善。截至2012年上半年，全国已有20个省、自治区、直辖市和130余个地、市出台了专门的刑事被害人救助具体实施的专门文件，形成了一定的工作机制。［2］其中地方立法文件并不很多。最为代表的是自2009年10月1日起施行的《无锡市刑事被害人特困救助条例》，江苏省无锡市人大常委会出台的我国第一个有关开展刑事被害人救助工作的地方性法规。根据有关法律、法规，结合当地实际制定的这一条例对规范刑事被害人救助活动起着极为重要的作用，其中也存在一些需要完善的地方。本文通过把《无锡市刑事被害人特困救助条例》与同为地方人大常委会制定的《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》、《包头市刑事被害人困难救助条例》进行比较，立足于一些中国地方发展的特点，以我国第一个关于刑事被害人救助工作的地方法规为基础，改善其中的不足，以期对我国相关立法和目前的探索性实践有所裨益。

一、刑事被害人救助地方条例的比较

（一）刑事被害人救助的原则

《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》没有对救助原则做出明确规定。《无锡市刑事被害人特困救助条例》和《包头市刑事被害人困难救助条例》把与经济社会发展水平相适应，与社会保障及其他救助相结合，公正、公开、救急、便捷作为开展刑事被害人救助工作时应当遵循的原则。考虑到我国幅员辽阔，各地发展速度、程度的不同，采取结合各地经济发展情况实施救助，并且把刑事被害人救助与其他社会救助相结合，更好地维护被害人的权益；公正的救助决定可以避免对被害人造成“二次伤害”，充分借鉴了民间习惯“救急不救贫”之说的同时；［3］采用便捷的救助程序能够及时地帮助被害人缓解急迫的生活困难。

（二）刑事被害人救助的条件

在被害人学等学科研究领域里，犯罪被害人的外延已经由直接遭受犯罪侵害的人亦即刑法规范意义上的被害人扩展到由犯罪侵害直接间接影响的人。［4］此种广义的被害人定义对于制定旨在保护被害人利益的救助条例颇有启发意义。无锡市、宁夏回族自治区和包头市人大常委所制定的地方救助条例中的“被害人”首先是指因犯罪行为直接受到损害并承担因此造成的损害结果的人，其次还包括间接受到伤害或者损失的人，主要指依靠被害人收入作为主要生活来源的被赡养人、被扶养人或者被抚养人。

设立刑事被害人救助制度的目的在于利用有限的资金帮助最有需要的刑事被害人或者依靠被害人收入作为主要生活来源的被赡养人、被扶养人或者被抚养人缓解犯罪给他们带来的生活困境。对于判定刑事被害人的生活是否陷入严重困难的标准，《无锡市刑事被害人特困救助条例》只做了一个概括的表述，没有对何谓“严重困境”进行较为具体的说明。《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》第3条规定刑事被害人或者其近亲属没有能力维持最低生活水平所必需的支出，确有特殊困难的，给予临时救助。较无锡市的规定具体。《包头市刑事被害人困难救助条例》对于刑事被害人或者其近亲属申请刑事被害人救助时生活困难程度是这样规定的：刑事被害人或者其近亲属申请救助须具备因犯罪行为造成刑事被害人家庭生活水平低于本市最低生活保障线。明确以包头市的最低生活保障线作为标准，适应当地经济发展状况，方便救助申请的审查机关对救助的申请者生活是否陷入严重困难做出较为准确的认定。

学界普遍认为刑事被害人救助制度是一种具有补充性质的制度，即要求刑事被害人积极主动地运用现有制度主张权利，只有通过司法途径或者非司法途径无法及时得到足额赔偿时才可以适用。但是《包头市刑事被害人困难救助条例》在列明申请救助者没有放弃提起刑事附带民事诉讼的权利的同时，还要求救助申请人具备申请救助时无法通过诉讼获得赔偿，无法获得工伤赔偿、保险赔付、未接受过涉法涉诉和社会救助的条件。《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》也对刑事被害人或者其近亲属无法获得赔偿的情形做出了类似规定。这样的要求显然不能及时地帮助刑事被害人缓解紧迫的生活困难。相比较而言，《无锡市刑事被害人特困救助条例》把“无法及时获得赔偿”作为救助对象所须具备的条件之一，不以无法获得其他救助为前提，更加关注救助的及时性，充分体现了“救急”原则。

（三）刑事被害人救助的排除条件

无锡市、宁夏回族自治区和包头市人大常委会所制定的地方救助条例中都将因刑事被害人的不法侵害直接导致的加害行为作为排除救助的条件之一。明确了引起加害行为的须是刑事被害人的不法侵害且此不法行为作为加害行为的直接诱因导致不予救助，如果只是因为被害人自身的一些过错而招致加害的情况下，有关机关仍会对符合救助条件的申请者提供经济帮助。除此之外，三地人大常委还对应当拒绝救助的其他情形做了各自的考虑。刑事被害人救助的申请者应当保证所提交的申请资料的真实性，《无锡市刑事被害人特困救助条例》规定申请人有隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，不予救助。《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》规定如果犯罪嫌疑人、被告人及其他赔偿义务人自愿赔偿受害人损失，但是刑事被害人拒绝的，不予救助。

（四）刑事被人救助的标准

在决定救助资金的具体数额时，应当以客观事实为依据，这样才能保证结果的公正性。故三地有关刑事被害人救助的地方性法规中要求承办机关确定救助金额的时候，应当综合考虑犯罪行为侵害给刑事被害人造成的实际损害、医疗费用及家庭实际困难等情况，并且结合各地经济发展状况对救助金额的上限做出规定。三个地方性法规都在规定一般救助金额的同时，对需要获得较多救助金的特殊情况做了考虑。根据救助申请者的具体情况，确定救助金额。对特别需要救助的申请者，提供较多的帮助，可以更好地维护他们的人权，体现了“以人为本”的思想。

（五）刑事被害人救助的程序

三个有关刑事被害人的地方法规都规定由人民法院、人民检察院、公安机关具体负责救助申请的受理、审查、提出救助意见和发放救助金的工作。民政、卫生等部门应支持并配合这些机关的相关工作。具体救助程序如下：

1.申请。无锡市和包头市关于刑事被害人救助所制度条例都对他提出救助申请的时间做了严格的规定，如果没有在规定的期间内提出，承办机关将不予受理或者申请将被认定为不符合申请救助的条件。

救助申请是按照案件所处的诉讼阶段向承办机关提出，案件的办理情况受理机关应该有所了解。故从无锡市、宁夏回族自治区和包头市所出台的刑事被害人救助条例中列举的申请人所需提交的申请材料可以看出，申请人除了需要证明自己的身份以外，最主要的是证明自己的生活状况。《无锡市》在要求申请救助者提供家庭生活困难的证明材料的同时，还要求提供其家庭财产和收入情况的说明。

2.受理。申请属于承办机关受理的，应当受理。符合条件的申请人原则上只能获得救助一次，对于已经获得刑事被害人救助的，《无锡市刑事被害人特困救助条例》、《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》和《包头市刑事被害人困难救助条例》均做出了不予受理的规定。

此外，包头市在制定刑事被害人困难救助条例时考虑到可能存在一些客观原因导致刑事被害人或者其近亲属未能在规定的时间提出救助申请的情况，所以做出了这样的规定：符合本条例规定的救助条件，由于刑事被害人或者其近亲属因无民事行为能力、限制行为能力或者其它原因没有提出救助申请的，办案机关可以根据案件的具体情况，决定给予救助。在尊重刑事被害人或者其近亲属做出的是否申请救助的决定的同时，考虑到了阻碍他们申请的一些客观因素，这一规定有利于切实维护刑事被害人的利益。如果刑事被害人救助的申请人不服不予受理、不予救助决定或者对救助金额有异议的，可以向受理救助申请的办案机关申请复议一次。办案机关应当自收到复议申请之日起十个工作日内答复申请人。

3.审批。三个条例中都采取由承办机关向政府财政部门送达救助决定，财政部门审批后，再将救助金核拨给承办机关，由承办机关把救助金给救助申请者的程序发放救助金。《无锡市刑事被害人特困救助条例》和《包头市刑事被害人困难救助条例》中还对承办机关办理审批手续的时间进行了规定。另外，《包头市刑事被害人困难救助条例》的制定者还考虑到疑难复杂的救助案件需要延长审查时间，但是没有对救助案件的疑难复杂程度进行界定。

4.监管。这部分包括对办理救助案件的机关以及救助申请人的监督管理。办理救助案件的机关应当定期向社会公布有关刑事被害人特困救助的情况，接受社会监督。《宁夏》特别规定了对决定给予救助的，应当对被救助人、救助资金等在救助申请人户籍所在地或者现居住地村（居）民委员会予以公示，接受社会监督。每年向本级人大常务委员会报告条例实施情况，接受人大监督。办案机关和有关部门及其工作人员开展刑事被害人救助工作时，如有违法违纪行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，限期追缴救助资金；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，如救助申请人以欺骗手段获得救助金的，发放救助金的承办机关要对救助金予以追缴；申请人构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

（六）刑事被害人救助的其他规定

《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》和《包头市刑事被害人困难救助条例》对“代位追偿权”进行了规定，即办案机关发现赔偿义务人有能力履行民事赔偿义务的，应当依法追偿，追偿资金超过被害人已获救助额的，应当支付给被害人。《无锡市刑事被害人特困救助条例》没有对此种情况予以考虑。

二、刑事被害人救助地方条例的局限性

（一）与其他救助衔接方式不明

《无锡市刑事被害人特困救助条例》和《包头市刑事被害人困难救助条例》中明确把“与社会保障和其他救助相结合”作为救助原则之一，但是没有提出具体结合的方式。要想把刑事被害人救助与其他救助结合起来发挥作用，掌握它们的结合方式是关键。刑事被害人救助制度不是一项孤立的制度，不保证获得救助的刑事被害人或者其近亲属今后的生活能有所保障，不需要任何其他救助；更不意味着刑事被害人救助不能与社会保障和其他社会救济并存，适用于同一救助对象。相反，刑事被害人救助应当与社会保障和其他社会救济相结合，共同维护刑事被害人的合法利益。

（二）救助条件过于严苛

无锡市人大常委会制定的救助条例在强调案件属本市管辖的同时还做出侵害地在本市的规定，这样的要求未免过于严苛。我国刑事诉讼法第24条规定：刑事案件由犯罪地的人民法院管辖，如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。除此以外，还存在如移送管辖或者指定管辖等被害人受侵害地与管辖机关所在地不同的情况，依照这些规定被害人可能会陷入求助无门的窘境。

《包头市刑事被害人困难救助条例》和《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》在列明申请救助者没有放弃提起刑事附带民事诉讼的权利的同时，还要求救助申请人具备申请救助时无法通过诉讼获得赔偿，无法获得工伤赔偿、保险赔付、未接受过涉法涉诉和社会救助的条件，并且提供未获得民事赔偿、保险机构赔偿、社会保障机构救助情况证明。刑事被害人救助要与其他救助相结合，它们之间不是“有我没他，有他没我”的相互排斥的关系，应当本着切实维护被害人利益的原则对急需救助却无法及时获得资助的刑事被害人实施救助，帮助他们缓解特殊生活困难。

（三）权利主体混乱

刑事被害人救助被视为被害人的一项权利，被害人对其的行使享有选择权。如因客观原因导致被害人无法做出选择时，办案国家机关可以本着切实维护被害人利益的原则，根据具体情况，决定给予救助。但是《无锡市刑事被害人特困救助条例》第19条规定，符合条件却没有提出申请的情况下，法院、检察院、公安机关可以根据案件情况直接提出救助意见、办理审批手续。混淆了权利主体，国家机关代替被害人决定行驶申请救助的权利，剥夺了真正的权利主体的选择权。

（四）权利告知义务缺失

权利的行使是有时效限制的，法律不维护躺在权利上睡觉的人的利益。无锡市和包头市关于刑事被害人救助所制定的地方性条例都对被害人提出救助申请的时间做了严格的规定，如果没有在规定的期间内提出，承办机关将不予受理或者申请将被认定为不符合申请救助的条件。但是在做出这样规定的同时，三地地方救助法规均未写明承办机关有告知刑事被害人或者其家人具备什么条件可以在什么时候向什么机关提出救助申请的义务。告知义务的缺失会给被害人行使权利造成阻碍。

（五）标准不确定

确定的标准可以帮助救助申请的审查机关对是否给予救助，具体发放多少救助金做出较为客观的判断。然而，地方救助条例中常常使用如“生活陷入严重困境”、“医疗救治费用巨大做出具体的规定”、“费用特别巨大的”和“最低生活水平”较为概况的描述，没有对具体标准做出规定。这让审查申请的机关有过大的自由裁量权，使得审查结果包括过多的主观因素。

三、刑事被害人救助条例的修正建议

（一）明确与其他救助结合方式，协调相互关系

刑事被害人救助要与社会保障或者其他救助相结合，对于已经获得其他救助的刑事被害人或者其近亲属生活仍有困难，符合刑事被害人救助条件的，可以向有关机关申请；接受过刑事被害人救助后生活困难没有得到有效改善的被害人或者其近亲属，有关机关可以报请或协调当地政府将他们纳入其他救助范围，让他们的基本生活有所保障。

（二）关注犯罪危害结果，给予有需要的被害人切实帮助

建立刑事被害人救助制度是为了解决因犯罪行为给被害人及其家庭造成的生活困难，目的在于切实维护好刑事被害人的合法权益。明确将“维护被害人的合法利益”作为开展刑事被害人救助工作应当遵守的一项原则，有助于在规则没有明确规定或者适用规则会产生不可容忍的不正义情形时，本着切实维护刑事被人利益的原则更好地开展刑事被害人救助工作。原则上，刑事被害人救助限于人身重大伤害或者死亡，对于财产法益受到侵害的刑事被害人一般不予救助。许多人认为人身伤害可能危及刑事被害人的生命，就医会给刑事被害人的家庭带来巨大的经济负担，使他们的生活陷入困境。但是现实生活中也可能出现因财产受到严重损害导致刑事被害人过着不符合人性尊严的生活，国家对此不能放任不管。正如加洛法洛指出：“被害判定的标准在于被害个人是否有伤害或损害结果发生。”［5］故应当把视线聚焦于犯罪行为给被害人造成的危害结果，不区分人身伤害或是财产损失，为生活紧迫的被害人提供帮助。

（三）确定救助性质，弄清权利主体

申请刑事被害人救助是被害人的一项权利，有关机关应当告知被害人该权利的存在，由权利主体决定是否行使，而非由办案机关在权利主体未行使权利时，直接提出救助意见、办理审批手续，剥夺了权利主体的选择权。

笔者认为政府之所以提供资金救助被害人是出于道德上的责任，并非替赔偿义务人履行民事赔偿义务，不应在向被害人给予救助以后，从向赔偿义务人处追偿的资金中扣除救助资金，而应在考虑赔偿是否能缓解被害人或其近亲属的生活困难急需等情况下，做出是否要求其归还救助金的决定。

（四）规定告知义务，方便权利主体行使权利

应当明确规定诉讼的各个环节中，承办机关有告知刑事被害人或者其家人具备什么条件可以在什么时候向什么机关提出救助申请的义务。避免告知义务的缺失会给被害人行使权利造成阻碍。

（五）与审查机关所在地经济发展水平相适应，保证救助标准的确定性

结合审查机关所在地经济状况评判犯罪行为给被害人造成的影响，以该地职工月平均工资作为具体救助金额的衡量标准，有利于审查机关客观地判断是否给予救助申请者提供救助，提供多少金额的救助，帮助有关机关做出较为公正的判断。

四、结语

“刑事被害人补偿应及早从制度走向法律，从地方立法走向国家立法，这既是趋势，也是需要。”［6］我国应当建立统一的刑事被害人救助制度，并且在不断总结中完善刑事被害人救助工作可以更好地维护被害人的权益，有效地避免因侦查机关难以查获犯罪嫌疑人，嫌疑人被查获后因证据不足无法认定责任人，或者是判决后犯罪人以及其他赔偿义务人不具备赔偿能力或者赔偿能力不足，导致刑事被害人无法从赔偿义务人处得到赔偿，生活陷入严重困境的情形对被害人造成的“二次伤害”，防止刑事被害人产生向犯罪人及其家庭甚至社会报复的心理，走上犯罪的道路。

［1］（日）大谷实.犯罪被害人及其补偿［J］.黎宏，译.中国刑事法杂志，2000（44）.

［2］杨树明.彰显人文关怀 化解社会矛盾——最高人民法院推动刑事被害人救助制度改革综述［N］.人民法院报，2012－06－11.

［3］汪厚冬.实践VS理论：无锡市刑事被害人特困救助条例——论刑事被害人国家救济制度之路径选择［J］.研究生法学，2009（12）.

［4］董文蕙.论刑事被害人国家补偿制度的构造及属性［J］.贵州社会科学，2013（5）.

［5］黄富源，张平吾.被害者学新论［M］.台北：台湾铭传大学出版社，2008.

［6］郝建业，陈城.国家补偿，离被害人有多远？［J］.大地，2008（15）.