国外可再生能源发展政策与法律制度考察及经验教训

孙增芹

(中国石油大学(华东) 能源法律与政策研究中心，山东 青岛 266580)

纵观世界历史，我们可以发现一个规律，即每一个大国崛起的背后都有其重要的能源支撑，比如泥炭以其“物美价廉”成就了16、17世纪荷兰的辉煌，煤炭的大力勘查与开采将当年大英帝国的舰队输送到世界每一个角落，油气资源的全球控制能力成就了美国的霸主地位……历史证明，谁拥有了世界能源的主导权，谁就拥有了世界的领导权。在人类能源革命再次到来的今天，谁能够获得比传统油气更廉价、更清洁、更方便、更有可持续力的能源资源，谁就会在下一轮世界竞争中夺得支配性地位，也就是说，在新的世纪里，“谁控制了替代能源的主动权，谁就将掌握了世界领导权”。“当今世界，经济即国力，能源是基础。”[1]面对气候变化和能源安全的压力，可再生能源是世界各国最具现实性的选择。特别是在能源市场全球化背景下，可再生能源发展政策与法律制度的趋同化为我国学习和借鉴国外成功经验奠定了现实基础，尤其是欧盟、英国和澳大利亚可再生能源发展的政策与法律制度更是具有重要的参考价值。

一、欧盟可再生能源政策与法律制度考察

1.考察内容。“能源是欧盟最早通过法律与机制进行单独管理的部门领域之一。”[2]109“欧盟被称为‘能源国际规制最为先进的实验室’。欧盟和绝大多数的成员国将新能源发展确立为应对气候变化和能源安全双重挑战的关键战略之一，在促进新能源立法与政策构建上迈出重要步骤，获得了巨大成功。”[3]3欧盟关于可再生能源的政策，主要通过政策决议、绿皮书、白皮书等予以体现。其中，1974年《关于1985年共同体能源政策目标的决议》和1980年《关于1990年共同体能源目标及成员国政策趋同的决议》为共同体可再生能源政策确立了基本的框架。1986年通过的《关于发展新能源和可再生能源的共同体目标决议》则提出了可再生能源发展的原则，1997年欧委会出台的《未来能源：可再生能源——共同体战略与行动计划》白皮书第一次为欧盟建立了全面且具体的可再生能源发展目标和计划，2000年欧委会发表《走向欧洲能源供应安全战略》绿皮书，引导消费者的低碳消费方式并通过财政手段支持可再生能源的发展，2006年欧委会又出台了《欧洲可持续、竞争和安全能源战略》绿皮书，确立了可再生能源政策目标、发展路线图、发展计划等等。欧盟关于可再生能源的法律制度分两个层级：一是基本法(the Primary Law)，包括《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》。基本法确立了欧盟可再生能源法律的根本规范，如《欧洲联盟运行条约》中《能源编》第194条规定：“……提高能源效率、促进节能和开发新能源与可再生能源……”；二是次级法(the Second Law)，包括可再生能源指令、决定和条例。现行的可再生能源指令是2009年欧洲议会通过的《促进可再生能源使用的第2009/28/EC指令》，该指令制定了欧盟2020年可再生能源达到能源总消费的20%，运输领域可再生能源占到10%的目标。欧盟专门促进可再生能源的决定有Altener计划(专门促进可再生能源专项行动计划)、SAVE和SAVEⅡ计划(提高能源及效率的计划)、ETAP计划(定期研究、分析、预测能源市场的计划)、SYNERGY计划(与第三国能源合作的计划)、IEE计划(欧洲聪明能源计划)等等。截止目前，欧盟还没有专门的可再生能源条例，只是出台了和可再生能源发展有关的条例，如《关于跨境电力交易网络准入条件的条例》《关于建立能源监管合作机构的条例》等等。

2.经验借鉴。第一，欧盟可再生能源政策与法律制度体现国际义务的承担。在应对气候变化领域，欧盟始终都是全球的“领跑者”，从1997年的《气候变化的能源维度》到2000年的《欧洲气候变化计划》，再到2009年的《气候行动和可再生能源法案》，欧盟已将可再生能源的发展提高到了应对气候变化的高度；第二，欧盟重视可再生能源的立法调研和立法论证，协调不同的利益需求。欧盟可再生能源政策与法律制度获得合法性与有效性的前提是各成员国的合意，政策与法律制度出台后的实施效果实际上也是取决于各成员国的配合程度，因此，欧盟在制订可再生能源政策与法律制度时，给予各成员国及成员国内部各级政府、利益集团等充分的表达自己意愿的机会，确保各主体的有效参与，“《绿皮书》或《白皮书》分析问题的背景和原因，提出解决问题的对策和建议，其中的许多目标和标准最终被欧盟的指令和决定等具有法律拘束力的文件所采用，也有一些内容根据成员国或其他机构、公众的意见而进行修改。”[4]4-11第三，欧盟可再生能源政策与法律制度从分散渐趋整合。如2003年的IEE计划，即欧洲聪明能源计划实际上就把之前的Altener计划、SAVE和SAVEⅡ计划、ETAP计划、SYNERGY计划等等整合到了一起，还有欧盟2009年可再生能源指令也是一部综合性指令，将电力、运输和供热制冷整合到了一起，当然，这是由欧盟可再生能源已发展到较为成熟的阶段所决定的；第四，欧盟注重可再生能源政策和法律制度的保障落实。比如欧盟既有整体上的可再生能源发展规划，也有分类别的可再生能源执行标准、执行程序和指标。

3.教训汲取。第一，欧盟未能出台强制各成员国实施的一体化的、彼此衔接的支持计划。“随着可再生能源产品增加，各国不同支持计划的同时存在，可能会导致贸易和竞争的扭曲，影响未来数年内的增长。”[5]16132009年，欧盟可再生能源指令尽管需要各成员国采取措施以增加国内可再生能源发电比例，但在欧盟这一层面上并没有任何强制性的规定，在当前以及今后很长一段时间经济低迷的状态下，欧盟可再生能源统一支持计划的缺失将严重的影响可再生能源未来的发展，而且随着时间的推移，这一计划的协调难度势必将逐渐加大；第二，欧盟可再生能源政策与法律制度的制订与欧盟气候立法存在冲突。“《欧盟2030年能源趋势》报告中提到，欧洲目前对可再生能源的大规模投资将会使2020年对碳排放许可的需求大幅降低，同时碳排放许可的价格也会随之走低，这将削弱对碳捕捉和储存(CCS)技术的投资。该报告由雅典国家技术大学编写。”[6]因此，欧盟必须协调可再生能源政策、法律制度与气候立法的关系，否则很难保证2020目标的实现。当前我国应对气候变化立法尚未出台，但我国可再生能源政策与法律制度的制定应当具有前瞻性，应提前考虑这一问题。

二、英国可再生能源政策与法律制度考察

1.考察内容。在可再生能源发展领域，英国创下若干个世界“第一”：第一个提出“低碳经济”理念，第一个以立法形式确定温室气体减排目标，第一个实施“碳预算”，第一个以立法形式规定碳捕获与碳封存(Carbon Capture and Storage，CCS)，等等。如此多的第一，说明英国在可再生能源发展的道路上已经走在了世界前列。当然，这是与英国在可再生能源资源占有的优势不可分割的。据统计，英国拥有世界上最好和最广泛的可再生资源。其中，风力资源占到欧盟的近在40%。漫长的海岸线使英国发展海洋波浪能、潮汐能具有广阔的发展空间。此外，生物质能也具有非常强的竞争优势。太阳能资源与其他北欧国家不相上下[7]163。但英国对可再生能源的发展并没有全面铺开，而是将发展重点放在了风能建设上，特别是利用苏格兰丰富的风力资源，在其阿伯丁地区建立了大量的风力发电场。但与世界上发展可再生能源其他国家大量采取经济激励措施不同，英国政府较少采用补贴之类的手段，更侧重于发挥市场在可再生能源发展过程中资源基本配置功能，充分尊重市场规律，以推动可再生能源的商业化。

英国可再生能源发展机制的形成可以说纯粹是个偶然。《1989年电力法》的制定出于核能的发展而制定了“非化石燃料义务”，当时并未考虑可再生能源的问题，只是后期由于核能的私有化而使非化石燃料义务转而成为激励可再生能源发展的主要制度。应当说，从1990年至1998年，非化石燃料义务大大地促进了英国可再生能源的发展，特别是在技术的研发、市场有序竞争、可再生能源企业规模的扩大以及发电价格的下降等方面。考虑非化石燃料义务时限影响。2002年，英国政府正式通过《可再生能源义务法令》，引入了可再生能源义务制度，主要内容是规定“电力供应商在其所提供的电力中，必须有一定比例的可再生能源电力，该比例由政府每年根据发展目标和可再生能源实际发展和市场情况加以确定。如果达到比例将获得可再生能源义务证书(Renewable Obligation Certificates)，而未完成的供应商则必须通过向其他供应商购买他们手中剩余的可再生能源义务证书来完成或通过收购基金(Buy-out Fund)交纳相应的罚金。”[8]123很明显，这一制度突出了一个重要的义务主体，即电力供应商，也就是说英国“可再生能源义务”中的“义务”是指“电力供应商的义务”，电力供应商这一义务履行的是否到位则由英国天然气电力市场办公室(Office of the Gas and Electricity，Ofgem)通过“可再生能源义务证书”的方式予以监督。2002年至2009年，在可再生能源义务制度作用下，英国可再生能源发展迅速，可再生能源发电在2009年占到了7%。英国《2008年能源法》将可再生能源义务制度做了进一步的修订，同时引入“条带”(Binding)规则，即政府有权利对于不同技术类型的可再生能源给予级别不同的支持。2008年，英国在《气候变化法》中创设了碳预算体系，成为了世界上第一个将碳预算制度法律化的国家，这一制度旨在加大对可再生能源的投资，以减少人类对化石燃料的利用，从根本上解决能源的“路径依赖”问题。2009年，英国政府公布了《英国低碳转型计划：气候与能源国家战略》(The UK Low Carbon Transition Plan: National Strategy for Climate &energy)白皮书，同时发布《英国可再生能源战略》，提出到2020年实现15%的能源供应来自于可再生能源[9]。为了实现这一目标，2009年《英国可再生能源战略》可谓实现了“全民动员”，将政府、企业、社区、个人全都纳了进来，改进了“可再生能源义务制度”，引入可再生能源供热激励机制和上网电价，关注可再生能源关键性技术，同时建立起了以可再生能源部署办公室(Office for Renewable Energy Development)为核心的监督与协调机构。2009年12月，英国政府出台了《智能电网：机遇》政策性文件，英国开始全力打造一个全新的、适应可再生能源发电间歇性、不可预测性的电力网络系统。2011年，英国制定了《可再生能源供热激励规划》政策文件，旨在通过长期的财政支持鼓励可再生能源供热基础设施的建设。2011年7月，英国出台《英国可再生能源路线图》，肯定英国可再生能源发展目标，同时提出可再生能源技术投资与技术改进的八项方案。“英国能源与气候变化部(DECC)在2012年12月27日的一份政府报告中指出，截至2012年6月底，在过去的12个月中，英全国电力供应总量中有超过10%来自可再生能源发电。这意味着英国有望实现2020年可再生能源发展目标。”[10]

2.经验借鉴。第一，英国将发展可再生能源上升到应对气候变化的高度。将可再生能源的发展与解决能源安全、实现低碳经济紧密结合起来，这是目前世界上很多国家发展可再生能源都没有达到的高度；第二，英国注重可再生能源政策与法律制度的可操作性。提高全民对可再生能源的环境意识，以全民义务的方式推动可再生能源的发展，同时积极地致力于适于可再生能源利用的良好输配电网的建设，并且做好监督与协调工作；第三，英国注重基础研发与关键技术的突破。特别是在碳捕获与碳封存方面的技术，英国已经走在了世界的最前沿，尽管近几年来很多国家在可再生能源技术方面大量投资以期突破一些关键的、核心的技术，但是英国绝对不会轻易放弃本国在可再生能源发展世界的领先地位和气候政治“话语权”主导地位。

3.教训汲取。第一，英国可再生能源政策与法律制度稳定性不好，变动频繁。这在客观上大大影响了投资者对可再生能源产业发展的未来预期，一定程度上抑制了民从向可再生能源领域的投资，我国可再生能源发展政策与法律制度应当避免“朝令夕改”，只有长期的、稳定的政策与法律制度导向下，才能使可再生能源得到长足的发展；第二，英国政府行政干预不足也产生了一系列问题。尽管充分尊重市场的规律是实现可再生能源竞争性的必然路径，然而，“过犹不及”，比如，过于注重可再生能源的低成本利用，“忽视了可再生能源外部收益需要得到合理补偿的要求，最终导致企业投资意愿不足，阻碍了可再生能源在英国的开发利阻碍可再生能源利用。”[11]87再比如，英国政府无视可再生能源不同分类的技术成熟度不同、市场发展程序不同、资源储量不同等情况，一律实行无差别的市场机制，在客观上扼制当前成本较高但发展前景良好的可再生能源，存在“短视”现象。

三、澳大利亚可再生能源政策与法律制度考察

1.考察内容。澳大利亚除石油资源较少外，其他传统能源储量都是非常丰富的，特别是煤炭与天然气，“澳大利亚是全球第一大煤炭出口国，同时国内发电量有近八成来自煤炭火力发电。”[12]产生的CO2排放占整个国家排放物总量的38%，人均温室气体排放居世界第一。相比较而言，澳大利亚当前的能源压力并不大，但是澳大利亚长期以来对于环境问题都比较关注，民众的环境意识较强，因此，澳大利亚的可再生能源发展起步是较早的，比如澳大利亚的维多利亚州在1990年《可再生能源管理局法》(Renewable Energy Authority Victoria Act 1990)中，规定了政府对可再生能源研究和发展的促进，目前，维多利亚州已“拥有澳洲和南半球最大的风力发电厂，维多利亚州的风力发电总量约占到全国的一半左右。”[13]201澳大利亚可再生能源主要用于电力，可再生能源资源比较有优势的是水能、生物质能、风能和太阳能，可再生能源的生产设施也是根据不同地区可再生能源资源的不同而“因地制宜”。总体来说， 澳大利亚可再生能源的开发和利用已取得一定的实效，当前也处于一个较为良性的发展轨道，这些都应归因于澳大利亚在可再生能源方面完备的政策与法律制度体系的建立。

澳大利亚可再生能源政策与法律制度有联邦、州和地方三个层次，统一由“澳大利亚政府部门间理事会”协调，国家层面还包括能源部长理事会、资源能源与旅游部、气候变化与能源效率部、能源市场委员会、可再生能源监管办公室等，可再生能源政策与法律制度的主要内容包括：第一，可再生能源发展规划。澳大利亚是世界上第一个提出可再生能源发展总体规划的国家，2001年澳大利亚出台了《强制性可再生能源目标》(Mandatory Renewable Energy Target，MERT)，2009年澳大利亚根据本国可再生能源快速发展情况又修订了《强制性可再生能源目标》，出台《可再生能源目标》，将原定目标提高四倍，即到2020年可再生能源电力占到电力总供应的20%，并将可再生能源分为“小规模可再生能源计划”和“大型可再生能源目标”；第二，绿色电价制度。绿色电价制度是对“绿色电力”予以鼓励的做法，由电力公司提供可选择的、由可再生能源产生的电力，由用户端自愿选择使用可再生能源电力而支付的电价。为保障绿色电力消费者购买的绿色电力“名副其实”并符合标准，澳大利亚启动绿色电力标记并设置相应的监督保障部门；第三，可再生能源配额制度。澳大利亚采用可再生能源配额制较早，2000年的《可再生能源电力法》规定了这一制度，法律规定澳大利亚的电力销售商销售的电量中必须含有一定比例的可再生能源电力，由此电力销售商获得可再生能源积分，积分可以交易，那些难以达到法律上义务的电力销售商可以向具有额外超量点数的销售商购买，以促进可再生能源电力的发展；第四，激励措施。财政上澳大利亚设立各种专项基金或发展资金用于可再生能源技术研发，通过财政补贴与燃料税改革推进交通运输行业替代性燃料的使用等等，总之，澳大利亚的财政税收激励政策已广泛运用于可再生能源发展的各个领域与环节。

2.经验借鉴。第一，电力消费者对于可再生能源电力有着较高的认知程度。澳大利亚居民对于绿色电力自愿论证积极性非常高，我国各级政府也应认识到这一点，通过宣传与教育，提高全国人们的环境意识，提高对于可再生能源的认同度，为政策与法律制度的推开奠定基础；第二，通过国家法律的形式为可再生能源利用确立强制性的发展目标，并出台行之有效的配套制度，如可再生能源配额制度、可交易的可再生能源积分制度、绿色电价制度等等；第三，澳大利亚非常注重可再生能源电力市场的培育。“如今，澳大利亚电力市场已成为最为成熟的电力市场之一，为商业和居民提供着世界上最低的电价和稳定可靠的供应。澳大利亚电力市场的成功发展表明，市场机制在新能源开发利用过程中发挥着决定性作用。”[14]167当前，我国可再生能源市场的培育需要政府引导与政策推动，才能实现传统能源向可再生能源跨越性的转变。

3.教训汲取。第一，澳大利亚的绿色电力计划责任错置。即澳大利亚的绿色电力计划将支持可再生能源的责任定位在了有环境保护意识、关注可再生能源发展的个人和企业，而不是政府和电力销售商，这是一种责任错置，是特定“语境”下才起作用的，而且过分的强调市场化的手段，完全靠自愿协议的方式，对于可再生能源的进一步发展一定是有影响的；第二，澳大利亚政府未能有效地克服市场失灵问题。澳大利亚在推行可再生能源配额制度时，一方面可以促使电力销售商强制性的购买一定比例的可再生能源，但另一方面却也将可再生能源的发展局限在了“配额总量”之下，在完全的市场竞争模式中，可再生能源中生产成本较低、资源丰富易得、技术简单的可再生能源会比较容易先开展起来，政府不能有效地克服市场失灵问题，可再生能源产业的全面、健康发展是不可能的。

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