国外森林可持续经营政策的实践与启示

张天阳,刘 凡

1.安徽大学经济学院，安徽合肥，230601；2.宿州学院经济管理学院，安徽宿州，234000

20世纪90年代，联合国环境与发展大会的成功召开预示着可持续发展理念已深入人心，并逐渐用于指导森林经营和林业发展。林业作为国民经济的重要组成部分，具有产业性、公益性双重特征，因此能否实现可持续经营对社会经济影响甚远。影响森林可持续经营的因素主要有经济因素、社会因素及政策因素，其中经济因素和社会因素最终都要通过政策途径来实现，因此，政策因素显得尤为重要，必须重视林业政策在森林可持续经营中的作用。本文对芬兰、美国、日本等国的森林可持续经营政策进行研究，旨在总结其先进经验，指导我国森林可持续经营实践。

1 森林可持续经营概述

随着联合国环境与发展大会的召开，各国普遍认识到森林的生态功能，可持续发展成为森林经营的重点和林业政策制定的核心。由此，国际社会和学术界对森林可持续经营进行了积极的探索和研究。Maini[1]从森林生态效益出发，认为森林可持续经营是指在林业生产的过程中不仅要关心木材产量，更要重视综合林业经营，以保持森林环境的生态完整。波尔[2]则着重考虑森林经营的社会效益，他认为森林可持续经营就是通过提高林木产品的产量和质量，增强对社会福利的贡献度，用灵活的、不间断的方式保证对社会需求的供应，使其长期处于平衡状态。而《赫尔辛基进程》则给出常规意义上的解释，即森林可持续经营是用一定的方式管理、利用林地，并能够维持森林自身活力和生产力更新、生物多样性等。同时在不危害其他系统的前提下，实现其社会、经济、生态功能的协调、可持续发挥[3]97。

2 国外森林可持续经营政策实践

世界主要林业发达国家森林经营实践的成功主要得益于完善的法律法规体系和成熟的市场经济体系。通过法律法规对森林经营主体及相关利益人的权利和义务予以明确规定，成熟的市场经济体系则为本国森林可持续经营提供了宽松而有效的环境。同时，各国也都不同程度地采取资金扶持、税收优惠、贷款基金等扶持政策，以实现本国森林可持续经营。现将部分国家为实现森林可持续经营所进行的政策实践总结如下。

2.1 芬兰

芬兰林业立法较为完备，相关法律也在森林经营的实践进程中不断完善。早在1886年就制定了全世界第一部《森林法》[4]，主要规范强制性林地更新、间伐等，如该法明文规定：任何人不得随意砍伐木材，若要砍伐木材必须严格按照程序办理采伐许可证，还要制定重新造林计划，送当地森林管理协会一起研究决定[5]78，同时交付一定的押金；1917年颁布新的《森林法》，特别强调森林的天然更新和保护幼林；1928年颁布的《私有林法》规定森林的采伐标准，违者将受到处罚；1997年颁布的《可持续林业补贴法》则规定每年提供一定资金用于补贴私人林主进行小树苗管护、森林道路建设等。同时，通过《林业服务中心法》《林业管理协会法》等组织法规范森林管理工作，提升森林管理水平[6]。

除了制定法律保障森林可持续经营外，芬兰政府还通过税收优惠、资金补贴、技术服务等方式确保森林可持续经营。如芬兰政府通过修正遗产税和资本税，提高林农林地经营规模。通过扩大课税减免范围，免除第一次间伐销售所得税，同时取消林农育林活动中的不合理税制[7]47。不仅如此，1975年政府规定凡在休耕地上造林，国家将予以15年的补贴并免交土地税。其他土地造林6年内受灾，同样给予补贴[5]78。另外，芬兰政府大力推行森林保险制度并为其提供基金补贴，最高补贴金额达到全部损失的2/3，同时还在《森林改良法》中规定，政府必须对私有林主提供免费的技术支撑，对促进森林可持续发展起到积极的作用[8]74。

2.2 日本

日本森林覆盖率近70%，是世界上绿化面积最高的国家之一，这主要得益于政府的重视和扶持。可以说，日本林业的可持续快速发展是在一系列法律法规有力保障下进行的，其中1978年制定的《森林组合法》为森林组合奠定了法律依据。而2001年日本的《林业基本法》则明确规定林业政策由传统的以经济功能为主转变为充分发挥森林生态、社会、经济的多项功能，并以此为指导对当时的《森林法》进行了修改，为森林可持续经营奠定了法律基础。

考虑到林业的公益特性和产业特征，仅仅依靠法律法规的保障是难以实现森林可持续经营的，因此，结合林业自身特点，日本政府对林业采取了积极的扶持政策。(1)税收优惠政策。日本以所得税为主，在现行税制中与林业密切相关的税种有15种[9]63，但考虑到林业的公益性和产业性，对森林经营活动采取了一系列优惠政策。如在日本，对合理的林地转让扣除5 000万日元后纳税，同时免征土地固定资产税，保安林免征事业税、林业用轻油税。另外，在所得税的征收上，日本税法进行了如下规定：如果按照法律规定制定并严格实施森林计划，在计算销售收入时，可以扣除20%的立木生产成本；在计算征税额时，实行“5分5乘法”。这样，在一定程度上会使征税额变小，利于林业生产者[10]88。(2)林业资金补助。包括对种苗培育、更新造林、林道建设、林业技术普及等森林经营活动进行资金补助。长期以来，日本林业资金补助已发展为一项长期制度，且有明确的资金来源。就林道建设项目而言，全国90%的私有林林道建设资金由财政补贴，3%通过申请政策性贷款，只有7%是自筹资金。1947年，日本开始对更新造林进行补贴，其中中央财政补贴40%，地方财政补贴10%。而在1956年制定的《林业相关事业补助金等的支付纲要》中对造林补助标准进行了调整，规定所有造林项目的补贴率均不低于40%，最高达到68%[11]43-45。(3)设立林业专用贷款。考虑到林业生产周期长、收益低等特点，日本政府设立了专用资金对林业进行贷款，包括林业改善资金、农林渔业金融公库等，以解决林业融资难的困境，其中农林渔业金融公库支持更新造林、抚育、间伐、农林牧复合经营等有利于森林资源与生态保护的经营方式，偿还期限为15～35年不等，贷款利率为0%～1.85%不等[11-12]。

2.3 美国

尽管美国没有颁布《森林法》，但涉及林业的法律法规和条例却有100多种，对林业的可持续经营起到了积极的推动作用。如1891年颁布了《森林保留地条例》，标志着美国森林保护和资源管理工作的法制化；1960年颁布了《森林多种利用及永续生产条例》，扩大了国有林的利用范围，实现了由传统的木材生产为主向经济、生态、社会多效益利用的现代林业的转变；1976年颁布《国有林经营法》对国有林的经营活动提出了更高标准的要求，规定国有林经营单位定期更新林业计划，一般为10～15年更新一次。为了保证这些法规的实施，美国林务局针对不同时期的问题和特点，在广泛听取各方面意见后，编制10年规划，每5年修订一次且不得任意变更，以保证规划的时效性和法制性。

美国政府对森林资产及销售森林产品取得的收入征收各种税款，如所得税、财产税、产品税、遗产税等，增加财政收入的同时，更是通过税收杠杆实现森林资源的可持续开发。(1)税收优惠。1980年，美国为鼓励私有林主造林实施免税政策，规定私有林纳税人每年可减免1万美元的造林投资税，当年先退9%，其余91%按7年的期限平均退还[13]18。同时为加强森林资源的开发和保护，美国政府设置标准林场，通过免税等优惠政策鼓励私有林主加入“标准农场”。为鼓励造林更新，美国国会更是通过了一项长期决策，即只要在私有土地上进行更新造林，其费用可以在当年纳税时相应扣除，但扣除额不得超过1万美元。(2)创新征税方法。为了改善森林经营条件，增加林地面积，提高经营水平，美国对产品税进行创新，通过设置一定的条件，分为强制性征收和可选择性征收。如开征可选择性产品税的州规定了最小立木蓄积量、制定林地经营计划并保证一定时间内使土地用于林业生产等条件，而开征强制性产品税的，要求所有林主必须在森林采伐时缴纳产品税。通过产品税不同的征税方法，推迟了林木的采伐，有利于森林资源的保护和永续利用。(3)规定税收收入的使用范围。如美国亚拉巴马州税法规定：至少85%的采伐税税款要用于森林保护工作。阿肯色州则要求除去3%的采伐税款用作管理费外，其余97%全部归入州林业基金。森林税收收入的再投资支持森林各项经营活动，极大地促进了当地林业发展。

除此之外，美国政府为促进林业发展，实现森林可持续经营，还采取了一系列扶持政策。例如“退耕还林”政策，美国联邦政府规定，如果现有农田原先是林地，就务必进行退耕还林，且在5年内政府连续补助111美元/公顷。为进一步鼓励更新造林，政府无偿地向私有林主提供40%的更新费用；同时政府还对小林主的防火防虫给予无偿援助，小私有林主造林使用苗由政府补助1/3[13]18。

3 国外森林可持续经营政策特点与启示

3.1 国外森林可持续经营的特点

纵观部分林业发达国家的林业政策实践，其林业政策总体来说是宽松而有效的，具体呈现出以下四个特点。

3.1.1 政策保障到位

完备的法律法规、具体可行的政策举措是国外林业经营的一大特点。根据国外经验，为保护森林资源的多功能开发，实现森林可持续经营，国家有必要通过具体的法律法规对森林经营者及利益相关者的行为进行约束，对林地用途、森林采伐等进行监督。

3.1.2 政策目标多样

国外森林经营政策不仅考虑到森林保护问题，还考虑到森林经营者的利益诉求。其政策目标呈现多元化的趋势，包括生物多样性、涵养水源、防止水土流失、增加就业、提高林业产值等，真正实现生态效益、社会效益、经济效益三者的融合。

3.1.3 政策组合完备

政策目标的多样性要求森林经营者既要获取利润又要保护森林生态，而单一的政策手段难以实现。国外较为成熟的做法是多个政策手段并用，如资金补贴与税收优惠相结合、贷款基金与森林保险相结合、宣传教育与严厉处罚相结合[14]，进而共同发挥作用。

3.1.4 政策创新积极

除了传统的以政府主导的林业政策外，国外非常注重市场的作用，积极引入市场机制，创新林业政策。通过政府参与创造公正公平的市场环境，同时引进林业保险制度、林业造林贷款等，让森林经营者通过市场机制能获得更多的收益。

3.2 几点启示

通过研究国外林业发达国家的森林经营实践，其相对成熟的森林可持续经营政策体系给我国森林经营实践提供如下启示。

(1)加大政策扶持，改善林业发展环境。我国政府应进一步加大政策扶持力度，为林业发展创造宽松高效的政策环境。首先，制定优惠的资金补贴政策。根据国外林业发达国家的经验,我国政府应在苗木培育、更新造林、修建林道、森林保护等森林经营环节给予一定的资金补贴，以提高林业生产单位实施森林可持续经营的积极性。其次，实施税收优惠政策。政府可以在税收方面给予一定的优惠，以减轻林业生产单位的税费负担，以利于林业发展，最终实现惠民、利民的政策目标。最后，设立专门的信贷基金。由于林业投入大、生产周期长等特点，使林业发展很难进行必要的融资，这就要求政府给予专门的信贷支持。同时针对林业发展的特点实施贷款优惠，降低贷款利息、延长贷款时间、增加小额贷款等。

(2)引入市场机制，增强政策的适应性。随着集体林权改革的深入进行，传统的以政府主导的森林政策已经无法满足可持续发展的需要，因此建议引入市场规则，创新森林经营政策。一方面政府积极参与制定公正公平的市场交易准则，为林业发展创造良好的市场环境，同时引入林业保险等制度以适应当前的林业发展。另一方面积极引导林农参与林业合作组织。从产权上来说，我国的集体林权改革分权到户的思路与国外林业发达国家私有林经营有些类似。针对林业私有产权的弊端，国外大都采用建立林业合作组织的方式予以克服。因此，建议政府引导农民积极参与林业合作组织，提升森林经营者市场交易的话语权，维护自身利益。同时也便于林业技术的推广及林业相关部门的监督与管理。

(3)健全法律法规，保障政策顺利执行。国外普遍认为，通过具体的法律法规对林业经营者及相关利益者进行约束，保障政策的落实是实施森林可持续经营的必要条件。而我国尽管也制定了《森林法》《森林采伐管理办法》《森林病虫害防治条例》等法律法规，但由于部分具体法规可操作性不强，森林经营者参与意愿不高，致使其没有达到预期的效果。因此，只有不断地研究与实践，并借鉴林业发达国家的实践经验，我国整个林业法律体系才能不断完善，进而推动我国森林可持续经营。

4 结束语

国外林业政策取决于当地当时的社会环境、林地条件、林产品市场及政府自身等因素。因此，对于发达林业国家不同的林业政策，我国不应照学照搬，而应因地制宜，有选择地借鉴、吸收并加以创新。但无论如何，首先，应保证政策的合法性，政策是通过公众参与及法定程序产生的；其次，确保政策的可操作性，确保政策可以高效实施；最后，保持政策的稳定性，林业发展是一个长期的过程，严防朝令夕改。

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