高校行政管理法治化问题研究

韦新宇，王 伟

1．安徽农业大学思想政治教育系，安徽合肥，230036；2．安徽农业大学法学系，安徽合肥，230036

随着依法治国基本方略的深入发展和我国高校管理体制改革工作的不断推进，高校行政管理自主化的裁量范围不断扩大。由于我国现行教育法律法规只对高校行政管理作了一些原则性的指导，并没有较多的具体细则，导致部分高校的校内规章制度不够完善、不够健全，缺乏相应有效的监督机制，甚至出现了与法律法规相抵触的现象，从而侵犯学生合法权利的事件屡屡发生。针对这一现状，笔者进行了大量的调研，认为上述问题的出现是因为高校在行政管理上存在诸多问题，并为此提出了相应的可能性措施，以期能够取得成效。

1 高校行政管理工作中存在的问题

1．1 相关规章制度不健全

目前，我国高校自主制定的规章制度基本都是围绕着1995年出台的《教育法》规定的原则制定的，而随后出台的《学位条例》也仅仅是规定了中央和地方教育部门的管理权限，并未规定具体的规范条例，而且我国现行教育法律法规对于高校和学生之间的权利义务规定也未作详细说明，导致部分高校制定的相关规章制度不够切合实际，操作弹性太大，甚至会出现无法可依；尤其是少数高校出现了与法律相抵触的制度，缺少了合法规章制度的指导，必然会导致高校行政管理行为的失范，而这些失范行为在高校学生学籍的管理中体现尤为突出。近年来沸沸扬扬的学生诉高校案件中，绝大部分集中在高校在对学生作出学籍处分决定这一焦点问题上。

据调查，“学生手册”是大部分高校学生管理制度的主要呈现形式。而制定这些规则、办法的主体、内容、程序，目前没有明确的法律规定，这些规定、办法时时刻刻都在影响着相对方（教师、学生）的切身利益［1］，但这些规则、办法大都是一些空泛的条文，缺乏相应实施的细则，并且过于严厉、笼统，只从管理方面的需要出发，追求实效性，基本上只是规定了学生积极和消极义务，而对学生的合法权利方面却鲜有提及。由于对当代大学生的性格特征不够了解，制定规则、办法没有能够做到从实际出发，同时，也违反了权利义务辩证统一的精神，很可能引发学生的逆反心理，从而给教育工作带来阻力。

1．2 行政管理行为忽视学生合法权利

近年来，频繁传来学生状告学校侵犯其合法权利的报道，如“刘燕文案”、“田永案”等，均引起了社会各界对高校行政管理行为合法性的高度关注［2］。部分高校在行使行政管理职能时，管理规章制度的不健全，管理者缺乏相应的法律意识，再加上中国“尊师重道”传统的影响，忽视了学生的合法权利，出现了高校侵犯学生权利事件。这些事件在侵犯受教育权、侵犯人格权、侵犯财产权和侵犯隐私权等方面都有所体现。如“田永案”中，大学生田永诉所在高校拒绝颁发毕业证书，后胜诉，该案表明了高校的内部管理行为也被纳入了司法审查的范围之内。

在高校自主权不断扩大的今天，高校在行政管理的过程中出现行为不当甚至违法的现象也随之增多，在不同程度上侵犯了学生的合法权利。因而，社会上要求对高校行政行为进行必要规制的呼声开始出现［3］。自从1999年“刘燕文诉北京大学案”打破“高校无讼”的局面以来，诸如此类的诉案在社会上引起了多方面对高校行政管理限度的思考［4］。

高校对于违纪学生作出的处分，是一种惩戒的手段，最终的目的还是教育为主，在缺乏相对健全的规章制度情况下，管理者滥用权力，造成侵权事件的发生，这将使得高校在实行自主管理事务的过程中处于不健康的状态，不仅没有贯彻履行法治理念，同时也和教育的最终目的——实现人全面自由的发展这一宗旨相违背。

1．3 权力监督机制不完善

目前，各高校现行的对权利制约的有关制度建设普遍不完善，标准滞后［5］。调查发现，很多高校在行使行政管理权力时，监督机制运行不畅，甚至处于无监督状态。在行政管理这一层面长期缺乏有效的监督机制，也是高校容易发生侵害学生合法权利行为的客观原因之一。高校监督机制的构建由于缺乏法律条文的明文规定而在设立方面及执行方面不够理想，或既有的监督机制未能完全纳入规范化、法治化的轨道，事实上并没有形成客观、高效、权威的监督机制。正是由于缺乏有效的监督机制，加上高校自主管理权的日益扩大，有可能出现不按规章制度办事，从而对学生作出不够公平公正的评价以及处分。

在我国高校改革不断深入的形势下，高校自主权也在逐渐地增强，高校领导干部和相关管理部门的权力越来越大，在这种情况下，相关的权利监督和制约机制并没有及时跟进。高校的权力监督机制不完善，有关纪检监督队伍建设不理想，对高校重点问题和重要部门的监督工作缺乏专业水平和力度，以及对于高校某些重大决策的过程缺乏应有的监督程序，导致决策出台过程草率，甚至出现与相关法律法规相抵触的情况。

2 高校行政管理工作法治化的措施

2．1 健全相关规章制度

（1）健全高校学籍管理制度。高校要严格依照法律法规保护学生的受教育权、人格权以及其他人身权利。对于学生的处分，不但要做到事实清楚，更应符合程序正当原则，履行相应送达及告知义务，在法律规定的权限之内行使管理职责。部分高校在对学生作出处分决定的时候，草率简单、程序简便，忽视了学生的合法权利，这固然与缺少一套行之有效的管理规章制度息息相关。在对学生作出有关退学，开除学籍，不颁发毕业证书、学位证书等重大处分时，要在证据充分的基础上做到“有法可依”，结合学校和学生实际，作出处分决定。同时要严格按照权利救济制度启动救济程序，确保学生的救济权利。

（2）合理运用听证制度。目前，高校与大学生之间的关系已由单纯的管理与被管理的关系演变为行政与民事法律关系同时存在的新型关系［6］，所以引入听证制度是监督权力是否在权限范围内运用的有效途径。首先，引入听证制度对于高校是行政管理行为民主化、科学化的体现，有利于营造良好的行政管理环境；其次，听证制度对于学生是对自己合法权利的维护。听证制度是法治精神的要求，也是高校行政管理行为公开、公正的重要体现。

（3）建立健全申诉制度。高校学生救济渠道主要有申诉制度、教育行政复议、教育仲裁［7］。一般情况下表现为申诉制度。教育部2005年9月颁布的《普通高等学校学生管理规定》对于该制度有着详尽的规定，包括主体和适用范围、运行机构以及处理申诉的程序。学生申诉制度有着司法介入审查所没有的优点，方便、低成本、效率高，不仅可以节约司法资源，而且也对稳定高校教育环境起到一定的积极作用。

2．2 依法行政，合理行政

依法治国、依法行政是社会主义现代化建设的重要内容，依法治学、治教是21世纪我国深化教育改革的必然要求［8］。法治要以人为本，各级管理部门在实行行政管理的过程中，在不与法律法规相违背的前提下，切实转变固有的传统管理方式，依据相关制度规定的职责和权限对学校事务进行管理，既要做到依法守法，也要充分考虑到当代大学生心理特征的普遍性和特殊性，做到行政管理行为合情合理合法。

做到“有法可依”，还要“有法必依”。高校应结合本校现状，在作出重大影响的决策时，不能仅为了方便管理而出现简化程序甚至违法的情况，要充分保护学生的合法权利，这也是以人为本精神的要求。而且学校在一定范围内要像政府那样履行公共管理职能［9］，即要求高校在作出重要决策时，应及时履行送达、告知等义务，并说明决策理由，给学生提出异议、申诉的时间，确保学生知情权不受侵犯，而且能使学生获得救济的机会，同时也是健全监督制度的具体表现。这不仅仅是依法治校的宗旨体现，也是高校依法行政的重要实践。从法治的角度树立以人为本的思想，充分保护学生的合法权利不受侵害，行使正当的行政管理行为。

2．3 完善长期有效的权力监督机制

高校行政管理行为如果要做到公平公正，那么首要的条件就是必须公开，只有全面接受广大师生的监督，才可能实现这一目标。高校权力监督具有以下几个特征：合法性、独立性、透 明性、责任性、有效性［10］。这是我国行政法精神对权力制约的必然要求，也是高校行政事务健康运行的具体体现。高校要完善权力监督机制，就要注重监督渠道的广度和深度。首先扩大监督渠道的广度。要完善层级负责制度，做到层层相扣，有序运行；要重视纪检监督队伍的建设，丰富监督队伍的组成，激发监督队伍的责任心和积极性，真正使监督队伍发挥作用。其次强化监督渠道的深度。权力监督工作不能只是隔靴搔痒，要针对广大师生关注的重点问题进行全面监督、深度监督，同时要提升监督工作者的专业水平和素养，使其务必在法律法规授权的范围内对高校行政管理行为进行有效监督。

高校行政管理部门要充分发挥主观能动性。要使监督机制高效运行，需要建立健全高校政务公开化制度，坚持重要事务、重点工作公开透明；建立高校校务问答系统，在切实保证监督工作落到实处的同时，也为解决学生实际困难、充分考虑学生合理要求开辟了新的渠道。

3 结束语

高校是国家培养人才的重要基地，高校行政管理行为的科学化、民主化、法治化关系到大学生全面而自由的发展。依法维护大学生合法权利、依法建立健全相关管理规章、依法完善权利救济与权力监督机构与法治的“法律至上”和权力制约思想相吻合。高校行政管理法治化不单要求高校的行政管理行为要以法律法规为依据，同时也提倡民主、科学、人性化的管理氛围，体现了法治观念和以人为本的有机结合。因此，在法治化观念深入人心的今天，把高校行政管理行为纳入法治化轨道势在必行，这不仅是依法治国基本方略的体现，也是我国精神文明建设的要求。

［1］刘艺．高校被诉引起的行政法思考［J］．现代法学，2001，23（2）：93-97

［2］张林．大学生权利保护与高校自主管理权的相关法律问题思考［J］．龙岩学院学报，2005，23（S1）：12-14

［3］付玉萍．高校自主权的规制［J］．经济师，2006（5）：105-106

［4］张进香，龚怡祖．高校自主权的法律性质研究评述［J］．中国农业教育，2006（6）：4-6

［5］陈阳．现代大学制度下高校权力监督体系构建研究［J］．中国成人教育，2013（4）：54-56

［6］唐玲，陈东．高校听证制度的引入与学生管理［J］．闽江学院学报：社会科学版，2006，27（6）：126-129

［7］茆仲义，高校学生管理中的行政法问题思考［J］．黑龙江省政法管理干部学院学报：社会科学版，2007（6）：35-37

［8］曹新军．从“尹建庭案”谈高校依法行政问题［J］．中国电子教育，2003（3）：34-36

［9］沈岿．扩张中的行政法适用空间及其界限问题［J］．行政法丛论，2000（3）：418-421

［10］沈水根．增强高校权力监督的实效性研究［J］．福建工程学院学报，2008，6（5）：622-625