推进云南林业行政执法体制改革

□ 云南省森林公安局

云南省林业部门存在多支行政执法队伍，执法力量相对分散，执法人员素质参差不齐，执法效率低下等问题较为突出。为适应林业发展新形势对林业行政执法的新要求，转变执法观念，整合执法力量，提升执法效率，云南省在全省范围内开展以森林公安为主相对集中林业行政处罚权改革。

一、云南省林业综合行政执法改革历程

为了从源头上改革和创新林业行政执法体制，逐步解决林业行政执法中存在的问题，2003年以来，国家林业局根据国务院综合执法改革的总体要求，按照以林政执法队伍为主、以森林公安为主和重新组建综合执法大队三种执法模式，在全国范围内开展了林业综合执法试点工作。由于各省地区差异大、各地执法队伍发展不平衡、管理体制、运行机制等诸多原因，国家林业局至今未明确林业系统内部的综合执法采用何种形式。

在云南林业改革特别是集体林权制度改革深入推进的进程中，省委、省政府多次明确提出要加强森林资源管理机构和队伍建设、整合林业行政执法力量、积极推进相对集中林业行政处罚权工作。从2004年到2013年，全省先后有13个州市的29个县开展了林业综合行政执法试点工作，积累了许多有益的经验。

为了深化林业行政执法体制改革，创新执法管理模式，及时运用林业综合执法试点成果，省林业厅党组在反复研究后决定，以森林公安为主相对集中林业行政处罚权，并上报省政府。

2013年9月，云南省人民政府下发了《关于云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案的批复》，批准在全省范围内开展以森林公安为主相对集中林业行政处罚权改革。

二、实施以森林公安为主相对集中林业行政处罚权改革的意义

（一）相对集中林业行政处罚权改革是加强森林资源保护管理的客观需要

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的战略布局，标志着党和国家对经济社会可持续发展规律、自然资源永续利用规律和生态环保规律的认识进入了新境界。林业作为生态建设的主体和主阵地，工作的内涵更加丰富，责任更加重大。云南是森林资源大省，是全国生物多样性最丰富、最富集的地区之一，丰富的森林资源是建设“森林云南”、“美丽云南”的物质基础。只有保护好森林资源，林业才有发展基础和空间，才能在建设美丽中国中大有作为，为实现富民强滇“云南梦”做出应有的积极贡献。

从严格保护与合理利用森林资源的形势来看，客观上要求林业部门必须进一步加大监管力度，进一步提升管理效能和服务水平。同时，又要进一步整合执法力量，对涉林违法行为保持高压态势，依法严厉打击各种涉林违法犯罪行为，切实保护林业建设成果。

（二）相对集中林业行政处罚权改革是深化林业行政执法体制改革的需要

云南林业行政执法的范围涉及造林绿化、资源林政、野生动植物保护与自然保护区管理、森林防火、林木种苗管理、林业有害生物防治检疫等6个方面、共80多项行政处罚项目。林业行政执法队伍涉及资源林政、野生动植物保护、森林防火、自然保护区管理机构、木材检查站（林政稽查队）、森林公安、森林病虫害防治检疫、种苗、乡镇林业站等9个类别。

实施以森林公安为主开展相对集中林业行政处罚权改革,一是有利于充分发挥森林公安的作用。目前，全省森林公安机构有146个，实有警力近4000人，已全部落实政法专项编制，经费上已经实现与同级公安机关同等保障，在人力、物力上为森林公安机关集中执法奠定了基础。二是有利于强化行政执法效果。森林公安是一支专业执法力量，有侦办刑事案件的砺炼，执法经验丰富，执法能力较强，在行政执法过程中，森林公安出面办理的行政执法案件，其威慑力、震慑力强，执法效果较好，执法质量较高。三是有利于加强森林资源行政管理。以森林公安为主在全省范围内开展相对集中林业行政处罚权工作后，除乡镇林业站、木材检查站（林政稽查队）、自然保护区管理机构、植物检疫机构外，原从事行政执法的造林绿化、资源林政、野生动植物保护、森林防火等部门不再担负行政执法工作，能够将时间和精力集中到对森林资源的管理和监督方面，强化了管理和监督的职能，将对森林资源的保护起到重要作用。四是有利于解决多头执法问题。长期以来，林业部门在行政执法中存在的多头执法、执法力量分散、管理权与执法权不分等问题严重影响了森林资源的管理和保护。将行政执法权集中后，能够明确责任，集中执法力量，提高执法效率，逐步解决多头执法问题。

三、积极稳妥地推进相对集中林业行政处罚权改革

由于全省森林资源分布和管护任务的地区差异较大、林业行政管理和执法模式不完全相同、执法队伍发展不平衡，为此，各地要结合实际，在进一步细化案件的受理与移交、案件管辖争议的解决等方面制定出符合本地实际的分工合理、职责明确、权责一致、执法顺畅工作方案，形成对林业行政案件进行处罚的有效机制，用制度对有关问题进行明确，固化职责分工，防止工作中出现推诿扯皮、有利益相互争、有困难相互推等情况，确保相对集中行政处罚权工作稳妥推进。

各州（市）、县（市、区）林业部门要成立领导机构，由主要领导亲自负责，统筹协调推进本地相对集中林业行政处罚权工作。各级林业部门要及时将省政府的批复精神向当地党委、政府汇报，将相对集中林业行政处罚权的重要意义和省厅的相关要求报告清楚，争取党委、政府对林业执法改革创新、林业工作的重视和支持。及时与政府法制机构等部门沟通协调，解决制定相对集中林业行政处罚权工作方案等相关问题。森林公安机关的林业行政执法活动同时接受同级人民政府法制部门、同级林业主管部门和上级森林公安机关的监督。林业部门要督促森林公安机关严格执行法律法规和各项林业政策，切实履行法定职责。要加强对森林公安林业行政执法活动的监督。

在具体实施相对集中行政处罚权时，要准确把握三点：一是自2014年1月1日起，全省各级森林公安机关依法行使省政府批准的62项林业行政处罚权和11项行政强制权。二是各级林业行政主管部门、自然保护区管理机构、林业有害生物防治检疫部门等法定执法机构和法律法规授权执法机构的林业行政执法主体资格不变。三是经同级林业行政主管部门委托，乡镇林业站、木材检查站、林政稽查队、种苗管理机构等林业执法队伍，可按原有模式继续开展林业行政执法工作。

相对集中林业行政处罚权后，森林公安机关查处林业行政案件应持有国家林业局《林业行政执法证》或《云南省行政执法证》，统一使用国家林业局制发的林业行政处罚文书。公民、法人和其他组织对森林公安机关作出的具体行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼，或者向同级人民政府、上一级森林公安机关申请行政复议。