农业转移人口市民化研究

摘 要：推进农业转移人口市民化兼具落实新型城镇化发展道路及实现基本公共服务均等化的双重功能，是中国全面深化改革的聚焦点与突破口。而财政问题是落实市民化发展战略的实质和关键问题，考察市民化过程中的财政约束，有利于厘清市民化过程中的关键政策着力点，具有重大理论及现实意义。本文围绕推进市民化进程的财政视角，考察了现阶段政府推进市民化所面临的财政能力与体制的双重约束，研究了财政约束下的市民化实施路径，提出了提升公共服务水平和渐次推进市民化进程的战略布局与思路，并基于破除体制障碍与增强财政能力给出了相关政策建议。

关键词：市民化；财政能力；体制约束

中图分类号：F291.3 文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2014）05-0003-07

一、引 言

近期公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》着力突出了以人为本的指导思想，更将推进农业转移人口市民化及实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖放在了规划的核心位置，明确提出了到2020年实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口城镇落户，标志着解决人口市民化问题成为未来城镇化发展的方向。那么按照规划部署，未来一段时期如何切实推进农业转移人口市民化将成为政府工作的核心。本质上看，推进农业转移人口市民化兼具落实新型城镇化发展道路及实现基本公共服务均等化的双重功能，是中国全面深化改革的聚焦点与突破口。而财政问题是落实市民化发展战略的实质与关键问题，从财政视角考察市民化过程中的财政约束，有利于厘清市民化过程中的关键政策着力点，具有重大理论及现实意义。

从世界范围来看，任何一个国家的城镇化进程都体现出相似的特征，即农民以低成本进入城市，利用城市的集聚效应，分享城市提供的就业机会，在提高自身收入的同时与城市建设形成良性互动。单从这一轨迹来看，中国也不例外，从20世纪八、九十年代开始，大量的农村剩余劳动力进入城市，这既增加了农民工的收入，也为城市发展提供了充足的人力资本。但与其他国家不同的是，户籍制度的存在又使中国城镇化进程出现了特殊性，使城镇化呈现两阶段的特征：第一阶段是指农村人口在居住区和职业上的转变，即实现非农化；第二阶段则是指已进入城市的农民逐步被城市消化和吸收，在身份上成为真正的城市居民，即实现市民化。

本文对农业转移人口市民化的研究焦点主要集中在政治和经济层面，因而所界定的“农业转移人口市民化”，主要是指使已进入城市的农民成为城市户籍人口或与城市户籍人口享有同等待遇，并不包含对农民工获得社会认知和归属感等心理层面的探讨。受户籍制度的阻滞，在实践中，城镇化的上述两个阶段并未保持一定的连续性，反而出现了割裂，这也使得目前进入城市的大量农村转移人口仍然无法真正融入城市。尽管在生活形式上与城市居民无异，甚至在统计上已被计入城镇人口，

按照常住人口计算，截至2012年，我国城镇化水平已经达到了52.57%，但若按户籍人口计算，这个数字只有35.29%，两者之间有着17.26%的差距。但这部分农业转移人口在享受公共福利方面却与城市居民存在着巨大差别。可以说，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，均未能在教育、就业、医疗、养老和保障性住房等基本公共服务方面享受与城市居民同等待遇。

根据全国人大教科文卫专委会的测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元，一般大城市福利相差50万以上，中小城市为10万以上。事实上，上述差距不仅使得城镇内部出现了新的二元结构矛盾，

城市户籍居民与大量农民工共存于城市中，因收入、地位和待遇不平等而形成新的二元结构，我们称其为城市内部二元结构。更是诱发了失业农民工安置、农村留守儿童和留守老人等诸多社会问题，为经济社会发展埋下隐患。

到目前为止，已有学者从农业转移人口与城市居民享有的公共服务差距视角对此进行了研究，并提出了城镇内部的新二元结构可能产生的一系列负面影响。Solinger[1-2]和Roberts[3]把中国目前存在的户籍制度制约与国际上的移民不能获得合法的工作机会和永久的居住许可相比较，揭示了两者之间的相似性，并认为城镇化进程中实施的户籍限入制度使得中国城乡居民福利差距不断扩大、固化，制约了中国的城镇化进程。陆铭与陈钊[4]认为在现行户籍制度下，农民工在城市面临教育、医疗等社会保障方面的歧视性政策，增加了农民工的迁移成本和劳动收入的不确定性，从而抑制了劳动力的流动，加剧了城乡居民收入的不平等程度。陈钊和陆铭[5]与陈斌开等[6]还认为，现有户籍制度使农民工无法享受到城市基本的公共服务，阻碍了农村剩余劳动力向城市的转移。另外，汪小勤和汪红梅[7]的研究发现，由于劳动力流动障碍的存在，农村劳动力被大量闲置和浪费，不利于劳动力配置效率的提高。盛来运等[8]也认为，中国农业人口向城市转移更多是一种人口流动而非人口迁移，导致城市劳动力供给的不稳定。综合已有研究来看，在中国城镇化过程中，由于户籍制度的存在以及附加在户籍制度上的城乡社会福利的差别，大部分城乡流动人口仅仅是实现了在职业上的转换，却并没有真正实现公共服务上的均等，这导致了在社会层面，公共服务的差异化形成了社会矛盾的潜在原因；而在经济层面，又会影响到劳动力的供给和收入差距的加大，对经济发展产生不利影响。因此，当前经济社会发展的矛盾开始聚焦于农业转移人口的非市民化待遇问题，推进市民化政策是当前全面深化改革的聚焦点之一。

然而，市民化是一个历史过程，从操作层面看实现这一过程有许多关键点需要进行突破和化解。从政府而言，推动农业转移人口市民化的实质是什么，政府有无财力在2020年实现1亿人口的市民化待遇问题，推进农业转移人口市民化过程中地方政府的行为如何激励，针对不同城市、不同人群有无最优的市民化推进策略等。这些基础性问题能否合理解决，将直接决定政府能否如期完成市民化推进任务。为此，本文将从政府推进农业转移人口市民化的可操作性政策出发，引入一个看待市民化财政约束的视角，分析市民化过程中存在的难题及面临的约束，研究如何在推进市民化过程中充分发挥政府的引导作用。

二、推进农业转移人口市民化的实质是财政问题

在一般意义上界定市民化概念可分为两种：一是以人口转移和职业转换为切入点来界定，认为农业转移人口市民化是指农民离开土地和农业生产，向城市转移并在城市非农产业就业，其身份、地位、价值观念、社会心理、工作方式、生活方式、行为方式和交际方式，以及就业、住房、社会保障等方面向城市居民转换的经济社会过程；二是以素质和能力的发展为落脚点来界定，认为市民化是作为职业的“农民”和作为社会身份的“农民”在向“市民”转变的进程中，发展出相应的能力，学习并获得市民的基本资格、适应城市并且具备城市市民基本素质过程。当前，根据中国对于农业转移人口市民化的政策目标，一般认为，它主要是指从与政府相关联的技术层面上推进农民、城市农民工等获得与城市居民相同的合法身份和社会权利的过程，如居留权、受教育权、劳动与社会保障权等。

一般而言，对农业转移人口转变为城市居民的判断通常是以是否拥有相应城市的户籍来进行的。户籍制度的存在，不仅具有必要的人口登记和管理功能，更是形成了城乡居民在公民权利和社会福利水平上的人为分割，其中，前者的存在是由于农业转移人口流动加大了属地人口管理的难度；而后者主要是由于城乡发展不平衡、城市间发展不平衡以及地区间发展不平衡等原因，造成很多地区的公共资源要凭户籍来获得，也就使学前教育、医疗保障和保障性住房等公共服务成为户籍的附加属性。并且，受各地区发展水平的影响，很多地区还出台了不同的落户规定和资格限制，更是人为地形成了城市居民和农民工所享受的公共服务和社会福利的鸿沟。

虽然从表面上看，城乡内部二元结构是受户籍制度制约而产生的。但容易发现，除了户籍必要的人口管理功能外，它最大的作用就是使公共服务和社会福利在不同的群体间进行配置。事实上，如果能够实现全社会公共服务与福利均等化，那么，即使仍存在着户籍对人口流动的登记和管理，也能够避免因城乡内部二元结构而产生的社会矛盾。这条逻辑线索同样表明，市民化受阻所引发的诸多社会问题和经济问题的根源，并不是户籍制度本身，而是户籍背后所隐藏的公共服务供给不足、福利不均等的经济问题。进一步地，推进农业转移人口市民化也并不仅仅是户籍的转变本身，而是政府重新配置公共资源、促进基本公共服务和社会福利均等化的问题，实质上是一个财政问题（如图1所示），而基于财政约束视角考察市民化问题更具操作层面的价值。

三、财政视角下政府推进农业转移人口市民化的双重约束

基于前面的逻辑线索，政府推进农业转移人口市民化的本质是政府对公共资源和服务的重新配置。因而，财政的视角可以被用来分析和解决政府推进市民化过程中的诸多难题。具体地，从财政视角出发，实施市民化的主体——地方政府面临着财政能力层面以及体制层面的双重约束，构成了推进市民化进程受阻的深层原因。

1.财政能力约束

在目前城乡二元户籍制度还没有被破除的情况下，一个地区或城市往往以非农业户籍作为享受市民待遇的依据。根据我国城镇化率的统计口径，

城镇化率与统计口径的变化有很大的关系。在严格实行户籍制度的计划经济时期，如1964年的第二次人口普查和1982年的第三次人口普查，都是把非农业户口统计为城市人口，把农业户口统计为农村人口。随着农村劳动力向城市流动规模越来越大，由于户籍制度调整的进程未能与人口流动保持同步，户籍身份就不再能够准确地反映城乡的实际居住状态。针对这种新情况，1990年进行的第四次人口普查采用了常住人口的概念，即那些离开家乡进城超过一年的流动人口，也被算作城市常住人口。这次人口普查的结果，随后被国家统计局用来作为基础，对1982—1990年的所有数据进行了调整。到2000年的第五次人口普查，离开家乡进入城市的时间只要达到半年，即使没有改变户籍，也被看做城市常住人口。国家统计局也据此对1990—2000年的城市化数据进行了调整。从此以后，城镇人口被定义为：在城镇居住6个月或以上的居民，而无论其户口登记地在哪里。其结果是城镇化率与非农化率产生了较大的差距，2007年城镇化率比非农化率高出12个百分点。据2013年最新统计，2012年的城镇化率为52.27%，比非农化率高出17个百分点。

城镇人口既包括镇域行政区内的农业人口，又包括在城镇居住半年以上的农民工等外来人口，正是这两部分人无法享有所在地城镇的市民身份和待遇，并未实现市民化。据此，一个简便的计算市民化率的公式是：市民化率=非农业人口÷常住人口×100%，即一个地区或城市中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重。

与提高市民化率相伴随的是巨额的公共服务和社会福利提供成本。统计数据表明，约2.34亿农民工及其随迁家属在城市居住却未能与城市居民实现同等待遇。此外，根据中国社会科学院城市发展与环境研究所发布的蓝皮书《中国城市发展报告（2012）》，今后二十年内，中国还将有2亿多农民需要陆续转移到城镇就业和居住。如果按照既定的市民化方针将上述4—5亿农业转移人口登记为城市户口并纳入城镇社会保障体系，使其与城市居民公平地享有住房、医疗、社保和子女入学等保障，城市需要支付巨额成本。据初步测算，仅解决社会保障和公共服务问题，农民实现市民化至少需要人均10万元。也就是说，在未来二十年内，政府至少需要支付40—50万亿元用于市民化方面。

然而，对比表1中中国各级政府财政收入的统计数据，能够明显看出，尽管财政收入在持续增长，但仍无法负担起市民化所需的财政成本。尤其是作为公共服务提供主体的地方政府，其财政收入与实现市民化存在着巨大的财政缺口，如果按照2012年地方财政约6万亿的收入水平，那么，市民化的财政成本直接相当于7—10年的财政收入。事实上，实践情况也表明，地方户籍制度改革夭折的一个重要原因，正是地方公共财政难以负担为更多的农民工及其家庭提供公共支出。并且，在现阶段地方债问题仍未解决的情况下，很多地方政府已预见到给予农民工平等的市民待遇可能引起的财政困难，因此，不少政策制定者和地方实践者均认为政府现有财力不足以实现市民化。

2.财政分权的体制性约束

从现实情况看，除受财政能力约束外，地方推进市民化意愿不足也是市民化进程受阻的一个深层原因。毫无疑问，承担农民工市民化的主体应该是各级地方政府。但随着公共选择理论将“经济人”假设引入到政府行为研究中来，地方政府追求自身利益最大化的前提逐渐成为经济政策分析的重要假设。Downs认为，政府官僚就是其产出不能通过市场途径来衡量的组织或个人，政府官僚只依赖其上级来晋升，所以，他们的行为准则是上级的偏好[9]。Niskanen同样认为，政府是自利的、晋升偏好的[10]。正是由于政府存在上述特征，地方政府根据其成本收益计算后会做出如下选择：当执行中央政府的某些政策能够获得晋升时，地方政府会积极执行中央政府的政策；而当执行中央政府的某些政策，地方政府自身利益会受到损失时，地方政府会利用中央政府监督的高成本、信息的不对称，采取消极的态度予以执行。相应地，结合各地地方政府在推进农民工市民化时的消极应付和犹豫观望态度可以看出，现有的体制安排已经导致了地方政府市民化行为出现动机偏差。这主要体现在以下几个方面：

首先，当前的政绩考核体系使得地方政府更加偏好短期经济行为，而农民工市民化的正面作用却只能在长期内产生影响。目前，地方官员受到资历与年龄的限制，为满足晋升偏好，希望在尽可能短的时期内做出尽可能大的政绩。这必然会导致地方官员注重短期行为和显性项目，而在长期内带来的区域经济增长和社会公平提升的市民化政策显然属于典型的隐性项目。

其次，在政绩考核体系作用下，地方政府大多将精力放在相关考评指标的增长上，如GDP总量、财政收入、吸引的外商直接投资额以及上缴多少税收等，却对于那些不属于考评范围内的指标漠不关心。从现行体制看，市民化水平还没有被加入地方考核体系，或者说在体系内的权重较小，因而地方政府在以增长为核心的环境下，必然更加重视经济发展水平等指标的提升。受上述逻辑影响，很多地方政府借口财力有限，对推进市民化的热情不高。尽管中央政府一再要求地方政府配合其推进市民化，地方政府态度仍然很消极，农民工的市民化问题仍然无法受到应有的重视。

再次，我国现行的财政体制，无论是收入和支出责任的划分，还是转移支付制度的设计，都是以假定人口不流动为前提，以辖区的户籍人口为基础的。在这种体制框架下，各地政府按户籍人口来提供公共服务。然而，推进农民工市民化的政策目标改变了这一前提。这就要求无论是纵向的，还是横向的财政关系都需要进行调整，尤其是处于流动状态的庞大人口公共服务的提供，为各地公共服务供给带来了难题，形成了公共服务供给上的真空。所以，推进市民化还受到财政体制因素的限制，城市政府不愿意放开户籍，主要是城市政府财权与公共服务支出责任不对称，缺乏稳定的能随人口增加而增长的财政资金筹集渠道。

最后，现行财政分权体制下，地方财政收入直接与经济发展挂钩，与地方GDP高度相关。为了追求财政收入的快速增长，地方政府具有较高的意愿推动地方GDP增速的提升。在这种导向下，地方政府把大量资金投向与经济发展密切相关的且能产生直接效应的交通、道路、通讯和能源等生产性基础设施项目，并不愿将财政资金投向无法产生直接效应的与社会公平和市民化水平密切相关的社会保障方面。

正是由于地方政府面临着财政能力层面以及体制层面的双重约束，导致中国的户籍制度与政府主导的城镇化进程出现了诸多偏差，使中国城镇化表现为严重限制福利公平供给的经济效率导向，市民化政策也异化为地方政府实现经济高速增长的手段。因此，过去多年的城镇化基本上是要素的城镇化。在这样的城镇化过程中，人口在作为要素的时候可以自由流动，但与人相伴随的权利和福利却不能同步流动。总的来说，上述双重约束不仅造成了城乡内部二元结构矛盾的加大，也构成了未来政府进一步推进市民化的实质障碍。

四、基于财政视角的市民化困境破解与路径设计

针对地方财政收入与实现市民化存在的财政缺口，笔者认为，从财政能力的视角看待政府推进市民化问题并不能单方面从实现市民化的需求端出发，通过测算所有农民工实现公共服务均等化的需求来界定市民化的成本，更要着重考虑作为市民化成本的供给方——地方政府的财政能力约束，显然，从供给视角来研究政府推进市民化的思路，更具可操作性。

根据中国城镇化时间表，未来实现市民化的路径大致为：2—3年，在全国范围内基本解决有条件的农民工市民化；5年左右，初步形成人口城镇化的基本格局，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，且人口城镇化率保持1.3%—1.5%的增速，人口城镇化率达到42.5%左右；8年左右，彻底打破城乡二元结构，建立城乡统一的基本公共服务体制，总体实现基本公共服务均等化，使人口城镇化率达到50%—55%，初步接近60%的名义城镇化率。

上述规划路线涉及到2—5亿农民转移到城镇就业和居住，享受与城市居民同等的社会保障和公共服务水平，需要数十万亿的成本。若单从需求面来看，结合目前地方政府财力和地方债务现状，很容易得出悲观的结论，即认为推进市民化成本过高，很难真正付诸实施。然而，我们也发现，虽然实现市民化涉及到的人口较多、公共服务需求较大，使得政府财政能力成为一项实质性约束，但我们仍可以从当前中央与地方的财政能力出发，尽可能地扩展资金渠道，并从供给方来明确各级政府能够负担多少市民化成本，分批次、分步骤地设计市民化的推进路径。另外，还可以充分利用财政政策的杠杆功能，结合短期和长期的中央与地方财力分配情况，在财力承受范围内渐次推进市民化进程。

虽然市民化改革具有逐步扩大户籍人口比率和缩小有无户籍人口间的公共服务差异两种模式，但其本质上仍是受制于财政能力的渐次推进路径选择问题。具体地，在测算不同地区财政能力和中央转移支付能力的基础上，市民化的实现路径可以从以下差异化策略中择优选择（如图2所示）。

一是基于财政能力考虑的分区域市民化推进策略。首先，对于在小城市和小城镇务工的本市（镇）农民工而言，由于国家关于小城市和小城镇户籍政策已基本放开，小城市（镇）本地农民工市民化可以在自愿基础上通过将其户口转为城镇户口而实现。其次，大中城市本市农民工市民化为“降低公共服务差异”与“扩大户籍”并行。主要政策措施是放宽申请条件，大幅度降低在城市落户的门槛。目前，许多城市正在积极促进本市行政辖区城乡公共服务的均等化，随着市域内城乡发展差距的缩小和公共服务均等化程度的提高，放开城镇户籍的可能性在加大。对于一些现阶段还不能放开城乡户籍的城市，则可根据城镇公共服务资源情况和农民工在城镇就业和居住的稳定性，给予相应的待遇和服务，并视城镇经济发展情况不断提高待遇水平，逐步缩小与市民之间的差距。最后，大中城市跨市和跨省流动农民工市民化以“降低公共服务差异”为主。对于大中城市中非本市特别是非本省（市）的农民工，应加快将满足一定条件的农民工在就业地转户的步伐。应先逐步取消各种城市居民享有的特殊优惠待遇。需要特别指出的是，大城市的户籍管理体制改革，首先可以考虑针对已在大城市长期定居、稳定就业和举家迁徙的外来人口。他们总量中占比并不高，解决他们的落户不会带来太多财政负担。在操作环节上，一些特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县，率先进行户籍管理制度改革，比如可以考虑把在主城区长期举家迁徙的外来人口落户到远郊区县和小城镇。

二是基于农业转移人口属性的市民化推进策略。根据流动程度的大小，可将农民工划分为三类群体：第一类是基本融入城市的农民工，即在城市有固定的住所和工作单位，收入相对稳定的群体。第二类是常年在城市打工，但又具有一定流动性（主要是春节返乡）的农民工，他们通常在城里有相对稳定的职业、收入和居住地。第三类是间歇性或季节性在城镇务工，以农业为主、务工为辅，或务工、务农并重。据此，还可以依据不同农民工的意愿来选择市民化的次序。对于第一类农民工来说，其市民化意愿和能力都比较强，政策重点是鼓励落户，优先促进其家庭融入城市社区。第二类农民工以新生代为主，市民化意愿较强但市民化能力较弱，政策重点是梯度赋权，优先解决住房问题，不断提升其人力资本水平。第三类农民工，市民化意愿和能力都比较弱，政策重点是鼓励其在城乡之间双向流动并保障其劳动权益。

五、市民化实现过程中的双重约束破解及对策建议

近年来，在中央政府的政策激励和财政支持下，一些地方政府已开始探索取消农业、非农业户口的界限，推出居住证制度以及逐渐剥离户籍与公共服务的关系等尝试。并且，推进市民化的相机决策权也已经开始更多地转移到市级，不同城市可以根据实际情况制定自己的户籍政策以吸纳或排斥特定的外来人口，根据劳动力需求、户口含金量和城市承担的政策职能等方面的差别而制定不同的户籍政策。然而，由于推进市民化受制于财政能力与体制方面的双重约束，因此，在未来相当长的一段时期内，大力推进市民化仍需要各级政府与社会各界的共同作用。

1.建立市民化成本分担机制

针对财政能力不足以支撑市民化实现的成本补偿问题，一个较好的办法就是建立健全由政府、企业和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，即根据农业转移人口市民化的成本分类，明确成本承担主体和支出责任。其中，政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本，而关于农民工与城镇职工的同工同酬、职工技能培训投入，缴纳职工养老、医疗、工伤、失业和生育等社会保险费用则可以由相关企业来承担。同时，为尽快融入城市，农民工自身也可以通过参与城镇社会保险、职业教育和技能培训等，提升融入城市社会的能力，承担个人的一部分市民化成本。

除在政府、企业与个人之间建立成本分担机制外，从政府推进市民化的政策角度，其还包括各级政府之间的公共成本界定，即如何合理分摊中央政府与地方政府在市民化进程中所附带的公共服务和福利提供成本。具体地，在推进市民化政策时，中央政府也要通过转移支付等方式适当承担起实现市民化的政策成本，明确不同类型公共服务的承担主体，另外，对于当前地方政府财政能力有限的问题，中央还要对存在困难的流入地进行必要的财政转移支付。

2.破除市民化实现的体制性约束

在财政分权体制方面，实现市民化对地方政府的支出责任提出了更高的要求。事实上，中央与地方财权与支出责任不匹配的问题已经长期存在，而市民化的推进很可能会使原有的矛盾更加突出。对此，中央需着重理顺财政收支体系，改革地方税体系，保证各级地方、各个城市能够满足各级政府行使正常职能的税源。一方面，借助当前国家大力推行“营改增”之际，可考虑总结房产税在沪、渝的试点经验，积极筹划“房产税”在全国的推广方案，逐步建立以所得税和财产税为主体税种的地方税体系。这不仅可以充实地方政府财源，还可以提高税收制度的累进性，从而构建有利于社会公平的税收制度；另一方面，中央还需重新划分公共支出责任的承担主体，改变过去单纯下放支出责任的做法，使中央能够更多地承担如教育服务和社会保障等基本公共服务，减轻地方政府的支出负担。

在政绩考核体系方面，未来还要适当淡化增长率、政府投资等短期指标，增加民生等考核指标。尤其是可以考虑将市民化率、农民工的基本公共服务供给水平、城市居民与农民工的收入差距等指标纳入到对地方官员的考核体系中，提升地方政府推进市民化的意愿，使激励机制转到保障公平、民生等社会发展的轨道上来。

3.制定政府推进市民化的可行性政策措施

政府对农业转移人口市民化推动作用还可以体现在一系列具体政策措施和制度安排上，它包括：

一是政策制定和推动。在未来，中央政府可以在户籍制度改革和引导农民工合理流动方面出台相关的引导政策，推动、引导农民工向市民转变。比如，在财政预算方面，可从财政支出源头上向农民工倾斜，通过增加预算支出规模和提高预算支出水平，不断提升城市公共服务均等化水平。再比如，可将农民工教育预算支出纳入城镇教育经费预算，增加农民工医疗卫生方面的支持范围，加强农民工文化生活方面的支出力度。

二是通过财政税收手段，鼓励农民从事非农产业，激励城市用工单位做好农民工的聘用及促进建立良好的劳动用工关系，这些均可以从具体层面有效引导农民工的市民化。在财政补贴方面，可对农民工群体给予各类补贴，增加对城市农民工群体财政补助规模。另外，还可以进一步健全社会保障体系，通过提供多种形式的财政补贴和税收优惠政策用于农民工生活条件的改善。

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（责任编辑：刘 艳）