完善我国糖价调控机制研究*

国家发改委学术委员会办公室课题组

完善我国糖价调控机制研究*

国家发改委学术委员会办公室课题组

目前，我国已进入全面建成小康社会与加快完善社会主义市场经济体制的新阶段。现行的糖价调控机制尽管经过多年改革在体制、机制及调控手段等方面都已发生了很大变化，但由于传统计划经济体制的影响还没有根本清除，多部门管理的行政干预还影响着市场机制对资源配置决定性作用的有效发挥，因而调控体制、机制及手段都已不能完全适应日益复杂化、多样化的价格变动与糖业发展的新形势，有必要加强深入研究，进而完善我国糖价调控机制。本文主要提出了四点完善我国糖价调控机制的重要性与必要性；分析了我国糖价变动的特点与因素及糖价波动对我国糖产业发展带来的不利影响；梳理了我国食糖价格调控政策的演变及效果；在借鉴国外糖价调控经验的基础上提出了完善我国糖价调控机制的基本思路与建议。

糖价；调控机制；研究

一、完善我国糖价调控机制的重要性与必要性

当前，我国食糖产业发展已进入到新阶段：一是糖料生产形势发生变化。生产成本快速上涨，进入高成本阶段，推动价格上升。二是食糖消费持续增长，产业链延长。三是食糖的进口形势变化。食糖超量进口，国内外价格倒挂，食糖市场与产业安全面临新的严峻挑战。四是食糖自身属性的变化。食糖的金融化属性逐步增强，资本炒作空间加大，非传统因素对食糖生产和价格的冲击加大。在这种新形势下，作为具有战略性、基础性地位的，且关系我国国计民生重要大宗商品的食糖，其价格的市场形成机制与调控的不断完善，不仅有利于糖产业的持续健康安全有序发展；而且有利于糖产业链条上各市场主体的利益合理分配；有利于国内市场稳定与产业安全；同时也是构建以市场在资源配置中起决定性作用为基础的我国社会主义市场经济体制的重要组成部分。

(一)有利于糖产业链体系的持续健康安全有序发展。

改革开放以来，经过三十多年的发展，特别是1991年我国食糖计划购销经营体制改革以来，我国糖产业从糖料生产到加工再到以糖为原料的食品工业、化学工业等的发展以及到居民消费，已经形成了比较完整的产业链体系，在国内国际市场都已占有相当重要的地位。从糖料的种植到制糖环节看，我国食糖产量达到1306.84万吨(在2012/2013年制糖期)，占世界产量的7.03%，位居世界第四位；从后加工环节看，我国以食糖为原料或辅料的食品有7大类(包括糖果、烘焙食品、冷冻饮品、饮料、罐头、休闲食品和其他)，包含3000多个品种。此外甘蔗具有高生物质特点除用于制糖外，还是生产燃料乙醇的理想作物。甜菜的茎、叶、根以及甜菜粕都是优质的饲料，和畜牧业发展紧密结合。在科技日益发展的未来，其经济价值的利用空间非常广阔；从消费环节看，我国食糖消费量已达1390万吨(2013年)，占世界总消费量的7.9%，位居世界第三位；*《中国糖业年报》(2012/2013年制糖期)，第17～18页。从产业的开放度看，我国食糖的对外依存度逐年提高，已达26.7%(2012～2013年)。

目前，我国有中国特色的社会主义建设正处于一个新的发展阶段，作为具有战略性、基础性地位，并关系国计民生的糖产业，与国家经济、社会与资源环境的协调发展息息相关，其持续健康安全发展对推动新型工业化、信息化、城镇化及农业现代化，转变经济发展方式，支撑我国全面建成小康社会都具有极其重要的作用及意义。

作为重要经济杠杆的糖价格调节机制，贯穿于糖产业的每个环节，对有效调节糖产业相关资源配置，保障糖产业持续健康安全发展至关重要。1991年以后，我国在糖价格市场调控方式与内容方面进行了很多探索，但还没有完全找到一条相对稳定、合理有效的调控方式。目前，我国的糖产业随着国家经济发展的转型升级也面临新的发展形势与任务：糖料生产面临如何进一步提升规模化水平；制糖工业的发展也面临着进一步从传统生产方式向节能降耗高质量的现代生产方式转变。同时，由于国内外发展市场变化，我国糖价已出现持续高成本推动和国内外市场价格倒挂的新情况。在这种新形势下，深入研究完善糖价格市场体系，探索更有效的调节机制与方式，将有利于促进我国糖产业链各个环节的健康发展。同时，对于促进我国重要农产品价格机制与调节方式的不断完善也具有重要的启示作用。

(二)有利于糖产业利益链上各主体利益的合理分配和社会和谐建设。

与糖产业链密切相连的是处于产业链各环节的市场主体组成的利益链，主要包括四个层面的关系：一是由糖农与制糖加工企业构成的农工关系。由此也派生出农业内部与工业内部两方面关系。农业内部关系包括糖料种植与其他种植业的主体关系等；工业内部关系包括制糖企业与以糖为原料的食品工业、化学工业和医疗工业等企业关系。二是制糖企业与食糖流通企业构成的工商关系。三是生产者与消费者的关系。四是政府与糖农、制糖企业、流通企业及消费者的关系。

作为重要经济杠杆的糖价格调节机制，对于综合有效调节糖产业利益链各主体的收益分配，充分调动各主体的积极性，从而保障我国糖产业的健康发展至关重要。首先，有效的糖价格调节有助于更合理协调工农关系。长期以来，我国农民处于弱势群体，特别是对我国处于老少边穷地区的4000万糖农，如何保障其稳定的收入增长，不仅关系到维护农民的利益问题，而且关系到支持落后地区和少数民族地区更好发展、增加就业、维护民族团结和社会稳定、保持国家沿边地区安定等重要政治问题。目前我国已处于工业化中期向后期的转变过程，如何通过价格调节更好地体现工业反哺农业进而促进工农业的一体化发展是需要认真研究的课题。同时，我国的农工关系也折射出城乡关系，通过合理价格调节机制更有利于促进城乡一体化和区域经济协调发展，对于加快实现共同富裕，促进和谐社会建设以及全面建成小康社会都具有重要意义。其次，有效的糖价格调节有助于合理协调生产者与消费者关系。目前，我国年人均消费食糖约11公斤，与国际年人均消费食糖25公斤还有很大差距，随着经济发展和人民生活水平不断提高，我国糖的消费呈上升趋势。合理的糖价不仅能稳定消费者食糖消费成本，更好地促进居民食糖的消费增加，从而起到拉动生产发展的作用，而且也有助于加快糖流通的现代化发展，促进生产流通的一体化。再次，有效的糖价格调节有助于协调政府与其他利益主体的收入分配关系。价格调节机制一定程度是利益分配机制，合理的糖价有助于客观体现劳动经营成本和收益，从而实现政府、企业、糖农的合理利益分配，并更好地实现收益分配的效率与公平，促进和谐社会发展。

(三)有利于国内市场稳定与产业安全。

2001年我国加入WTO以后，国内外食糖价格市场逐步接轨，国际糖价变动对国内糖价变动的传导作用逐步加强，糖价也成为联系国内外两个市场、两种资源、两种需求的重要媒介。两个市场联动与互动也成为糖产业发展的“风向标”和“指示器”。

由于我国还处于社会主义市场经济发展初级阶段，还缺乏对现代市场经济，特别是全面开放条件下重要农产品价格市场形成机制的深入了解及实践，对价格调控市场的功能认识还不完全清楚，导致在放开国内糖市场后，强化了国内糖价格跟随国际市场价格大幅波动的联动效应。出现了当糖料价格过低时损害了糖农的利益与生产积极性；当糖料价格过高时，又侵蚀了生产企业的应有利润，影响了加工企业市场竞争力的新问题。从2001/2002年到2012/2013年的十一个制糖期来看，世界食糖生产在价格的巅峰与波谷之间穿梭摇摆，处于大起大落极不稳定的状态，给我国糖产业发展带来了不利影响。同时，由于我国糖进口的配额关税(配额内15%，配额外50%)处于世界低水平(世界平均关税97%)，当进口糖价明显低于国内糖价时，大量进口又会较大冲击国内的产业链，对国内市场稳定与产业发展造成极大损害，甚至危机到产业安全问题。2008/2009年至2012/2013年制糖期我国分别净进口食糖97万吨、139万吨、200万吨、421万吨、360万吨，占消费总量的比重分别为7%、10.1%、14.7%、31.6%、25.9%，呈上升的趋势，由此，2012/2013年制糖企业出现了全行业亏损。

在国内外市场联动发展和国外进口糖量逐步增长的新形势下，有必要深入探索建立有效地保护国内糖产业链各环节有序发展的我国糖价格调控体系与机制，以促进我国糖产业健康持续发展的同时，更好地维护国内市场和糖产业发展的安全。

(四)有利于以市场在资源配置中起决定性作用为基础的社会主义市场经济新体制的加快建设。

党的十八届三中全会明确提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化改革，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放经济体系，构建社会主义市场经济新体制。这标志着我国社会主义市场经济体制建设进入了新的阶段。作为我国重要农产品价格体系组成部分的糖价格调控体系与机制，其不断地改进与完善将不仅关系到农产品价格调控体系与机制的建设，而且也是以市场在资源配置中起决定性作用的新的社会主义市场经济体系与管理体制完善和发展的重要组成部分。

由于我国发展市场经济的时间较短，特别是对有效发挥市场机制决定性作用还没有积累足够的经验，加上传统计划经济体制的烙印及习惯，使包括糖在内的重要农产品有效的价格市场调控体系与机制都存在调控手段单一、调控方式简单化及调控效果不尽如人意等问题，不适应日益复杂多变的国内外市场经济发展新环境，也不适应建立以市场在资源配置中起决定性作用为基础的新体制的更高要求。在新的改革与发展形势下，有必要深入研究糖价问题，探索有效发挥市场在资源配置中起决定性作用的糖价宏观调控具体形式，以丰富我国重要农产品价格调控体系，从而为我国社会主义市场经济新体制的建设做出应有的贡献。

二、我国糖价变动的特点和因素分析

1991年以前，我国对食糖实行统购统销管理，从糖料到食糖产量、销量等各环节价格均由政府决定，并纳入年度计划安排，那个时期糖价基本没有市场变动。1991年后，我国进行了食糖计划管理方式改革，食糖出厂价由政府定价变成指导价，零售价全面放开，食糖价格进入了由市场调节的新阶段。1991年以来的20多年，我国糖价变动主要呈现出周期性波动上升、现期货价格相关性强、国内外糖联动性提高和内外差拉大等特点。

(一)糖价呈四个周期性波动，但糖价总体呈不断上升趋势。

从1991年我国食糖价格管理进行改革以来，食糖价格历经了四轮较大的波动，总体糖价变动呈不断上升趋势(见图1)。

一是1991/1992年制糖期至亚洲金融危机前后(1998/1999年制糖期)。这一周期历时7年，时间长、幅度大。国内食糖综合价格从1991/1992年的约2000元/吨开始上升，最高达到4473元/吨(1994/1995年制糖期)，而后又下落到1998/1999年2770元/吨的低点，高低价相差1703元。

二是1999/2000年制糖期至我国加入WTO前后(2002/2003年制糖期)。这一周期历时4年，周期短，但波动幅度相对小。2001年4月份糖价达到4419.65元/吨这一周期最高点，2003年7月底又降到2238.0元/吨的低点，高低相差2181元/吨。

图1 1991年以来的食糖综合价格走势

三是加入WTO以后(2002/2003年制糖期)到国际金融危机爆发前(2007/2008年制糖期)。这一周期间隔5年，波动周期和幅度有所拉长。2006年1月份糖价高达5218.7元/吨，到2007/2008年制糖期，国内食糖价格跌至3474元/吨，比2005/2006年制糖期价格高点下降超过50%，高低相差1744.7元/吨。

四是2008/2009年制糖期国际金融危机之后。2008年以来，我国食糖价格历经了新一轮大幅波动周期，目前已持续6年，2010年价格攀高至7816.7元/吨，波动幅度超过上一轮价格高点的50%，比2007/2008年制糖期历史低点升高125%，2009～2011年均增幅超过40%。2012年以来国内食糖价格下降幅度较大，但仍位于高位区间，超过以前三个波动周期的最高峰值。目前食糖价格仍存继续下跌风险。

总体看，这四个周期中，糖价的最高点是逐步提高的。第一个周期为4473元/吨，第二个周期为4419.65元/吨，第三个周期为5218.7元/吨，第四个周期为7816.7元/吨，而且波动幅度也在加深，表明糖价的周期性波动又同糖价的深度波动攀升交织在一起，构成了我国1991年以来糖价变动的主要格局。

(二)食糖现货价格与期货价格的相关性强。

2006～2007年，白糖期货上市交易之初，成交量较小，基差波动较频繁。*即2006年以来南宁白糖现货价格与郑商所白糖期货价格之差，分析白糖现货价格与期货价格的变动关系。近10年来，白糖基差绝对值最大不超过1000元/吨，一般在正负500元/吨区间内波动。2008～2009年国际金融危机期间，基差有2年左右为负数，说明期货价超过现货价，对现货价格有上推作用，而2010～2011年基差频繁震荡，说明期货和现货之间是相互拉涨、助推的关系，2012年以来糖价大幅下跌，基差基本持续为正，在500元/吨左右，说明期货市场对糖价继续攀高失去信心，投资者看跌糖价，更多采取反向市场操作。因为我国白糖期货交易量占总体交易量的比重并不大，所以期货市场对于食糖现货价格的影响有限，基本是在食糖受实体经济供求基本面波动影响的同时，期货市场操作起到了部分放大波动幅度的作用，现货价位于上涨通道期货价上涨更快，现货价位于下跌通道期货价则下跌更快(见图2)。

图2 食糖期货、现货价格与基差变化情况

(三)国际糖价波动较大，国内外糖价联动性增强。

在国际大宗农产品当中，食糖价格波动较为明显，波动性相当于谷物、大豆、棉花的3～6倍。1960年至20世纪80年代，美国洲际交易所(Intercontinental Exchange，ICE)食糖期货价格在30美分/磅以上的行情，共出现过两次，分别为1974年和1980年。80年代中期以后，糖价波动周期拉长，但波幅仍较大，1985年原糖价格曾低至3美分/磅，1995年回到15美分/磅，2000年跌至5美分/磅。国际金融危机之后，受美元贬值、全球经济复苏、流动性过剩等因素影响，国际原糖价格从2009年年初的11美分/磅飙升至2010年年初的30美分/磅，最高涨幅超过180%，后历经一轮过山车式行情，半年内跌至14美分/磅，后又飙升至36美分/磅，创30年来的历史新高，随后再次急转直下，跌至2010/2011年制糖期的最低点20美分/磅，此后再次上扬至31美分/磅。涨跌转换周期为4～6个月左右。

2001年以前，我国尚未加入WTO，除每年定量进口古巴糖外，食糖进口规模极小，国际糖价对国内影响较小。加入WTO以来，国内外糖价格的联动性不断提高。国内白糖价格与国际白糖价格的相关系数为0.907956。*国家发改委宏观院2012年度重点课题：《新形势下完善我国重要农产品价格调控机制研究》，第155页。

(四)国内外糖价倒挂状况日益加重。

随着国际糖价低迷与我国糖生产成本的不断提高，国内外食糖价差的程度不断加大。从月度情况看，2006～2007年上半年，郑州近月合约与征收15%关税的配额内进口糖价的差价从-600元/吨变成了600元/吨，与加征50%关税的配额外进口糖价相比，价差曾一度超过零，导致进口规模大增。此后价差震荡回落，2009年年底至2010年年初，郑州近月合约与加征15%关税的配额内进口糖价的价差在-2200元/吨左右筑底，此后不到一个季度的时间内陡然转变为1000元/吨，除2010年年底小幅回落至零以下之外，中外价差一直围绕1000元/吨上下浮动500元的区间高位震荡。从年度情况看，2003/2004年制糖期以来，我国糖价基本没有超过进口加工糖成本(15%配额内关税)，只有2006/2007年制糖期短暂超过。而2010/2011年制糖期以来，国内食糖价格(廊坊)显著而持续的超过进口加工糖成本(15%配额内关税)，并且从2012/2013年制糖期开始超过进口加工糖成本(50%配额内关税)(见图3)。这说明国内外糖价倒挂的程度明显在加剧，并且有所恶化。

图3 2003/2004年制糖期以来我国食糖价格与进口加工糖成本比较

(五)影响我国食糖价格波动的主要因素分析。

我国食糖管理体制改革以来，国内糖价变动已呈现出周期性、复杂化的趋势，影响我国糖价价格变动的原因也日益多重化、综合化，主要有以下几个方面。

1.我国糖料生产基础薄弱，成本不断上升，市场供需缺口大，导致糖价波动与持续走高。目前，我国糖料生产的基础设施依然薄弱，如甘蔗生产机械化程度低，除深耕用机械外，种植、培土、施肥、打药、砍收全靠人工，劳动强度过大，“靠天收”的局面没有根本改善，抗御自然灾害的能力不强。近些年来，随着我国城市化进程加快，农村劳动力日趋短缺，糖料种植人工成本逐年提高，糖料收割季出现了用工荒。近五年来，砍甘蔗的人工费从40元/吨上涨至130元～150元/吨，依然缓解不了用工短缺局面。用工成本的高昂直接导致糖价上涨。同时，糖料生产组织方式比较落后，规模经营水平低，产业化龙头企业、农民专业合作组织等新型主体发展较为迟缓，小农生产需要面对更加复杂多变的市场，市场风险增加，生产不稳定性加大，引起价格持续上涨。加之，我国食糖供应与国内需求缺口长期存在，也拉动食糖价格保持在高位(见图4)。与此同时，我国食糖消费进入增长期，产销关系变化变得更加不稳定，从而引发价格的周期性波动。由此，我国食糖价格存在着成本推动与需求拉动的双重力量，并成为长期推高的基础。

2.极端天气事件多发重发，导致食糖价格波动的不确定性加大。近年来，随着全球气候变暖，我国农业生产遭遇的极端天气事件明显增多。如1999年年底我国南方主要甘蔗产区遭遇历史上罕见的寒流，导致甘蔗大面积遭灾，食糖产量大幅下滑，2000/2001年制糖期受霜冻影响，宿根蔗发芽率明显降低，食糖继续减产，糖价大幅上涨。又如，2008/2009年制糖期，受南方雨雪冰冻灾害的影响，我国糖料产量大幅下降，2010年受干旱、霜冻以及2011年春旱不利气候都对我国食糖产量产生有严重影响，加大了生产的不确定性，导致糖价格大幅波动。21世纪以来，我国遭受霜冻雨雪灾害、洪涝或干旱等极端天气的年份越来越多，每次遭灾必然影响糖料主产区生产，进而对稳定食糖价格产生不利影响。尤其是主要蔗糖区水利长期缺少投入，导致“十年九旱”，甘蔗单产不断降低，广西甘蔗平均单产从4.5吨/亩一度降到2010/2011年制糖期的3.7吨。加上相关风险保障机制没有健全，导致糖料生产稳定性差，影响价格变动。

图4 1991/1992年制糖期以来我国食糖产量、销售量及产需缺口

3.我国糖产业外向度较高，国际糖市场价格波动向国内传导影响加深。目前,我国糖产业的外向度已达26.7%，糖的国内价格与国际价格的相关系数已达0.9，表明我国内市场和国际市场联动性增强，国际市场价格波动对国内糖价格传导的影响加大。特别是国际金融危机之后，全球大宗商品市场结构和供需特征发生了明显变化，糖市场也不例外，在主要农产品持续熊市，国内外价差拉大及我国糖关税偏低的情况下，食糖大量进口常态化。而且，近年来深化人民币汇率形成机制，总体来看人民币对美元处于持续升值状态，有助于降低进口成本，增加进口数量，客观上助推了进口冲击的长期化，导致对国内糖价影响加剧。

4.金融属性增强，投机力量冲击推动食糖价格波动增大。随着我国期货市场的发展，食糖等部分重要产品的金融属性日益增强，投机因素成为扰动糖价的重要力量。我国食糖衍生品市场交易量和持仓量日益加大，市场容量和波幅已经能够容纳资金大规模进出。期货市场泛滥的流动性和糖的金融属性具有明显放大糖价波动幅度的作用。2008年国际金融危机过后，美国量化宽松政策导致美元贬值，全球市场以美元计价的大宗商品价格大幅上涨，食糖价格也不例外。2009年，在短短两个半月内，有2亿游资进入我国白糖市场，对本已虚高的糖价起到明显推波助澜的作用。近年来，海外游资跨期跨市套利行为直接放大了我国食糖期货价格波动幅度，国际资本通过影响国内白糖期货市场，进而对国内白糖现货交易产生心理预期方面的影响。2012年以来国内外糖价进入下跌通道，国内外糖期货市场多头减仓行为，直接导致交易量与持仓兴趣萎缩，白糖期货价格大幅下挫。这表明，投机已成为糖价波动的重要因素。

5.食糖价格调控机制不健全，政府不合理的市场干预成为食糖价格大幅波动的推手。一是由地方政府制定糖料收购价格的方式一定程度扭曲了市场价格，存在管理“越位”和市场机制的“缺位”，使糖料与食糖价格机制不协调，成为食糖价格波动的推手。二是进口配额与关税制度无法发挥防火墙作用，导致进口控制不力，对国内市场与生产带来不利影响。三是在国内外市场联动性加强，食糖金融性日益提高，国内外差价导致进口量不断增加的新情况下，储备调控制度对市场价格的稳定器作用逐渐被削弱，影响了对市场供求及价格的平抑。而增加了市场价格行政干预的临时收储制度，更是没有收到预期效果。加上目前食糖多部门管理，环节多、调控时效性差、效率低，都直接影响了价格调控的效果。

三、食糖价格波动对我国糖产业发展的不利影响分析

近年来，我国食糖价格波动性加大，国内外价格倒挂，对糖料种植、食糖生产及整个产业链都产生了比较严重的不利影响。

(一)对糖料生产的影响。

1.糖料种植面积不稳定。近年来，国外糖价长期低迷，国内糖价与进口糖价倒挂，导致制糖企业亏损，十分容易向上游种植业传导，甘蔗和甜菜种植面积可能会萎缩，原来的糖料良种可能退化，一旦遭遇极端天气，导致大面积减产是必然的。制糖企业亏损，不仅影响企业自身发展，还将影响支农能力，导致无法加大对合同糖料地的维护投入。目前来看，糖料生产遭遇了严重瓶颈，发展后劲不足。

2.种糖成本刚性上涨，糖农收入补贴不利，挫伤种糖积极性。目前，由于土地、化肥、农药及劳动力等要素成本不断上升，种糖成本刚性上升，加之国家对糖料生产没有什么补贴，单靠制糖企业提供一些优惠政策和农民自身的投入，糖农种植步履维艰，影响了糖农种植糖料的积极性，糖料种植缺乏竞争力。

3.糖料价格与其他农产品种植业的比较收益仍偏低。目前，种植甘蔗比较效益低，生产资料投入大，劳动强度大，亩均或人均收入比不上玉米、木薯、水稻、桑叶。新植甘蔗如果产量大于4吨/亩，每亩利润在200元左右，如果产量低于4吨/亩将会亏损。宿根蔗可以减少机耕和蔗种投入，效益比新植蔗好一些，但每亩利润也只有600元左右。从其他农作物亩均收益情况来看，水稻亩均收入可达800元，而且插秧和割稻两个高强度的劳作环节已全部实现机械化，木薯亩均收入也有700元，而且投入比甘蔗少，劳动强度相对较低。2010/2011年制糖期广西首付甘蔗糖料价格已经超过480元/吨，广东湛江均价在530元/吨左右，但效益还是低于其他农作物，缺乏种植竞争力。

(二)对制糖工业的影响。

1.糖料收购价居高不下、食糖价格下跌，导致制糖企业大面积亏损。目前我国制糖行业的糖料价格由地方物价主管部门制定，为了保障糖农种植积极性，糖料价格逐年稳步上涨，但制糖业的价格放开，由市场调节。受国际糖价格低迷影响，我国食糖价格下跌，导致2011/2012年制糖期我国制糖企业利润已经下滑至25亿元左右，同比跌幅达78%，2012/2013年制糖期国内制糖企业利润进一步大幅下挫，亏损达31亿元左右(见图5)，为连续13个制糖期以来的首次亏损，亏损程度已经接近1998年亚洲金融危机时的水平。预计2013/2014年制糖期国内制糖企业亏损幅度会超过200%，总亏损额超过上百亿元，并且是全行业企业普遍亏损，基本都是在盈亏平衡点以下运行。国内食糖价格大幅下跌，无疑加重了制糖企业的负担，制糖企业无力偿还债务，甚至发生拖欠糖料款的现象。一些技术装备与管理水平较差的企业更是如履薄冰，生存与发展空间受到了严重挤压，自身管理经营方面的矛盾也有所激化，面临停产甚至破产的危机。

2.进口糖价偏低对我国制糖业产生较大冲击。由于我国糖的进口配额内外关税偏低，在国内外糖价倒挂及价差拉大的情况下，进口糖的数量大幅度增加，对我国制糖业产生较大冲击。2012/2013年制糖期以来，进口量猛增，各种形式的走私规模总量也较大，全国制糖业出现30亿元的亏损，2013/2014年制糖期如果延续这种局面，很可能演变为大规模拖欠农民糖料款的地步。同时，在进口糖的冲击下，食糖储备蓄水池的作用弱化，对市场供求及价格的平抑失效。由于收放的时机把握不好，往往产生逆调节效应，有时反而扰乱了市场价格信号，放大了糖价波动。

图5 1991/1992年制糖期以来制糖企业利润情况

(三)对糖产业布局和产业链的影响。

1.新一轮产业布局调整中，国内制糖业发展空间有限。当前这一轮食糖价格大幅下跌，正值城镇化和工业化加快发展进程中，可能是制糖产业新一轮产业布局调整的时机。广东湛江作为甘蔗主产区，正在实施“双转移”，引进大批工业项目，土地连片发展产业园区，甘蔗制糖产业分布会进一步收缩，产糖量难以突破100万吨。广西打造环北部湾经济圈，区域和产业布局将进一步优化，甘蔗制糖产业很难有进一步的拓展空间。

2.中西部少数民族边远地区制糖业转型升级步伐缓慢，比较优势进一步丧失。近年来我国食糖进口数量大幅增加，对外依存度明显提高，位于沿海销区的原糖加工业发展较快，形成沿海原糖加工与中西部少数民族欠发达地区食糖生产相互竞争的产业组织格局。在这种竞争格局下，中西部制糖业没有比较优势可言，东部原糖产业规模化发展，必然会增加海外原糖的进口规模，从而进一步放大国内食糖价格的波动幅度，进而影响我国糖产业的长期可持续发展，有可能重蹈大豆和豆油行业的覆辙。

3.糖产业链衍生发展与节能环保的压力越来越大。目前我国制糖产业能耗高、污染重，吨糖综合能耗和水耗数倍于发达国家，节能减排任务艰巨，治理环境污染不仅需要成本，而且会抬高生产成本，从而影响竞争力。发达国家糖产业相关的综合利用产品较多，比如糖能联产、糖电联产，我国制糖企业生产过程中产生的甘蔗渣、废糖蜜、滤泥等副产品，废物综合利用和资源化利用水平极低，与国外存在较大差距。目前，我国糖业综合利用产品销售收入占我国制糖行业销售收入的比重不足10%，大部分制糖企业精深加工和综合利用能力低下，对副产品和废弃物资源化利用深度不够，综合利用产品开发数量较少，产业链条没有得到有效地延伸。

四、我国食糖价格调控政策演变及效果评价

改革开放以来，我国食糖价格调控政策经历了从“大变动、大转型”向“大稳定、小调整”的发展过程，初步形成了一套比较符合国情、相对完整、相互配套的政策框架体系，对食糖产业发展产生了重要而深远的影响。但在我国要建立以市场在资源配置中起决定性作用的新体制以及国内外食糖市场形势不断变化的新形势下，现行食糖价格调控政策的局限性与不适应性日益凸显，面临加快调整完善的紧迫压力。

(一)我国食糖价格调控政策演变。

20世纪90年代以来，随着农产品流通体制改革的全面深化，我国食糖价格调控政策经历了从计划管制到全面放开，从中央调控为主向中央与地方互动的过程，目前基本形成了以储备调节、进口管理和蔗糖价格联动政策为核心的调控体系，大体可分为三个阶段：

1. 1991年至加入WTO：价格管制逐步放开，建立国家食糖储备制度体系。1991年年底以前，我国对食糖流通实行“统一收购、集中管理”的计划体制，糖料和食糖购销从数量、价格到流向，全部纳入计划安排。为了搞活流通，调动食糖经营的积极性，促进糖业发展，1991年年底国务院发布《关于调整食糖经营管理有关政策的通知》，对食糖经营管理政策做出重大调整，提出改革计划管理形式，放活价格，促进购销，开拓市场，适当加大市场调节成分。1991/1992年度，我国全面放开食糖市场，不再实行综合性计划管理，食糖出厂价格由国家定价改为国家指导价，同时取消凭证定量供应办法，食糖流通价格由市场调节。由于当时国内食糖产量增幅较大，为了以丰补歉，保护蔗农和制糖企业利益，增强调控市场能力，国家建立了中央和地方两级食糖储备制度，原则是中央进口糖由中央储备，国内生产糖由产区和销区分别储备。1996～1997年，国务院决定将国家储备糖与商业经营单位彻底分开，国家储备糖的经营管理由商业代管转为国家直接管理。

食糖购销体制改革后，我国食糖产量快速增长，短缺已经不是糖业发展的主要矛盾，为此1997年国家开始进一步深化食糖产销体制改革，通过制糖行业结构调整、控制糖精等化学合成甜味剂的生产和使用等宏观调控措施对食糖总量进行调控，以平衡供求关系，并加大食糖进出口管理力度。到2001年，国家大规模放开商品价格，实施新的中央定价目录，由此放开了由中央政府定价的食糖价格，同时下放糖料收购价格，由省级价格主管部门管理，我国食糖价格基本完成由依靠中央政府定价向地方政府定价加市场机制调节相结合的调控转变，市场配置资源的作用明显增强。

2.入世至2008年：国家加大储备调控，并实行食糖进口配额管理。加入WTO以后，国际国内食糖市场供求形势不断发生新变化，我国食糖价格调控政策目标从最初的保护农民利益转变为调节市场供需平衡，国家食糖储备制度得到调整完善，逐步形成常态机制。国家储备糖容量持续增加，政策操作力度不断加大，从以收储为主转变为收放结合，及时性和灵活性明显提高。

这一时期，食糖市场化程度已经较高，糖料价格调控逐渐成为宏观调控的重点。由于糖料收购价下放后糖料收购市场秩序混乱，成本上升导致糖料生产比较效益下滑，出现周期性大幅波动，为了规范糖料收购秩序，促进糖料与食糖的产业化经营，部分糖料主产区开始实行糖料收购政府指导价或定价，并积极推行糖料收购与糖价联动二次结算政策。①具体做法是：榨季前先制定糖料收购首次结算价以及对应挂钩的食糖销售底价，按照利益共享并适当向蔗农倾斜的原则确定二次结算时糖料收购价格与食糖销售价格挂钩联动系数。榨季结束后，核算榨季内食糖实际平均销售价格，如果食糖平均销售价格高于挂钩联动设定的食糖销售底价，糖料蔗收购价在收购底价的基础上按规定的联动系数进行加价，实行二次结算；如果食糖平均销售价格不高于挂钩联动设定的食糖销售底价时，不再实行二次结算，糖料收购底价即为最终收购价。

同时，为了保护国内产业安全，入世后我国开始对粮、棉、油、糖、毛等大宗农产品进口实行关税配额管理。根据加入WTO谈判，从1999年起我国发放160万吨进口食糖关税配额，5年内配额数量每年增加5%，到2004年增长到194.5万吨。配额内进口原糖关税为20%、白糖为30%，到2004年均降低为15%；配额外进口关税到2004年从76%降低到50%，配额外最惠国税率为50%，其他国家为125%。目前，我国进口配额和关税水平一直维持在2004年的水平。在进口关税配额总量中，70%为国营贸易配额，30%为私营贸易配额。近年来，随着食糖需求的增长，我国食糖进口量持续增加，配额使用率也由过去的不完全使用到超量使用。

3. 2009年以来：食糖临时收储力度加大，糖蔗价格联动政策从局部推广至糖料主产区。国际金融危机以来，国际国内糖价联动性明显增强，国际价格波动对国内糖价影响加深，为了防范食糖市场异常波动，保障食糖市场有效供应，山西、安徽等一些非主产区也逐步建立了省级食糖储备制度。同时，为了稳定国内食糖市场价格，保护农民利益，国家出台了食糖临时收储政策，采用竞价方式收储部分国产白砂糖补充国家食糖储备。近年来，食糖临时收储呈现力度加大、频率增高的态势，对市场运行产生重要影响。2012/2013年度国家临时收储食糖数量达到180万吨。

为了进一步促进糖料和食糖产业健康发展，保护糖农利益，基于广西实践成功经验，2011年国家发改委出台了《关于完善糖料收购价格政策的通知》，明确加强主产区糖料收购价格管理，广西、广东、云南、海南、新疆五个主产区将糖料收购价格纳入地方政府定价目录，统一实行省级政府定价，全面建立糖料收购价与食糖销售价格挂钩联动、糖料款二次结算的价格动态调整机制，蔗糖价格联动政策实施的范围进一步扩大，初步形成了主产区糖料生产者与制糖企业“风险共担、利益共享”的利益联结机制。

(二)我国食糖价格调控政策效果评价。

我国现行食糖价格调控政策在保障食糖市场有效供给、增加农民收入、促进食糖产业和市场稳定发展等方面发挥了积极作用，但市场机制的作用没有充分发挥，糖料收购价格制定仍是政府行政性的，且多部门管理形成的政策间的衔接性、配套性不强，特别是近年来在国外食糖进口的冲击下，稳定市场、平衡产销的政策效应弱化。

1.糖蔗价格联动政策促进了食糖产业化发展，但价格形成与利益分配机制仍有待完善。

(1)糖料蔗价格形成机制不合理。主要表现在三个方面：首先，目前糖料蔗收购首付价、糖蔗挂钩联动价均由政府物价主管部门确定，参与定价机制的市场主体少，而且价格制定过程不尽透明，糖农、制糖企业、糖业协会等市场主体作用都未得到充分发挥。其次，政府物价主管部门主导的价格主要只考虑糖农的成本，尽管初衷在于保护糖农利益，但在目前我国糖价成本刚性上升的情况下，一味考虑糖农生产成本会给下游制糖企业带来巨大成本压力，造成企业或行业亏损；而在当前进口低价糖冲击，国内食糖价格下行压力较大的情况下，政府大幅下调收购价，又导致糖农收益因无法消化人工和物质成本等快速上升压力，造成糖料种植收益下降，打击了糖农生产积极性。再次，政府确定的首付价一般成为市场最终价，一定程度上限制了糖料价格的合理市场波动，让价格完全承担生产成本实际上是限制了或弱化了市场在资源配置中发挥的决定性作用。而且一定程度影响了产业链的有序发展。

(2)利益分配机制没有理顺。糖蔗价格联动政策虽然考虑了制糖企业的成本效益，但主要宗旨是保护糖农的利益，糖料收购价格按照糖农成本收益情况、糖料与当地主要农产品合理比价等确定，在保证农民增收和保持少数民族稳定已经成为政治任务的条件下，糖料收购价总体不断上升，导致制糖生产成本不断上升。据估算，国外食糖主产国吨糖成本大致在3000元以下，而我国食糖成本每吨已达5000多元，其中大部分是原料成本。当食糖市场价格无法消化成本压力时，糖业企业生存困难，行业亏损也就难以避免。这表明现行的糖价利益分配机制一方面相对刚性化了糖农的利益，但又不能合理顾及制糖企业的利益，因而没有真正起到使产业链各主体能利益共享，风险共担的作用；另一方面，在国外低糖价冲击的新情况下，也不能有效地化解外部风险，保护国内产业各主体的共同利益。

(3)价格联动政策执行存在偏差。目前糖蔗价格主要实行的是按品种优劣计价联动，蔗农从提高甘蔗含糖分中获益不多，改良品种的积极性不高，不利于提高甘蔗含糖分、降低吨糖耗蔗水平。同时，在政策实施过程中，由于缺乏有效监管，一些企业采取“一口价”等糖料蔗收购结算方式，通过擅自提前兑付二次结算蔗价款、提高运费等方式变相调整糖料蔗收购价，导致糖农利益受损。

2.食糖储备制度发挥了平抑市场价格波动的杠杆效能，但政策效应呈衰减趋势。

(1)收储政策体系不完善。我国食糖生产、加工、销售、进出口等分属不同部门管理，食糖价格调控涉及部门多，协调难度大，由于缺乏有效的协调机制，多部门的审批制度、繁琐复杂的程序严重影响了政策的及时性和有效性。例如，在2012/2013年制糖期，国家制定了食糖临时收储的方针，但由于各部门意见难以统一，配合协调出现问题，导致食糖临时收储中明确提出要面向制糖企业100%收储国产糖的政策未能落实。同时，由于缺乏有效监管，国储糖竞买(卖)一直存在较多问题，导致政策效果出现“漏损”。在实际操作过程中，国储糖并不是全部向制糖企业直接收储，很多是向贸易商收储，成为非食糖生产企业谋取私利的工具。制糖企业交储比例过低，国家调控政策不能直接惠及农民和制糖企业，导致调控效果大打折扣。

(2)托市收储扭曲价格信号。为保护农民利益和糖料生产积极性，国家不断加大食糖临时收储操作力度，直接干预市场价格，一定程度上扭曲了市场价格信号，客观上刺激了原糖加工能力的盲目投资和产能快速扩大。据中国糖业协会初步统计,原糖年加工能力已由2010年的300万吨扩大到当前的近700多万吨,还有新的原糖加工企业在筹划。同时，临时收储政策初衷在于通过“增产周期收储、减产周期抛储”，平抑供需失衡引发的糖价剧烈波动，但由于收储和抛储实施时机与节奏不当，导致政策效果不尽如人意，甚至加剧市场价格波动。例如，由于糖料减产导致价格持续上涨，2010/2011年榨季国家加大了食糖抛储力度，共累计投放国储糖九批累计达188万吨，但由于储备糖数量较少，多次抛储导致国库日趋紧张，市场看涨心理预期强烈，抛储不仅没有稳定市场价格，国储糖拍卖成交价走高反而进一步推高了市场糖价。

(3)储备糖体系为健全，国家财政负担日益加大。目前我国食糖临时收储主要依赖少数国有企业，行业和企业储备体系不健全。同时，近年来，国家食糖收储量较大，但由于食糖价格下行，巨量库存无法顺利轮库，特别是部分成品糖轮换压力更大，政府财政负担越来越重，储备调控的上限空间越来越小。目前国储糖近600万吨，且大部分食糖均为6100元/吨之上的价格收进，资金和库容压力空前。

(4)收储与进口调控不同步。由于进口管理不严，我国食糖进口量快速增长，国内糖价与国际糖价的联动性显著增强，国内食糖价格调控受国际价格波动影响传导越来越大。目前国际食糖市场常年供大于求，价格持续走低，国内糖料价格连年上涨，国家储备糖的收储和投放已难以实现调控国内市场供求的预期目的。

3.食糖进口关税配额管理弱，无法对国内糖业形成有效保护。我国食糖进出口贸易管理措施对填补国内产需缺口、保持国内糖价稳定一度发挥过积极作用，但由于我们对食糖的战略性地位认识不足，入世谈判时在食糖市场准入方面的让步太大，导致目前食糖进口管理十分被动。食糖作为一种关系国计民生的战略性物质，是世界各国贸易保护程度最高的农产品之一，多数国家对食糖进口实施配额管理，配额外关税比较高，相关数据显示，发达国家平均进口关税税率为122%，发展中国家为55%，而我国加入WTO时承诺配额内关税降为15%，配额外关税降为50%，食糖关税水平属于全球低水平，且配额进口数量属于全球高水平，配额数量为194.5万吨，占所有WTO成员配额总量的50%。由于关税水平低，准入量大，国内外食糖价格倒挂，我国成为全球食糖主要出口地。国内食糖市场逐渐失去定价权，也增加了国家对食糖市场宏观调控的难度。

4.糖料生产缺乏完善的补贴制度。目前，我国糖料生产还没有建立完善的生产补贴制度，也正是由于生产补贴的缺失，使价格承担了不应承担的功能，因而又造成了价格的扭曲，使价格调控不能发挥真正作用。生产补贴的缺失从国家层面上看，不能有效地支持作为重要战略性国计民生重要产品糖产业的健康持续安全发展；从区域层面看，不能有力地支持老少边穷地区和落后地区的经济发展，不能有利于民族团结和国家周边的安全；从微观主体看，不利于糖农生产积极性的发挥和我国糖种植业的稳定，不利于更好协调糖农与制糖企业的利益关系。

综上所述，我国食糖价格调控体制、机制及手段都已不能完全适应市场价格变化与市场经济发展的新需要，急需进一步通过改革完善。

(三)基础性原因分析。

产生上述调控问题也有基础性的原因：一是目前我国糖价格调控的对象不集中。特别是要面对千家万户分散经营的糖农，这种分散化的小型化的生产主体将增加市场调节的难度。表明调控的水平要同调控对象的发展水平相适应。二是我国糖价格调控的市场基础不完善。市场主体及市场组织体系还不健全，生产与流通、生产与加工的一体化水平低，生产要素的价格形成及体系也不完善，直接影响着糖价格调控机制作用的发挥。三是我国市场经济条件下的糖调控经验还不丰富。由于农产品价格改革相对比较滞后，我国还缺乏对这一领域市场经济规律的认识，加上长期传统计划经济体制在这一领域的影响比较大，而且农业领域本身政府作用相对较强，导致把握与处理政府与市场关系难度较大，这些都增加了改革与建立有效调控机制的难度。但这些也都将为更好地完善与发展市场经济条件下我国糖价格调控体系与机制提供了更大的空间。

五、国外糖价格调控政策及启示

目前，世界糖的主要生产国和消费国除了我国外，主要集中在巴西、印度、泰国、澳大利亚、美国和欧盟，其生产量和消费量分别占世界糖总生产量、消费量的58.5%和42%，加上我国将分别达到66.2%和51.6%。为了保证糖产业的安全发展和市场稳定，各国都制定了相应的价格保护政策，同时对糖生产消费及进出口进行比较严格的管理，对我国都具有一定的启示和借鉴。

(一)巴西的糖价政策。

巴西是目前世界糖的第一生产大国和第四大消费国，生产量与消费量分别占世界总量的22%和7.7%(2012/2013年制糖期)。自20世纪90年代末改革后，巴西逐步形成了一套适合本国发展的糖价管理机制。

1.实行按质论价和糖蔗紧密挂钩的原料蔗收购机制。巴西糖厂对原料蔗的收购是按质论价，其核心是含糖率TRS，即吨蔗含糖量，同时还要综合考虑圣保罗州的甘蔗和酒精平均价格，食糖、含水酒精及无水酒精的混产比例，巴西国内精炼糖和酒精的价格以及世界原糖的价格等因素。按质论价政策的实施最大限度地调动了蔗农主动提高甘蔗含糖率的积极性，同时有利于厂方减少甘蔗在砍、运过程中的糖分损失，提高出糖率，降低食糖生产成本。

2.以食糖—酒精联产方式为核心的市场调控政策。巴西酒精的生产成本比生产汽油成本高2/3左右，政府先按市价(工业平均生产成本加合理利润)向工厂收购，再由政府补贴后按低于石油的价格销售给用户，这相当于变相对甘蔗和食糖产业进行补贴。当糖价下跌时，提高汽油中酒精的掺混比例，多用酒精，引导糖厂转产乙醇，稳定糖价。这种模式较好地规避了食糖和乙醇产量与价格波动的风险。此外，巴西还建立了糖业基金与农业生产保险相配套的产业扶持政策，以保证糖产业健康发展。

3.比较统一的糖产业管理机构。目前，巴西的糖产业管理部门主要是巴西发展、工业和外贸部及巴西甘蔗行业协会(The Brazilian Sugarcane Industry Association，简称UNICA)。前者是政府推广使用生物燃料乙醇的主要职能部门，其他配合的相关部门还有农业部、能矿部和外交部。后者是目前巴西国内食糖、乙醇和生物能源方面最大的组织，目前已拥有130多个会员，代表的蔗糖产量超过巴西总产量的60%，乙醇产量占巴西国内产量的50%，正在发挥巴西甘蔗产业整合的主导角色。

(二)印度。

印度是目前世界糖的第二生产大国和第一大消费国，生产量与消费量分别占世界总量的14.87%和14.7%(2012/2013年制糖期)。印度甘蔗和食糖产业的经营管理属于政府主导型，受印度联邦政府农业部下的农业研究理事会(ICAR)、印度农业合作社及印度糖业协会管辖。

1.实施最低保护价政策。印度食糖市场调控采取最低保护价政策。虽然蔗农是直接与糖厂交易的，但印度联邦政府每年都会制定甘蔗最低保护价，各邦政府可在联邦政府定价的基础上把甘蔗收购价上调20%～50%，糖厂必须按邦政府出台的甘蔗收购价来购买甘蔗。

2.有配额的市场投放政策。根据《食糖控制法》，印度糖厂将其生产的10%左右的食糖出售给政府，即所谓的“征税糖”，该部分食糖价格低于市场价，是其生产成本的25%～30%。政府通过其公共销售系统将这部分食糖以更低的价格出售给生活水平低于贫困线的消费者。糖厂按市场价来销售其余糖，但为了稳定食糖的市场价，政府要求自由食糖销售和征税糖销售都不能脱离定期配额。当食糖市场供应偏紧、价格上扬时，政府以低于糖厂生产成本的价格收购糖厂60%～70%的糖，剩下的免税糖由糖厂在市场上自由销售。当市场食糖供过于求、价格下降时，政府不强制收购糖，取消管制，允许其自由买卖。

3.多种类型的生产补贴政策。根据WTO框架协议，印度政府对农业生产性补贴有所加强，政府通过给予生产者肥料补贴、电力补贴、灌溉补贴等生产性补贴进行保护，并把以收入支持为主要目标的间接补贴改为直接补贴，各种生产性补贴主要包括：化肥补贴，邦政农用柴油、灌溉用电补贴及农用机械补贴。同时，印度政府对国内糖厂产糖征收140卢比/吨(约20.3元/吨)的税收用于糖业发展基金(SDF)，该项基金主要用于有关印度甘蔗和食糖生产的各种研究、扩产以及技术革新。

4.严进宽出的贸易政策。为保护本国食糖产业，杜绝国外食糖流入印度市场，印度政府对进口糖征收60%的进口关税，外加850卢比/吨(约123.2元/吨)的营业税，同时还对免税进口原糖加工成白糖后再出口进行严格控制。

(三)欧盟(27国)。

欧盟目前在世界糖总生产量与消费量中分别占据的第三和第二的位置，生产量与消费量分别占世界总量的9%和10.8%(2012/2013年制糖期)。欧盟的糖业政策出发点是保护糖农和制糖企业的利益，核心是价格稳定体系。其结果是糖厂规模不断扩大、生产效率及竞争力不断提高，糖农、加工者和消费者的利益都得到了有效的保护。

1.设定目标价格。欧盟政府设定食糖市场的目标价格，同时设定甜菜的最低价格。价格基准每年核定一次，价格制订的最高权力部门是欧盟农业部长联席会议。定价的原则是保证每个利益集团都有一定的利益回报。生产管理水平高的企业效益将非常不错，而效率低的企业，要经过努力才能盈利。当某国食糖市场实际价格低于目标价格时，欧盟当局有义务通过设在各国的干预机构去收购所有的配额糖。各国实际市场价格一般均高于目标价格3%～5%。欧盟当局通过生产配额、进口控制、库存补偿及出口退税、补贴措施等来保证欧盟食糖市场目标价格的实现。

2.严格的贸易管理政策。欧盟设定的目标价格大大高于国际市场食糖价格，如果不严格控制进口，欧盟的价格支持体系就是一句空话。欧盟的进出口政策包括进口许可证、进口征税、出口补贴等，其核心是保持欧盟内部食糖市场的供求平衡。

3.高额补贴政策。欧盟的补贴措施在维护价格体系的过程中举足轻重，欧盟对其制糖业实行高额补贴，每年向其成员国的糖农和加工厂提供10亿欧元(即12.36亿美元)的补贴，每吨糖的补贴可以接近国际糖价(到岸价)的3倍。

(四)泰国。

泰国是目前世界糖的第五生产大国，生产量占世界总量的5.7%,但消费量仅占有1.95%(2012/2013年制糖期)，是糖的出口大国。食糖产业是泰国的支柱型产业之一，涉及20多万蔗农和46家糖厂。泰国政府对甘蔗糖业高度重视，实行统一管理、大力扶持的政策。泰国食糖产业的管理主要依照1984年颁布的《甘蔗和蔗糖》法案，甘蔗与糖委员会(Cane and Sugar Board，简称“CSB”)是对全国甘蔗和蔗糖工业进行组织、协调和监察的机构，其下设执行委员会、甘蔗与食糖稳定基金管理委员会(CSF)、甘蔗委员会及食糖委员会。

1.期初指导价、期末结算的价格机制。泰国食糖产业施行政府主导下的“订单农业”，甘蔗的生产实行严格的配额制度，若种植超出配额，种植户需要缴付一定的罚款，这种制度既保证了甘蔗的质量又控制了甘蔗供给数量。甘蔗收购则采用“期初指导价、期末结算价”的收益支付方式，即每榨季开始之前，政府组织工作委员会负责估算干预价格该榨季甘蔗、蔗糖销售情况，以决定最初的甘蔗价格并估计销售收入，内阁审议后CSB在皇家公报上公布；每年9月末，工作委员会计算蔗糖销售纯收益并公布最终甘蔗收购价格，要求期初和期末价格差值不超20%。糖厂与蔗农签订甘蔗收购合同，保证按照合同进行甘蔗收购并严格按支付系统进行结算，即蔗农将甘蔗交售给糖厂，蔗糖销售收益按照规定在蔗农和糖厂之间进行分配，糖价30%归糖厂，70%归蔗农。实际收购价按甘蔗的含糖分，这也是由政府强制推广实行,以保证糖厂的利益、促进蔗农提高甘蔗品质。

2.实行生产配额制度。泰国政府对国内食糖生产实行配额制，以稳定国内糖价。配额A为国内销售，全为精制糖，其价格由政府制定，长期以来价格保持不变。配额B为泰国甘蔗与糖业公司销售的出口量，是政府制定糖料价格的依据。配额C为糖厂自主出口的糖，其价格随国际市场价格而变化。国内销售价格保持高于国际市场价，而且十分稳定。为了尽可能减轻国际糖价波动对泰国糖业的冲击，泰国专门设立了“甘蔗与糖基金”，每年从糖业总收入中提取一部分存入基金，该基金专门用于弥补当国际糖价太低时糖厂及糖农的亏损。

3.高关税进口政策。泰国是食糖生产大国，因而实施比较严格的限制进口政策。2012年对低于配额的食糖吨数征收65%的关税，而对于超出配额的则征收94%的关税，较高的关税税率意味着泰国对糖业贸易较强保护。

(五)美国。

美国是目前世界糖的第五大消费国，消费量占世界总量的6%，但生产量占4.3%(2012/2013年制糖期)。对农业，包括对糖业的管理主要依据美国《农业法案2008》(The 2008 Farm Act)，管理机构是农业部。

1.食糖价格由市场决定，并给予补贴。美国食糖价格主要是指甘蔗原糖价格和甜菜精制糖价格。甘蔗原糖价格基于纽约糖价和纽约贸易局根据国内16号原糖定价。精制糖没有期货市场，根据中西部批发价格的离岸价定价。在美国，自1982年以来国内食糖价格远高于国际食糖价格，但是美国政府在贷款和分配政策上给予糖业扶持。2009～2013财年，美国农业部对甜菜和甘蔗等制糖企业提供贷款，贷款的最长期限为9个月，在每个财年结束后用现款还本付息。法案要求制糖企业必须从贷款金额中支付一定比例给甘蔗和甜菜的种植者，支付的最低金额由美国农业部制定。具体来说，在榨季前制糖企业以尚未生产的食糖作抵押，从政府的农产品信贷公司，按政府规定的“借贷率”申请贷款。当食糖生产出来以后，如果市场价格高于“借贷率”时，可按市场价格销售农产品，偿还按“借贷率”借的贷款，赚取所得利润；当市场价格低于“借贷率”时，可把当初抵押的食糖交给农产品信贷公司，政府按“借贷率”和市场价格之差给予差额补贴。

2.对进口食糖实行配额和双重关税。美国实行食糖进口关税配额制度，根据进口量执行双重关税税率。配额内进口执行低税率，对超过配额数量的进口收取超过100%的高税率。美国农业部在每个财年(指的是每年10月1日至次年的9月30日)之前宣布来年的进口糖配额。原糖的配额分配由美国贸易代表办公室(U.S. Trade Representative)主管。

(六)澳大利亚。

澳大利亚也是目前世界上比较重要的糖的生产与消费国，分别占世界糖总量的2.4%和0.66%，同时也是食糖出口大国。食糖是澳大利亚第二大出口农产品，出口量占全球食糖自由贸易量的12%。1999年，昆士兰政府重新修订的《食糖工业法1999》(Sugar Industry Act，1999)，分别对澳大利亚糖业的管理机构设置、各管理机构的职能、权利、责任进行了更加明确的规定，并依据本法令成立了昆士兰糖业公司，以取代过去昆士兰糖业协会的全部职能，同时设置了澳大利亚糖业委员会(ASMC)、糖业局、甘蔗种植者协会、昆士兰糖业公司(QSL)、糖业实验站管理局(BSES)、糖业研究与发展公司(SRDC)等机构。

实行食糖的“联营”和“定价”机制。每个榨季开始之前昆士兰糖业公司制定和公布甘蔗收购底价(约共占80%)并测算与甘蔗收购底价相对应的食糖挂钩价。在榨季之初，昆士兰糖业公司会按照制定并公布的价格支付糖厂60%的前期收益，在每年榨季结束后，由昆士兰糖业公司公布本榨季食糖市场平均销售价格：当食糖市场平均销售价格高于食糖挂钩价时，昆士兰糖业公司根据食糖平均销售价格与食糖挂钩价的价差确定糖料款第二次结算价，及时公布第二次结算价与第一次结算价的价差，并返回糖厂价差部分和40%的后期收益，当食糖市场平均销售价格低于食糖挂钩价时，不再实行糖料款的二次结算。糖料款二次结算由糖厂支付给种植户(通常是1:2的利益分配机制)，具体结算办法由种植户和糖厂之间签订协议，签订的协议一般都有一个周期，每年协议的修改一般只涉及价格和付款。甘蔗供应协议是由糖厂供应者委员会与糖厂协会共同制定的，各糖厂与单一的蔗户可在此基础上另外签订个体协议，通过协商解决其他问题。“联营”机制下每种交易方式都包括销售和质量溢价、直接和间接成本的共担。

(七)对我国的启示。

对于糖这种具有一定政治影响的重要商品，无论是发达国家，还是发展中国家，都有相对比较完善的价格调控机制和管理机制，对我国有以下的启示和借鉴：

1.逐步建立适合我国的、注重合理协调工农利益的糖价调控机制。由于各国发展阶段与水平的不同，各国在糖价调控机制上也各不相同，有发达市场经济的美国糖价主要由市场机制决定和澳大利亚食糖“联营”机制，也有巴西实行按质论价和糖蔗紧密挂钩的原料蔗收购机制和印度由政府制定最低保护价方式。但不管哪种方式，各国都是力图合理调节处于糖产业上下游糖农与制糖企业的合理收益分配，促进国内糖产业的健康发展和维护国内市场的稳定。相比之下，我国在糖价机制形成方面也进行了多年探索，并取得了积极进展，但由于我国发展市场经济的时间还短，对市场机制运作还缺乏经验，特别是对市场机制在资源配置中起决定性作用缺乏足够经验，因而还没有完全形成适合我国国情的，并能合理协调工农利益的糖价机制。借鉴国外经验，并结合我国的发展与体制建设，在发挥政府应有作用的前提下，应更多地让市场机制在糖价形成中起决定性作用，将政府对糖业发展的必要保护与市场机制的公平调节有机结合起来。

2.加强对我国糖产业的支持和保护力度。农业生产具有弱质特性，因而对农业生产予以支持和保护是世界通例。各国对糖进口的严格管控都警醒我们一定要稳定本国的糖料生产和市场，启示我们应加大我国对糖料生产的支持和保护。首先，我国作为世界第四大糖的生产国和第三大消费大国，为了保证在世界糖市场上拥有独立自主的话语权，避免国际糖的定价权完全掌握在别国手中，应将糖的进口依存度控制在一定限度以内。长期以来，为了保护国内糖的生产和市场稳定，世界各国对食糖进口大都实施高关税政策，平均关税近100%，有的超过200%(欧盟)，有的还要根据进口糖的数量和价格征收保护性关税(美国)。相比之下，我国进口配额关税只有15%，配额外关税只有50%。这种低关税的现状，对于有效防止国际低糖价冲击，保护国内食糖市场稳定是极为不利的，应积极探索非关税等措施对过度进口糖的有效管理方式，以更好保护国内糖的生产。其次，保证提高糖农收入。保护糖农利益一定程度上对稳定国内糖的种植面积和产量的具有重要意义。目前，各国对糖生产都有各种生产性补贴，有的国家如印度和泰国都设立糖业发展基金。增强糖业抗风险能力。借鉴国外做法，可考虑增加对我国糖农生产的补贴并设立糖业发展基金。最后，目前鉴于我国糖产业发展区域性强，产业分布大多处于我国老少边穷地区，因此，国家应加大保护糖产业发展的力度，这也是维护糖产业安全、加强民族团结、维护社会稳定和建设和谐社会的需要。

3.将糖价调控纳入法制化轨道，增强管理的依据和效率。目前，各国对糖产业的调控和干预是建立在有关法律及相关法律条款规定基础之上的，政策的稳定性高，延续性强，执行的力度和效果也好，从而保证了糖产业链正常运行和发展。相比之下，我国糖调控主要依据相关政府的规定和文件，还没有纳入法治化轨道，因而调控的权威性和规范性不强。借鉴国外经验，应探索和加强糖调控的相关立法工作，发挥法律和政策各自不可替代的作用，使对糖的调控建立在坚实的法律依据之上，降低政策出台的不确定性和不连续性，也有助于提高调控的力度和效果。同时，根据国外的经验，应进一步转变政府职能，逐步完善我国糖产业的管理组织机构，使之在市场经济条件下发挥更大的作用。

六、完善我国糖价调控机制的基本思路与建议

在我国已进入新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快同步发展，市场开放程度不断提高，以及进入全面深化改革和到2020年全面建成小康社会的新形势下，对糖价格调控机制也相应提出了更高的新要求。不断完善我国糖价格调控机制，逐步建立一套合理的价格调控长效机制是我们面临的新任务。

(一)基本思路。

1.四个主要原则。

(1)以国产食糖为主，适当进口食糖补充不足。我国作为世界上的糖生产和消费大国，并拥有13亿人口的巨大国内消费市场。改革开放以来，特别是加入WTO十多年来，由于国内糖消费需求不断加大，糖加工业快速发展，糖的产需上存在的缺口逐年上升，目前消费需求的1/5要依赖进口。这个基本国情决定糖的消费市场不仅以前，而且以后将是我国的重要内需市场。中国是大国，必须要以内需为主，这也是国家多年提出要扩大内需，并将内需作为经济增长重要支撑和转变经济发展方式重要内容的原因。同时，经过多年的快速发展，我国糖产业从生产到加工，再到流通消费已形成了比较完整的产业链。特别是在糖的纵向加工方面，形成了从食糖到食品工业、化学工业和医疗业的产品逐步深加工产业链。作为国民经济传统产业以及重要民生产业和边疆少数民族地区支柱产业的制糖工业，在推进新型工业化、加快城镇化建设、增加农民收入、吸纳就业、繁荣国内外市场及维护民族团结、建设和谐社会和维护国家周边稳定安全等方面都将发挥重要的不可替代的作用，对于推进中国经济、社会与资源的协调发展，以及积极参与国际竞争，不断提高分工地位都极为重要。为此，我国的糖价格调控机制要始终贯彻以“以国产食糖为主，适当进口食糖补充不足”的平衡原则，以保护国内市场稳定及糖产业的健康持续安全发展。

(2)既保证糖农合理的种糖收益，又要兼顾制糖企业的发展。从国外经验来看，糖料生产由于受到自然条件影响更大，因而生产成本高与劳动生产效率低的状况长期存在，并受到各国政府的保护。对于我国来说，目前糖料种植的小生产与工业社会化大生产的矛盾在相当时期都存在，因而糖价格调控的重点应是保证糖农的合理收益，保护糖农的生产积极性，稳定糖料种植的面积与产量，最大限度保证国内供应。同时，也要兼顾下游制糖企业的发展，让企业有经营发展的必要空间，并对糖料生产形成良性的稳定需求，以保证产业链条的持续循环运行。为此，糖的价格调控长效机制必须要既保证糖农合理的种糖收益，又要兼顾制糖企业的发展空间。

(3)统筹工业与农业。糖是涉及工业与种植农业两个产业的产品。目前我国经济发展正处于工业化中期向后期的过渡阶段。相应的工业化初期依靠工农剪刀差实现工业积累的阶段已进入“以工补农、以城带乡”的阶段。也就是说到了通过工业发展积累的利润更多地依靠财政手段来反哺支持农业的现代化发展，以城市化的加快发展提升带动农村城镇化的阶段。建立糖价格调控长效机制，必须要统筹现阶段工业与种植农业的发展关系，促进两者的协调发展。

(4)将市场机制的决定性作用与国家宏观调控的有效性结合起来。一方面，糖价格市场调节机制是我国社会主义市场经济体制的有机组成部分，糖产业的健康发展应坚持发挥市场调节对资源配置的决定性作用，发挥其合理竞争、优胜劣态，提高效率方面的积极作用；另一方面，由于糖作为我国重要农产品的特殊性，借鉴国际经验，又有必要通过政府有效的宏观调控加强对糖产业的发展与安全进行必要保护，用“看得见的手”去弥补“看不见的手”的局限性与缺失。处理好市场调节与政府宏观调控的关系，就是要使两者优势互补，最大限度地发挥各自的积极作用，避免其消极作用，为建立有效的糖价格长效调控机制提供强有力的支撑。

2.总体目标。

(1)完善我国糖价格调控机制的总体目标是：逐步建立以目标价格管理制度为核心，以储备调控制度和糖料生产直补制度为补充的“三位一体”的食糖价格综合调控体系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少不必要的价格行政干预，合理协调糖农、制糖业及流通等企业及消费者利益关系，稳定国内糖市场，加强进口管理，防止进口糖对国内产业与市场的不利冲击，保持糖产业链的健康持续安全发展，增强糖产业的综合市场竞争力。

(2)建立目标价格管理制度：就是以糖料种植平均成本及收益为基础，并综合考虑制糖企业平均成本和利润、国内外市场平均价格等综合因素，设定反映糖农与制糖企业平均成本并能得到平均利润的目标价格，以此反推制定糖料价格，由企业在制糖期间先行垫付给农民(即第一次款)，在制糖期结束后，核算国内食糖价格。当市场价格高于目标价格时，由企业与糖农进行第二次结算，国家财政无须补贴；当国内价格低于目标价格时，由国家财政将企业先行垫付的低于部分给企业。

(3)完善储备调控制度：就是在国家储备、地方储备的基础上，充分发挥行业和地方政府的作用，建立行业(企业)储备制度，形成以国家储备为核心、地方储备密切配合、行业(企业)储备为补充的新型食糖储备体系。同时，合理划分各类储备主体的功能，使之更好形成相互联系、相互配套的有机体系，充分发挥其市场蓄水池的作用。

(4)建立完善的糖料生产直补制度：就是在加强蔗区基础设施建设的基础上，将糖纳入农业综合补贴范畴。

3.建立糖目标价格管理制度的必要性与可行性。

(1)必要性。发挥市场在农产品价格形成中的决定性作用，逐步建立农产品目标价格制度，是我国完善农产品市场价格和调控机制的主要方向，也是美国等发达国家农产品价格调控的经验做法。随着我国农业逐步进入高投入、高成本阶段，实施目标价格制度已经十分必要。当前，国内外环境不断发生新的重大变化，我国糖业已进入整合变革、转型发展的关键时期，面临产量持续增长难度加大、生产成本刚性上涨、进口压力不断加剧、替代品冲击日趋增强等严峻挑战，特别是在棉花、大豆推行目标价格试点，粮食、生猪等农产品实行目标价格保险试点后，食糖在国家宏观政策体系中的地位将有被边缘化的危险，这与糖业自身的战略地位不符，与国家做大做强糖业的要求不符，不利于糖业的长期健康发展和整个宏观经济的稳定。同时，目前我国食糖对外依存度已经较高，*据FAO和OECD预测，到2020年我国食糖进口依存度将达到23%。在国内外食糖价格倒挂常态化的条件下，继续坚持现行价格调控政策已经难以破解当前糖业困局，如果不及时调整，我国糖业可能重蹈大豆产业覆辙，因此，亟须创新价格调控方式，探索实行食糖目标价格制度。

(2)可行性。相比粮食、棉花、油料等重要农产品，实施食糖目标价格制度操作成本更低，可行性更强。一是农民种植糖料容易统计。糖料不能储存贩运，农民只有在限定的时间和地点将糖料交给制糖企业加工成成品糖销售后才能获得收益。二是我国制糖工业集中度比较高，全国28家制糖企业(集团)食糖产量占全国的80%以上，且企业生产的食糖有税务和物价部门监管，糖料加工数量容易掌握。三是糖农与制糖企业联系紧密。糖厂从早中晚品种搭配和糖料砍运榨计划已经有一整套管理体系，并依据农民交售的糖料数量通过银行即时兑付糖料款，有利于制度的操作实施。

4.积极作用与难点。与现行的政府定价相比，建立糖目标价格管理制度，通过多个利益主体而不是少数主体共同参与价格制定，并综合考虑形成价格的各方面因素而不是单一的因素，就能减少不合理的行政干预产生的价格扭曲，因而目标价格管理制度一方面能更充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面又能充分发挥政府应有的调节作用。将市场机制与政府作用有机结合起来，既防止了市场的自发性与盲目性，又防止了政府的主观性与随意性。由此，实施食糖目标价格制度可带来四个方面的积极作用：

一是有利于稳定糖农收入，激发生产积极性，保障国内食糖基本供给和国内食糖市场稳定，同时又不把市场风险全部转嫁给企业；

二是有利于降低制糖企业成本，缓解企业压力和负担，激励企业提高生产经营水平，加大反哺农业的力度；

三是有利于缓解进口食糖冲击，在国内外价差大的情况下，更好保护糖农与制糖企业的利益，合理反映国内外市场供求状况，保障国内食糖产业安全；

四是有利于减轻国家不必要的财政压力和负担。

当然，实施目标价格制度也有难点，主要：一是参与制定目标价格的利益主体缺失，需要培育组织与培训人才；二是目标价格的计算及反推等技术比以往要复杂，需要科学与客观；三是政府组织协调的难度加大，对领导艺术与组织能力水平都相应提出了更高要求。

(二)建议。

1.尽快统一推行糖的目标价格管理。我国糖料生产的区域性强，主要集中在广西、广东、云南、新疆、黑龙江、内蒙古等有利于甘蔗生长的老少边穷地区(产量占全国的90%以上)等自然形成的气候带，这些地区种植甘蔗也是对土地利用的优化选择，其形成的制糖能力也是多年积累起来的。由于糖料的不可储存性和不可市场流动性，决定糖料产地与加工地紧密联系，糖农利益与制糖企业利益也紧密相扣，没有中间环节。因此，在目前国家实施农产品目标价格管理的试行中更适合率先统一推行糖的目标价格管理，以更好地为其他农产品推行目标价格管理进行示范，提供经验。为了更好地配合推行糖价格的目标价格管理建议：

一是完善相关的市场中介组织。成熟市场经济的最大特点就是有健全的、代表不同利益主体的市场中介组织。其主要作用是代表具有群体的利益主体参与市场各类经营或组织管理，以形成市场利益平衡机制的重要组成部分。相比之下，我国的市场中介组织还非常不发达，特别是代表农民或企业利益的相关中介组织还很少。要使糖目标价格管理真正建立在市场对资源配置起决定性作用的基础上，就要加快完善相关的市场中介组织，特别是由糖农组织起来的糖农协会和由制糖企业组织起来的协会，代表其利益共同反映其利益诉求，并参与糖目标价格的形成。同时，培育这些市场中介组织的能力建设是个较长期的过程，建议加强相关的人员培训，以适应发展的需要。

二是逐步建立糖目标价格科学定价机制。在完善参与糖价形成的各类主体，包括政府、糖业协会及相关市场中介组织的同时，应逐步建立糖目标价格形成机制：包括应考虑的目标价格形成的各种因素，如糖料种植成本及收益、制糖企业的平均利润、国内外市场平均价格等；参与的主体及相关程序；计算的公式；目标价格的期限及调整，调整的依据及评估；目标价格的发布机构及时间，等等。这些方面既有技术性问题，但更重要的是涉及形成机制的基础工作的建设问题，建议由政府主要部门牵头，相关部门大力配合，共同研究，形成合理定价要素及运行程序。

三是食糖目标价格应由政府组织糖业协会、制糖企业、蔗农等各方利益代表协商制定。市场价格以全国食糖现货批发市场的年平均值为依据。补贴数额按目标价格与市场价格的差额和企业食糖生产数量计算。为保持目标价格稳定，有利于农业种植结构调整和制糖企业生产经营，要确保目标价格的稳定性，建议三年到五年内保持稳定。

2.加大对糖料生产的支持力度。一是完善糖料生产补贴政策，将糖料生产纳入农资综合补贴范围。目前我国对糖料生产的补贴是最少的。相比之下，棉花有良种补贴，粮食生产的补贴项目则更多，除良种补贴以外，还有直接补贴和农资综合补贴等。①农资综合补贴是针对粮食的补贴，自2006年开始实施，其要点是统筹考虑柴油、化肥等主要农资价格变动对农民种粮增支的影响，中央财政合理安排农资综合补贴资金，缓解农资价格上涨对农民种粮的影响，减少种粮成本，保障种粮合理收益。农资综合补贴的实施，有效促进了粮食生产和种粮农民增收。为此，建议加大对糖料生产的补贴政策，将糖料生产纳入农资综合补贴范围，减少糖料生产成本持续上升对价格的压力，促进糖料生产和糖农收入稳定增长。

二是健全规模化经营补贴办法，促进新型生产主体发展。目前我国糖料生产仍是高度分散化的小农种植模式，一方面造成了糖料种植机械化程度低，生产成本居高不下；另一方面使小户糖农很容易受到市场变化影响，引起种植面积和产量的波动。培育和发展新型糖料生产经营主体是实现糖料生产从小农种植模式向规模化集约化种植模式转变的有效途径，同时能够降低生产成本和产量波动风险，提高糖农的收益。2013年中央一号文件明确提出积极培育专业大户、家庭农场及新型合作社等新型农业生产经营主体。建议，在WTO框架下，建立健全对规模化经营的补贴办法，以鼓励良种良法、机械化、规模化为导向，以植糖大户和糖料合作社为补贴对象，促进新型糖料种植生产经营主体的发展。

三是加强糖料生产保险支持力度。糖料生产经常遭遇自然灾害，给糖农造成很大损失。目前，美国政府就是把农作物保险作为农业灾害保险保障的主要形式，使糖料生产有应对突发灾害的“防火墙”。建议，加强糖料生产保险支持力度，由中央及地方财政承担糖料种植成本保险的保费，研究制订切实可行的办法，让受灾糖农得到必要的生产成本补偿。

3.增强糖产业发展能力。一是设立糖产业发展基金。糖作为集大宗农产品和工业原料于一身的重要战略性物资，其价格存在较大波动是常态。为了尽可能减轻国际糖价波动对本国糖业的冲击，有些国家建立了糖产业发展基金。②如泰国就专门设立了“甘蔗与糖基金”，每年从糖业总收入中提取一部分存入基金，该基金专门用于弥补当国际糖价太低时糖厂及糖农的亏损。又如印度政府对国内糖厂产糖征收140卢比/吨(约合20.3元人民币/吨)的税收用于糖业发展基金(SDF)，该项基金主要用于印度甘蔗和食糖生产的各种研究、扩产以及技术革新。借鉴国际做法，我国可考虑建立糖产业发展基金，每年从糖业总收入中按一定比例提取作为基金，一方面可以“以丰补歉”，另一方面也可以用于糖的科技研发，以增强糖产业抵御外界风险和自我发展的能力。

二是提高制糖企业增值税的抵扣比例。制糖加工属于农产品直接加工行业，应提高制糖企业增值税的抵扣比例，降低企业税收负担，增强企业支农、反哺农业的力度。调整现行商业增值税征收政策，合理增加抵扣项目和抵扣率，减少流通企业不合理的负担，以降低成本，提高市场竞争力。

4.进一步加强进口管理。在糖业持续开放条件下，我国糖料和食糖生产基础薄弱、生产成本刚性上涨、产业竞争力不强等问题将更加凸显，国内外食糖价格倒挂可能长期持续。虽然实施目标价格制度有助于缓解食糖进口压力，但国内食糖产业安全形势短期难以根本改观，因此，建议在继续执行现有配额管理等相关政策的基础上，要进一步加强食糖进口管理：一是将食糖纳入我国实行进口报告管理的大宗农产品目录，健全食糖进口报告制度，完善食糖进出口税收调控政策，强化食糖进口监测。二是加强对食糖进口配额的管理，优化食糖进口配额的分配办法和使用机制，合理配额分配比例。三是充分发挥行业协会的自律作用，严格控制配额外食糖进口，对配额外食糖进口实施自动进口许可管理。严格控制原糖加工能力。探索实施多种非关税壁垒控制进口。三是严厉打击走私食糖，维护正常市场秩序。

5.完善食糖收储政策。一是要逐步增加企业储备的比重。根据食糖季产年销特点，选择一批生产规模大、信誉高、管理好的大型制糖企业(集团)承担国家食糖储备任务，向制糖企业提供与其产糖规模相匹配的食糖工业短储资金，扩大工业短储规模。

二是基于保障食糖市场稳定性的考虑，建立食糖目标价格制度后，应逐步取消食糖临时收储政策，发挥食糖储备平抑市场异常波动的作用。按照“减规模、强体系、调结构”的思路，以方便入库和出库、能及时投入市场、减少迂回运输为原则科学规划调整国储糖库点，适度调减食糖收储规模，重点收储主产区国产白砂糖，适当进口原糖储备。

三是理顺食糖储备调控管理体制，建立更加积极、灵敏的调控决策体系，把握好食糖收储及储备糖投放的时机与节奏，提高制度的精准性。

四是加大惩处力度，对未按要求在规定时间内转交国储糖的企业，取消其参与国储糖竞价收储资格，并给予相应处罚。

6.完善糖价格调控宏观管理体制。一是逐步形成统一的糖产业管理部门。目前，世界主要产糖国家都有比较统一的糖产业管理机构。美国是农业部糖业计划署，欧盟是糖业管理委员会，泰国是工业部甘蔗与制糖局，澳大利亚是糖业局，巴西是发展、工业和外贸部及巴西甘蔗行业协会等。而我国目前是根据部门职能分工，将糖产业链各环节割裂开来，政府“多头管理”，管理体制不顺畅，影响政府对糖业发展方向的把握和相关产业政策的及时出台。建议，根据国家行政管理体制改革的新要求，逐步理顺管理机构及职责，建立统一的我国糖产业政府管理部门。

二是加强对糖产业发展立法。建立以市场机制在资源配置中起决定性作用的新体制的根本特点之一就是建立完备的法律管理体系，用法律去规范政府、各类市场中介组织及企业的行为，成熟市场经济就是法治社会，因此要加强和健全法律体系。世界主要产糖国无论是发达国家，还是发展中国家几乎都靠法律或法规管理规范糖产业发展，*如美国《农业法案》(包含糖法)、欧盟《糖业政策》(属于法规)、泰国《食糖法》、澳大利亚《制糖工业法案》和印度《食糖控制法》。应借鉴世界主要产糖国家的发展经验，加快包括糖法在内的农业法的制定，以客观确定产业地位和利益分配格局，规范宏观管理和经济主体行为，维护市场秩序，稳定市场价格，促进食糖产业健康稳定可持续发展。

三是应充分发挥中国糖业协会的组织、协调作用。在改革与发展新形势下，中国糖业协会应进一步增强其作为独立的市场中介组织的功能。除了发挥传统的在行业研究，组织行业调研，及时反映行业情况、问题和企业诉求，引导企业落实规划，在贯彻国家产业政策、行业信息统计发布、技术咨询服务、产品标准制定、行业自律、产业协调、国际交流与合作等方面的作用外，还应积极增强其市场主体的功能，包括参与目标价格的组织、制定，进行行业发展的全方位指导，并加强自律与监督作用，以充分的发挥行业协会的应有作用，促进行业有序发展。

7.积极推进改革深化。党的十八届三中全会提出，要进一步完善以市场在资源配置中起决定性作用为基础的社会主义市场经济体制。完善糖价调控机制还要与推动各方面改革深化相配合。为此，一要加大土地制度改革，积极推动农业生产与组织规模化，提高糖业种植的集约化和机械化水平，降低成本；二要加大企业制度改革，推动转变制糖行业及企业发展方式，进一步提质增效，向技术、品牌、营销等领域拓展和转移，提高产品品质和竞争力；三要加大流通体制改革，加快糖业流通现代化水平，提高流通效率和降低流通成本；四要加大行政管理体制改革，深入转变政府职能，改进政府管理，使之更加规范化、高效化和透明化，以更好地适应全面协调经济、社会和资源环境可持续发展的需要。

[1]中华人民共和国国务院：《国务院关于调整食糖经营的有关政策的通知》，1991年1月7日。

[2]谢伟国：《食糖流通企业在新形势下的经营难点和应对举措》，载于《中国糖业》2011年第13期。

[3]中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴》，中国统计出版社。

[4]工业和信息化部：《制糖行业“十二五”发展规划》，2011年9月。

[5]中国糖业协会：《中国糖业年报》，2003/2004～2012/2013年制糖期。

[6]中国糖业协会：《中国糖业产业安全研究报告》(内部研究报告)。

[7]崔仕嵬：《进口糖到港冲击国内糖价》，载于《期货日报》，2011年4月20日。

[8]张笑金：《光大期货：白糖筑底有望 期价上涨不易》，2013年12月。

[9]张向军：《方正中期：供应继续过剩 糖价寻找支撑》，2014年2月。

[10]周小球：《国泰君安：白糖苦尽甘来终有时》，2013年12月。

[11]欧阳玉萍：《东吴期货：白糖迎减产周期 震荡筑底后回升》，2014年1月。

[12]徐雪：《中国食糖产业政策体系及建议》，载于《中国糖料》2011年第2期，第63～67页。

[13]徐锐钊、倪洪兴、韩一军：《开放条件下中国食糖产业面临的条件及建议》，载于《世界农业》2012年第9期，第6～11页。

[14]仰炬、王新奎、耿洪州：《政府管制与大宗商品价格及波动性研究》，载于《管理世界》2008年第6期，第40～49页。

[15]美国农业部，http://www.ers.usda.gov/Briefing/Sugar/data.htm.

*课题组成员：宋群、郭丽岩、涂圣伟。

F123.9

：A

：2095-3151(2014)68-0003-24