美国延迟退休激励机制分析

殷俊　陈天红

摘 要：美国社会保障法案的颁布标志着现代社会保障制度的建立。在人口老龄化的背景下，美国对法定退休年龄和养老金领取年龄进行改革，逐步废除法定退休年龄，提高正常退休年龄，同时对养老保险制度中的退休收入核查制度进行调整，建立延迟退休补助制度，由此增强延迟退休对老年劳动力延迟退休的激励。美国废除法定退休年龄和延迟正常退休年龄的改革对中国延迟退休年龄改革提供了有益借鉴。

关键词：法定退休；正常退休年龄；退休收入核查；延迟退休补助；激励机制

中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）04-0028-06

一、引言

随着人口预期寿命延长和人口老龄化加剧，延迟退休年龄改革在我国引起了政府和学者的广泛关注。学者对影响退休年龄的因素（熊必俊，1994[1]；郑功成，2003[2]；邓大松等，2008[3]）、延迟退休年龄对养老保险制度隐性债务以及财务可持续的影响（李珍，1998[4]；史柏年，2001[5]；林宝，2003[6]；柳清瑞等，2004[7]；邓大松等，2001[8]）、延迟退休年龄的策略（林宝，2001[9]；雷晓康等，2013[10]）等进行了一系列研究。中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策。这标志着我国退休年龄改革问题再一次引起了政府的高度重视，同时也标志着渐进式延迟退休年龄问题被正式提上日程。

随着人口老龄化的加剧，美国现收现付养老保险制度难以应对人口老龄化冲击，延迟退休年龄成为提高养老保险制度财务可持续的重要方式。美国退休年龄改革有以下鲜明特点：将退出劳动力市场年龄和领取养老金年龄分开，并逐渐废除了法定退休年龄；逐步提高正常退休年龄（Normal Retirement Age），并对延迟退休者实行经济激励。目前我国的退休制度，尚未区分退出劳动力市场年龄和领取养老金年龄。将二者合一，使得人口老龄化加剧、年轻人就业难与退休年龄问题相关的各问题盘根错节，同时延迟退休年龄问题变得更为复杂。

本文不同于退休年龄问题的现有研究，从延迟退休激励机制视角，结合美国退休年龄改革实践，重点分析美国延迟退休改革的特点以及激励机制，进而提出提高我国退休制度改革成效的启示。由于法定退休制度和领取养老金年龄制度是美国退休制度中的两项重要内容，本文首先对美国法定退休年龄改革历程进行回顾，对废除法定退休年龄对老年劳动力就业的影响进行剖析；进而对美国法定退休年龄和领取养老金年龄进行区分，对其延迟养老金领取年龄中的激励机制进行分析，进一步得出我国延迟退休年龄改革的相关启示。

二、美国法定退休年龄改革历程及影响

法定退休制度和养老金领取年龄规定是美国退休制度改革中的两个重要内容。本部分首先分析美国法定退休制度改革历程及其影响。

（一）法定退休制度

美国法定退休制度是伴随着工业化的发展，从雇主需求的角度出发，于20世纪初建立起来的使老年劳动力退出劳动力市场，年轻劳动力实现就业的机制。法定退休制度是美国劳动力市场不断完善的产物。Edward P.Lazear（1979）[11]认为法定退休制度是雇主和雇员之间建立的，能带来帕累托效应的生命周期内的契约，退休制度是隐性就业合同中不可缺少的一部分。法定退休制度的规定，使得年轻劳动力的工资低于其边际劳动力产出，老年劳动力的工资高于其边际劳动力产出，同时在老年劳动力达到法定退休年龄时，退出劳动力市场。法定退休制度使得雇主和雇员在工资给付方式上达成一致，同时保障雇主和雇员的利益。退休制度是为了规范劳动力市场，由经济因素决定，同时受到其他因素影响而建立起来的一项制度。

美国法定退休制度早于社会保障制度而建立。因此，社会保障制度建立之前的法定退休制度与养老金待遇没有直接关联，此时退休是指老年劳动力完全退出劳动力市场的行为。法定退休年龄（Mandatory Retirement Age）是指雇员退出劳动力市场的年龄上限规定。当雇员达到法定退休年龄时，雇主可以因为年龄原因解雇雇员。

法定退休制度于20世纪初开始在美国产生发展，在20世纪60年代和70年代期间，大概有50%和40%的男性劳动力面临着法定退休年龄[12]。随着劳动力市场的发展以及劳动立法的完善，美国法定退休制度不断修订。1967年美国颁布了就业法案反年龄歧视规定（Age Discrimination in Employment Act，ADEA），规定雇主不得对40岁至65岁的劳动力进行年龄歧视。1978年对ADEA进行了修订，将法定退休年龄提高到70岁。1986年，美国国会对ADEA进一步修订，除了部分特殊行业外，取消强制劳动力退出劳动力市场的年龄规定，即废除法定退休制度。1978年和1986年对法定退休年龄的修订，反映了美国劳动力市场的进一步规范，同时是就业市场反年龄歧视，保障劳动者权益的体现。

（二）法定退休年龄改革评价

1986年对就业法案的修订，标志着法定退休年龄的规定在美国绝大部分行业退出历史舞台。法定退休年龄的废除，表明雇主不能单以年龄因素，强制就业者退出劳动力市场。该项改革，旨在保障老年劳动力平等就业权，同时提高老年劳动力的市场参与率。但是学者发现，美国老年劳动力市场参与率却逐年下降。如表1所示，1940—1990年，55岁和60岁男性就业率略有所下降；65岁男性就业率由78.2%下降至31.9%；70岁男性劳动力市场参与率由43.4%下降至17.1%。

20世纪70年代至90年代，学者对美国1978年将法定退休年龄提高至70岁以及1986年废除法定退休年龄的改革对老年劳动力供给以及退休行为的影响进行研究，对此学者并未达成一致意见。Reno（1971）[13]、Schulz（1974）[14]和Halpern（1978）[15]等研究表明，如果没有法定退休规定，老年劳动力的市场参与率会提高10%～15%。Burkhauser等（1983）[16]试图将法定退休年龄和养老金以及企业年金对个体退休决策的影响分解。其研究认为法定退休年龄只是劳动者个体作出退休决策时考虑的众多因素之一，法定退休年龄对退休决策有一定的影响，但是养老金以及企业年金等经济因素对个体的退休决策影响更大。

三、美国延迟正常退休年龄改革及老年劳动力就业激励机制设计

美国在进行法定退休年龄改革的同时，逐渐提高正常退休年龄，以期达到提高老年劳动力市场参与率的目标。1983年社会保障修订法案对退休年龄进行了改革：自2000年开始逐渐提高正常退休年龄，同时调整收入核查制度，并为达到正常退休年龄仍然推迟退休者提供延迟退休补助（Delayed Retirement Credit）。

（一）美国领取养老金年龄规定

1935年美国社会保障制度建立时规定，领取养老金年龄为65岁。1956年社会保障修订法案将女性最早领取养老金的年龄调整为62岁，1961年改革法案将男性最早领取养老金年龄也调整为62岁。此时美国社会保障制度中引入了两个退休年龄概念：最早退休年龄（Early Retirement Age）和正常退休年龄（Normal Retirement Age）。最早退休年龄是指就业者可以开始领取部分养老金的年龄。正常退休年龄是指退休者领取全额养老金的年龄。自1961年起，正常退休年龄为65岁。此外，就业者达到65岁后可以推迟领取养老金，直至70岁，即开始领取养老金的最晚年龄为70岁。

美国提高正常退休年龄的具体改革方式为：1937年及之前出生的人正常退休年龄为65岁；1938年至1943年出生的人，每晚一年出生，退休年龄提高2个月，直至66岁；1943年至1954年出生的人正常退休年龄维持在66岁不变；1955年至1960年出生的人，正常退休年龄以66岁以基准，每晚一年出生，退休年龄提高2个月，直至67岁；1960年及以后出生的人，正常退休年龄为67岁。表2列出了各个年份出生的人对应的正常退休年龄。

自1961年起，劳动者可以在62岁时开始领取部分养老金。表2列出了各个年份出生的人在62岁时领取养老金时的养老金水平。假定达到正常退休年龄时领取的养老金为1 000美元，则出生越晚，选择在62岁退休时领取的养老金越低。具体来看，1937年及之前出生的人，正常退休年龄为65岁，其在62岁时开始领取的养老金水平为800美元每月，其养老金下降20%；1960年及以后出生的人正常退休年龄为67岁，其在62岁时开始领取的养老金水平为700美元每月，养老金下降30%。

（二）美国退休收入核查和延迟退休补助改革

为了提高老年劳动力市场参与率，美国在延迟正常退休年龄时，对退休收入核查制度和延迟退休补助制度进行调整，以增强对老年劳动力的就业激励。

1. 调整退休收入核查制度。美国社会保障制度建立初期即确立了劳动者必须退出劳动力市场才能获得养老金的原则，由此建立了退休收入核查制度。退休收入核查（Social Security Retirement Earnings Test）是指对已经达到最早退休年龄开始领取养老金者，如果其工作收入超过收入核查上限（Retirement Earnings Test Exempt Amount），社会保障部门则根据其工作收入水平扣除部分养老金。退休收入核查制度与19世纪30年代经济危机时期，美国政府鼓励老年劳动力退出劳动力市场，促进年轻人就业的理念相适应。但是退休收入核查制度鼓励老年劳动力尽早退出劳动力市场的效应与人口老龄化背景下，鼓励老年劳动力延迟退休的改革相矛盾。为此，美国在废除法定退休年龄，延长正常退休年龄的同时，对退休收入核查制度进行不断修订。

退休收入核查制度建立初期，对超过工作收入核查上限部分，实行工作收入每超过1美元，退休收入减少1美元。1972年修订法案对此作了修改，实行工作收入每超过收入核查上限2美元，减少退休收入1美元。同时自1975年起，按照平均收入增长情况对退休收入核查上限进行自动调整。现行退休收入核查制度的具体规定为：社会保障部门规定每年退休收入核查的低限额和高限额，其中低限额适用于62岁至达到正常退休年龄前一年各月份养老金扣除，而高限额则适用于正常退休年龄当年各月份养老金扣除。具体扣除方法是，对于工作收入超过退休收入核查低限额部分，工作收入每超过2美元，减少退休收入1美元；对于工作收入超过退休收入核查高限额部分，工作收入每超过3美元，减少退休收入1美元。2013年的退休收入核查低限额为15 120美元，高限额为40 080美元。[17]

退休收入核查制度的变化反映了美国对社会保障制度的调整。1935年社会保障制度正式建立时，养老金收入是对老年劳动力退出劳动力市场损失的工作收入的替代，由此退出劳动力市场是老年劳动力领取养老金的前提。在人口老龄化的背景下，为了鼓励老年劳动力延长劳动力供给时间，美国不断提高退休收入核查上限，降低养老金扣除比例。这些改革起到了鼓励老年劳动力延迟退休的作用。

2. 提供延迟退休补助。美国1972年开始对达到正常退休年龄后仍推迟退休者提供延迟退休补助（Delayed Retirement Credit）。延迟退休补助制度最早规定每推迟一年退休，增加其养老金1%。美国1977年将延迟退休补助标准提高到3%，1983年至2009年期间逐渐提高延迟退休补助到8%。现在实施的延迟退休补助根据退休者出生年份的不同计发不同的延迟退休补助标准，具体如表3所示。其中，延迟退休补助月增长率是指在达到正常退休年龄后，每延迟退休一个月，养老金增长比例。如1933—1934年出生的人，其正常退休年龄为65岁，如果其推迟一个月退休，则养老金月增长率为0.46%，此时月养老金水平为正常退休时养老金水平的100.46%。

（三）退休收入核查和延迟退休补助对老年劳动力退休决策的影响

退休收入核查调整和延迟退休补助都是增强延迟退休激励的重要制度设计，其对老年劳动力的退休和就业决策影响由图1所示。图1中横轴表示闲暇时间，纵轴表示工作时间，PQ表示劳动力未达到最早退休年龄时的预算约束线。当就业者达到最早退休年龄（62岁）时，其可以开始领取80%的养老金①，并继续工作。当其工作收入低于退休收入核查上限时，其养老金收入不减少。由此MA段表示62岁开始领取养老金同时工作收入低于退休收入核查上限的就业者的预算约束线。由此，在现行制度下，对于工作收入不超过退休收入核查上限的就业者，选择在62岁时开始领取养老金，并继续原来的工作，是其最优选择。

AB、AC、AD分别表示开始领取养老金，且工作收入超过退休收入核查上限时，实行不同的养老金扣除比例的预算约束线。AB表示超过退休收入核查上限部分的工作收入每增长1美元，退休金收入降低1美元，这与美国1972年社会保障法案修订前的退休收入核查规定一致。此时减少的养老金收入类似于对就业者征收100%的税收，增加的工作收入和养老金之间存在着完全的替代关系。AC表示超过退休收入核查上限的工作收入每增加2美元，退休金收入减少1美元，此时退休收入核查制度带来的工作收入税率为50%。AD表示超过退休收入核查上限部分的工作收入每增加3美元，退休金减少1美元。在AB段，就业者会选择A点，达到收入水平最高，闲暇时间最长。此时的退休收入核查制度减少了劳动力供给，就业者会选择退出劳动力市场，并领取养老金。在AC和AD两种情况下，由于就业工资收入高于退休收入核查上限，工作收入使得退休金减少50%或者33%。由此可见美国退休收入核查制度的改革，实现了从AB到AC到AD的转变，这与增强老年劳动力就业积极性相关。但是目前实施的退休收入核查制度仍然使得老年劳动力供给降低。

Burkhauser（1980）[18]指出，由于美国不断调整延迟退休的养老金增长比例，使得延迟退休成为一个精算平衡的选择，即延迟退休少领的养老金通过未来养老金水平的提高而得到弥补，退休时间的选择对退休者的整体养老金水平没有影响。在图1中，当领取养老金同时工作的预算约束线为MN时，表明延迟退休并不影响养老金水平。此时退休时点的选择和养老金水平没有关系，同时退休收入核查制度也不再发挥作用。在这种情况下，鼓励老年劳动力延迟退休的政策才能发挥实效。

四、美国退休制度改革对中国延迟退休年龄改革的启示

退休制度的发展与城市化和工业化的发展密切相关，退休年龄最早是老年劳动力退出劳动力市场的界限。随着社会保障制度的建立，领取养老金时间成为社会养老保险制度设计中不可或缺的一部分。由于人口老龄化等影响，退休年龄改革成为美国养老保险制度改革中的重要内容。美国退休制度改革为中国延迟退休年龄改革提供了以下有益借鉴。

（一）明确区分法定退休年龄和领取养老金年龄

美国法定退休年龄改革历程表明，随着工业化的发展，劳动力就业形式出现多样化。法定退休年龄的规定已经不适应劳动力市场的发展。随着市场经济发展水平的提高，反就业歧视成为美国劳动力市场的重要规则之一。在此背景下，法定退休年龄逐渐被废除。

随着市场经济的发展，我国劳动力就业形式必然呈现多样化。法定退休年龄所代表的劳动力必须退出劳动力市场的年龄规定已经不合时宜，退休返聘、再就业等方式也表明法定退休年龄并不能得到有效实施。因此，在探讨延迟退休年龄问题时，明确区分法定退休年龄和领取养老金年龄，是探讨渐进式延迟退休方案的前提。

（二）研究法定退休年龄改革对老年劳动力退休决策的影响

在区分法定退休年龄和养老金领取年龄之后，以渐进式延迟退休改革研究为契机，探讨我国法定退休制度改革。美国的发展实践表明，在人口老龄化背景下，提高老年劳动力的市场参与率是经济发展所需。随着劳动力市场的发展和完善，法定退休规定已经不合时宜。法定退休是老年劳动力退休决策参考的重要因素之一，但是养老保障制度设计、劳动力的健康状况、劳动力市场状况等因素也直接关系到老年劳动力的退休决策。随着我国人口老龄化加剧和劳动力市场的发展，法定退休制度如何改革值得研究。延迟法定退休年龄，抑或是废除法定退休年龄的改革选择，需要结合中国劳动力市场的特点以及法定退休制度对劳动力市场的影响，进行深入分析。

（三）在研究渐进式延迟退休方案时，设计延迟退休激励机制

美国法定退休年龄改革和延迟正常退休年龄实践经验已经表明，社会养老保险制度中存在的退休激励因素直接影响到老年劳动力的退休决策。因此，美国在延迟正常退休年龄时，对社会养老保险制度中存在的就业负激励因素进行改革，通过降低退休收入核查制度的影响，同时提供延迟退休补助等方式，使得延迟领取养老金是一个精算平衡的选择，由此美国老年劳动力市场参与率逐渐提高。

我国社会养老保险制度设计对老年劳动力退休决策的影响，是研究延迟退休改革中的重要问题。汪泽英等（2004）[19]对中国社会养老保险收益激励与退休年龄之间的关系进行研究，计算了延迟退休带来的财富增量，其研究结果表明目前中国的社会养老保险制度激励职工按照法定年龄退休，而不是推迟退休年龄。我国在探讨渐进式延迟退休方案的同时，如何在社会养老保险制度设计中增加延迟退休的激励机制，关系到延迟退休改革能否发挥实效。

（四）完善退休年龄改革的配套措施

本文对美国法定退休年龄和领取养老金年龄的改革历程表明，美国实行渐进延迟正常退休年龄的改革方法，根据劳动者出生年份的不同，确定不同的正常退休年龄。此外对提前退休及延迟退休的养老金水平进行调整，养老金水平随着出生年份以及领取养老金年龄不同而不同。如此精细的退休年龄改革使得养老保险制度对普通劳动者而言极为复杂。由此，美国社会保障总署推出了养老金通知单（Social Security Statement）。养老金通知单包括个人的工薪税缴纳记录、各年的收入记录、最早领取养老金的年龄、不同领取年龄的养老金水平等。2012年5月1日起美国开通了养老金通知单网上查询系统，社会保险参保者可以通过网上系统查询自己的养老金水平。在我国延迟退休制度逐步细化的过程中，让社会养老保险参保者及时了解养老金水平的变化，提高其对养老保险制度的认知度，有助于延迟退休改革的顺利实施。

注释：

①根据表2中的数据，不同年份出生的人在62岁时领取的养老金水平不同，在此假设62岁领取的养老金水平为80%。

参考文献：

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责任编辑、校对：高钟庭