民族地区义务教育经费保障机制实施状况研究

刘 璐 王世忠

（1. 华中师范大学，湖北·武汉 430074；2. 中南民族大学，湖北·武汉 430074）

在普及九年义务教育目标的实现和整个教育事业的健康发展中，我国各地教育、经济、文化等发展水平极不均衡，民族地区义务教育质量影响着我国义务教育公平发展的整体水平。民族地区由于其自身的特殊性，其义务教育经费投入存在教育经费缺口大、教育专款种类多数量少、政策脱离地区实际、教育成本高等问题一直困扰着民族地区的教育发展。[1]因此，国内学者纷纷提出要通过加强民族教育立法，改革民族地区义务教育投入体制，强化中央和省一级政府的投资责任，调整财政支出结构；[2]通过发展欠发达少数民族地区的经济来解决其教育事业进步难题等相关政策、建议，为分析和解决民族地区教育问题提供了一定的研究基础。[3]本课题组于2011年4月底对贵州省黔南布依族苗族州农村义务教育情况进行了实地调查，选取在经济、教育条件相对较差的三都水族自治县，了解其义务教育经费保障新机制在实施后的经费投入与使用状况。

一、三都县义务教育经费保障新机制运行情况

（一）义务教育资金投入现状

三都县现有义务教育阶段完小100所、初小和教学点92个，九年一贯制学校6所，独立初中13所。2012年，全县小学阶段应到人数35595人，实到35461人，入学率为99.62%；初中阶段应到人数为16587人，实到16261人，入学率为98.03%。三都县义务教育经费主要来源于上级专项补助、县级预算安排资金和学校收入。

1. 近几年三都县教育经费投入总体情况

三都县作为全国唯一的水族自治县和国家级贫困县，县级财政自给能力薄弱，九成以上的财政支出来自于上级转移支付补助资金，2008年到2010年之间的财政经常性收入增长比例不稳定，2009年较2008年增长7.2%，2010年较2009年增长2.5%，在2011年才有较明显提高，增长了20.02%，2012年增长率趋缓。根据相关数据计算，三都县教育经费总支出从2006年的13954万元增长到2012年的37460万元，增长168.45%；预算内教育拨款从2006年的10896万元增长到2011年的26241万元，增长140.83%，2012年有所减少，但人均教育支出提升了23.0%；由于三都县财政支出来自于上级转移支付补助资金，因此，预算内教育拨款占教育总支出比例接近十个百分点；并且，2009—2012年三都县教育财政拨款增长率与义务教育拨款增长率都随财政经常性收入增长率的变化而变化，2012年各项经费增长率明显提高，教育财政拨款比例比同期财政经常性收入的增长率要高。

2. 义务教育生均教育事业费及生均公用经费水平状况

三都县义务教育生均教育事业费及生均公用经费实际支出均保持逐年大幅增长的趋势。三都县小学生均教育事业费从2009年的3239元增长到2012年的5079元，增长56.81%；初中生均教育事业费从2009年的3670 元增长到2011年的6149元，增长97.49%，高于小学增长率；三都县小学生均公用经费实际支出从2009年的331.15元增长到2012年的571.94元，增长72.71%；三都县初中生均公用经费实际支出从2009年的491.13元增长到2012年的841.01元，增长71.24%，与小学生均公用经费增长率大致持平；与2009年相比，2012年义务教育生均教育事业费及生均公用经费实际支出均有不同程度增长。

（二）义务教育经费管理情况

为加强对义务教育经费管理，确保有限的义务教育经费发挥最大作用，三都县从强化组织领导、管理制度等方面入手，对义务教育经费加强管理。主要开展了以下工作：

1. 成立农村义务教育经费保障机制改革领导小组，具体负责工作的组织、指导。不断完善教育财务核算机构，对全县中小学财务实行“校财局管”。

2. 逐步规范财务管理制度，大部分乡镇按照公用经费管理、农村义务教育阶段中小学建设改造资金、“两免一补”资金管理等方面的规范性文件、制度，进一步严肃财经纪律，明确职责。

3. 进一步规范教育乱收费行为，加大源头治理力度，加大校务公开。对寄宿制贫困生的补助基本实行落实到每个学生签名，在校务公开栏里公开补助的学生名单及金额。

二、三都县义务教育资金运行存在的问题及成因分析

（一）三都县义务教育资金运行存在的问题

虽然新机制保障了资金的足额到位，但是由于三都县经济基础比较薄弱，国家专项资金和省、州级配套资金不能及时到达，在2007—2008年，州级公用经费配套资金到位与拨付情况不理想，两年间总欠拨款99.55万元。教师工资、校舍维修资金被截留、挪用的现象经常发生，具体表现在以下几方面：

1. 县级承担教育发展经费压力较大

整个黔南州承担农村中小学公用经费比例较大，州内各县经费投入差距较大，州级公用经费配套资金不能按时足额到位，至今仍有欠款。三都水族自治县由于其特殊的山区地理条件，属“欠发达、欠开发”的少数民族地区，经济条件较差，财政自给能力弱，农村贫困面大贫困程度深。州级和县级财力有限，承担公用经费压力较大。到目前为止，三都县未能完全按新机制“明确各级责任、中央地方共担”的政策要求落实分担的资金。现有的经费分配制度设计以保障学校基本运转为出发点，对于经济自给能力较差地区的学校就需要更多的公用经费才能维持基本的运转，县城内中心学校与教学点公用经费数额存在明显差距。由于行政部门信息传达的不对称，还存在公用经费拨款滞后问题。

2．学校的公用经费挤占现象严重

学校取消学杂费后，经费来源减少，公用经费挤占现象严重。中小学教师人数不够，学校挪用公用经费对超时上课、代课的教师给予补助。支出项目还包括：寄宿制学校的工勤人员工资以及校园绿化建设和“普九”欠下的债务。

3．预算管理制度尚未建立，学校财务管理不规范

随着教育经费数额的连年增长，学校没有相关财务管理制度，尤其忽视预算管理。虽然教育部出台了农村义务教育专项资金管理办法，但学校没有资金管理依据。许多学校认为预算编制的权力在于财务部门，其他部门的作用只提供数据作为辅助。从财务人员专业素养而言，大部分学校财务人员为校长兼职且未接受过财会知识培训，所谓的财务管理仅以现金流水账的形式反映账户结余情况。

4．校舍维修资金支出不合理，未实行公示制度

三都县受地理环境制约，许多乡镇学校学生食堂和教师宿舍条件较差，偏远教学点的情况更为严重。该县虽然有农村义务教育阶段薄弱学校改造工程和专项校舍维修资金，但学校之间的软硬件差距较大，一些偏远学校申请不到“校舍维修”资金。此外，农村中小学校舍建设、维修改造工程未实行项目公示制度，对校舍维修资金的使用和管理没有严格按照规定执行。

（二）成因分析

1. 新增长理论对县级财政投入不足的分析

新增长理论认为技术进步（知识或人力资本）主要是由内部因素决定的，主要受经济发展的影响。技术进步像资本一样可以积累，积累的主要方式是通过具体实践、书本学习和开发研究。通过学习提高人口素质，增加人力资本。按照新增长理论的分析，教育水平和经济发展是相互影响和促进的，教育越进步，则经济越发达；相反，经济越发达，技术进步也越快。这样，宏观的边际生产率是扩散和递增的，而不是收敛的，地域经济发展能力制约基础教育发展能力。三都县的经济状况导致县级财政的投入经费只够提供农村义务教育经费保障新机制规定的基本配套经费，对教育发展所需的其他经费无力支付，也无法投入相应的配套资金，以致教育行政部门和学校运转经费困难，州级财政应拨付的公用经费配套资金至今都没完全到位。

2. 信息不公开、不对称

在年度义务教育经费申报、经费投入、管理、指标分配和使用的过程中，教育局、学校及学生之间所掌握的信息完全不对等。信息传递过程中，信息缺失或不真实现象严重，特别是处在信息劣势的学校和学生，对应得的义务教育经费指标、资金到位情况等并不完全了解，这些信息和操作过程都由教育行政部门掌握，因此导致了资金滞留等问题的产生。

3. 财务人员财经法纪观念淡薄

教育行政部门和学校的财务人员存在财经法纪观念淡薄的问题，忽视资金的拨付和使用过程的规范性，从而导致违规分配、挪用等问题的产生。部分缺乏专业培训的财务人员甚至公款私存，设置账外账，将应当纳入账务的资金以个人名义存款，脱离了财务监管。

三、相关对策与建议

按照新增长理论，推进民族地区的教育水平，确保教育运行所需的经费，不仅对我国教育事业的整体发展起到促进作用，更会使与发达地区经济发展差距由扩大转为缩小的时间缩短。基于三都县级财政不足的现状，建议州级以上政府加大对财力困难县市的转移支付；形成各级政府从拨付到使用资金整个环节的责任机制；特别要建立健全农村中小学预算编制制度，保证资金的使用效率；强化内部控制和外部监督管理，开展办学效益考核评估。

（一）适当加大州级以上义务教育资金的转移支付力度

三都县属于欠发达少数民族地区，县级政府财力有限，在目前的财政体制框架下，中央和省级转移支付资金都是直接到市级财政，县级政府难以直接、足额地得到资金支持。目前县级政府财力不足，无法落实相关项目的配套资金，转移支付过程中应该首先保证中央和省级对县级政府的专项支付。

（二）实行义务教育经费落实责任制

国家财政经费在省、市（州）、县到各个学校下达过程中的信息不对称，往往是造成资金不能按时足额到位的首要原因。为保证整个资金拨付链条的有序与规范，需要明确各级政府的相关责任主体，各级政府教育投入责任主体因投入配额的多少要有所差别，权力与责任对等。基层政府还应负有督促教育部门进一步完善义务教育经费从申报到使用机制的责任，对义务教育经费指标分配，全部实行公示，保证义务教育经费从投入到使用信息公开。在义务教育经费保障方面，要按照中央规定分担比例，主要落实地方政府分担经费的投入责任，防止滞留、截留、挪用公用经费等专项资金的情况发生，保证国家义务教育专项资金专款专用。

（三）制定资金支付管理制度

中央与地方应形成物资保障的合力以共同促进义务教育事业的发展需要，制定资金支付管理制度是落实资金有效使用的规范化保障。资金支付管理制度中涉及中央与地方按比例承担的资金数额，以及中央专项资金在内的国库集中支付制度。市（州）级地方教育行政部门制定各项资金的使用时间表，省、中央级教育行政部门要根据市（州）级地方教育行政部门需要资金的时间表来制定资金拨付的时间表，批复的内容如有修改，需要备注原因。

（四）规范学校财务预决算管理

宏观各级政府资金支付管理需要微观学校结合各自的发展历史和短期未来、长期未来的状况制定年度预算。预算编制制度实行一个学校一本预算，中心校负责教学点的预算编制。预算编制要坚持勤俭办学的方针，按照量入为主、统筹兼顾、保证重点、收支平衡的原则，合理编制年度预算，不得编制赤字预算，不得随意变更和调整预算。学校要严格按照上级教育行政部门预算批复的支出项目和规定的标准执行资金使用，资金拨付部门负有学校支出审核的权力与义务。学校在使用经费时，要据实列支各项支出，禁止各种形式的虚列虚支和挤占挪用。学校财务的管理职责在于校长，校长负责组织编制学校年度预算，收到批复后严格按批复的预算执行资金使用。决算是预算执行进入终结阶段，校长要组织学校财务人员根据年度预算执行的最终结果编制学校年度决算，如实向上级教育、财政等部门反映学校本年度的财务收支状况和今后项目支出的重点。

（五）强化学校内部控制和外部监督管理

随着国家对民族地区义务教育投入的不断加大，各校需要专业的财务工作人员，建立长期财务培训机制，不断增强财务人员的财经法纪意识，提高会计核算业务水平。校方制定并执行经费收支情况的公告制度，定期公布学校经费收支明细，加强学校内部控制和外部监督管理。各学校的内部控制是规范并严格财务核算和日常收支管理的方式；外部监督需要相关利益者，诸如政府部门、家长、教师的监督。

[1]张学敏，贺能坤. 少数民族地区义务教育经费投入研究——对云南省边境民族地区的调查[R]. 2005年中国教育经济学年会会议论文集[C]，2005.

[2]贺新宇. 民族地区义务教育经费投入的相关问题[J]. 财经科学，2007，(10).

[3]刘永钦，李念锋. 走向教育公平——对云南四个民族地区义务教育发展的一种解读[J]. 新西部（下半月），2007，(1).