专业学科建设与社会需求变化间关系的思考

宋健敏+++温娇秀

摘 要：本文分别从美国和日本的财政学学科发展轨迹分析与比较两国对财政学类专业人才需求的变化，研究发现美日两国的财政学学科发展与社会对财政学类专业人才需求的变化呈现出高度的一致性和两国间的趋同性，并由此得到“在市场机制配置资源的体制下需要从个体视角来研究公共问题”、“在财政学类专业课程中应加入经验实证分析方法，让学生掌握收集、分析和运用个体信息进行公共决策和公共管理的方法和技能”、“财政学类专业应加强对公共性和公共逻辑认识的课程”等借鉴与启示。

关键词：财政学类专业；学科发展轨迹；人才需求变化；启示与借鉴

随着我国高等教育发展模式由外延式量的增长转向内涵式质的提高，如何制订人才培养质量标准已经成为重中之重的课题。教育部副部长杜玉波提出：“要把促进人的全面发展和适应社会需要作为衡量人才培养水平的根本标准”[1]，表明国家将“是否适应社会需要”作为一条重要的标准来衡量各个专业培养的人才质量。但是，众所周知，高校教育同时承担着引领社会发展的重任，学科建设既要满足当前的社会需要，又要与现实世界保持一定的距离。因而，如何把握社会的现实需要和将来趋势，是各专业在学科建设过程中不得不深入思考的问题，也是目前制定各专业类本科教学质量标准时不可或缺的一个视角。本文将美国和日本两国对财政学类专业的社会需求特征进行梳理，分析这两个国家财政学学科发展轨迹，通过国际比较来寻找我国制定财政类专业人才培养标准的借鉴要素。

一、美国财政学学科的发展轨迹及社会对人才需求的变化

财政学是以公共部门为研究对象，注重分析政府经济行为的社会科学，其学科发展路径总是围绕着对“公共部门及政府”的认识而展开，在不同历史时期和不同国家产生差异，并与人才的社会需求相适应。美国是现代财政学的前沿阵地，回顾其近百年来财政学学科的发展轨迹可以发现，美国现代财政学学科的发展路径与美国社会在不同时期对财政学类人才需求特征变化表现出高度的一致性。

众所周知，美国是一个高度崇尚市场机制的国家，与之相应的社会基本理念为个人主义，强调保护个体利益（私人财产）和个体的自由选择。但1929—1933年爆发的世界经济大危机让整个西方社会都动摇了对自由放任的古典经济理论和政策的信仰，转向寻求政府纠正市场失败的力量。不过，即使在20世纪三四十年代，罗斯福新政从政策实践层面、凯恩斯《通论》从理论革命角度唤起了美国社会对政府财政职能的重视，但尊重个体和个体利益的文化环境和体制环境让美国社会仍然对政府抱有高度的戒备。人们在理论上不断深入研究政府支出以及政府收入对个体所产生的影响；在具体政策项目上力求搞清楚政府参与的正当性。因此，在20世纪四五十年代出现了像萨缪尔森、马斯格雷夫等这样从个人对公共产品的需求出发研究政府职能的著名理论学者，同时也出现了大批公共政策、公共管理方面的实践者。如第二次大战后至朝鲜战争之间，美国联邦政府成立了以前总统胡佛为委员会主席的胡佛委员会（Hoover Commission）[2]。这一联邦政府智库的成立就是为了强化政府的职能，通过专业人士提供的各种研究来寻求政府经济活动的正当性和合理界限。之后许多州政府也成立了类似咨询机构，并促进了包括民间团体在内的大大小小智库、咨询机构的建立，因而大量的人才需求也相伴产生。

由于财政活动本质上是政府的经济活动，因而从个体与个体利益出发研究政府行为的公共选择理论成为20世纪六七十年代财政学研究的热点。它反映了人们对凯恩斯主义以及福利财政政策所造成的大政府现象的反思，也反映了社会需要探索资源配置更有效的方式。公共选择理论突破了经济学、政治学以及财政学研究中对政府的既定假设，当时在实践中也出现了对政府进行改革的要求。人们希望通过定量分析手法的不断完善来接近真实的成本效益分析，以说明政府行为的正当性，由此各种微观定量分析能力成为新的人才需求；同时，由于公共选择理论为公共决策的政治过程进行实证分析提供了理论基础，因而，对于公共决策相关利益者行为的定量分析也随之兴起，这就产生了将包括心理学、社会学、行政学等多方面知识融入公共财政、公共管理的需求[3] [4] [5]。

另一方面，20世纪六七十年代美国民众不堪忍受在“福利国家”建设过程中，公共部门日益膨大而带来的沉重税收负担。个人责任再次将公共的落脚点重新回归于个人，认为公共即为个体的机械性组合。很显然，虽然公共选择理论对低效政府的病因分析地淋漓尽致，但治疗的药方有失偏颇。过分强调个人独立性的结果是造成个体的封闭而忽视个体间的相互关系。正如卢梭所指出的，只是由各个个体的偏好所集合而成的全体意志与公共利益相差甚远，两者之间的转换需要个体之间的沟通。也就说，将个体与个体之间连接的网络与独立个体的集合共同作用才能实现社会福利最大化。理论研究的深化与现实社会实践的需求再次相互影响和促进，20世纪90年代之后，在包括美国在内的西方国家中，以关注承担着社会网络功能的社区以及地方自治政府为对象的研究大量出现；另一方面，地方政府财政改革、公民参与等运动风生水起。相应地，在人才需求方面，包括公共组织的财务管理、公共组织的预算管理等与社区及地方政府管理相关的岗位也应运而生。

以上有关美国人才需求的变化的描述，实际上是美国市场经济与民主政治成熟发展的必然表现。笼统地看，无论什么时期，美国对于财政类专业人才的需求包括两个方面：一方面需要研究在市场经济和民主政治中具有普遍性规律的学术理论；另一方面需要与政府结构紧密相关的、以问题为导向的应用性强的政策和对策研究。

二、日本财政学学科的发展轨迹及社会对人才需求的变化

日本对于财政学的研究历史较长，由于财政学自古被认为是有关“国库”的学问，所以从明治时代起，财政学就被看作是“以国家及公共团体的货币收支为研究对象”的学问，是社会科学的一个研究领域。从日本学者的研究路径来看，日本财政学受德国财政学、马克思财政学以及英美财政学三方面的影响非常大。其中，因最早受德国官房学影响较深，因而，到20世纪六七十年代为止，从制度方面来研究财政问题一直是日本财政学者的主流。随着西方现代经济学的引进吸收，日本学者从经济学角度研究财政学的越来越多，且出现大量的优秀研究成果并不断对包括财政政策在内的各项公共政策制定产生了影响，所以，七八十年代之后，日本财政学的研究和教学长期以来基本上是三种不同视角同时并存但有一定程度的隔离。这三种视角分别如下。

1. 法学视角

这是日本对财政学研究最为古老的学术领域，主要受德国财政学影响而形成。不过，目前日本学者从法的角度对财政的研究内容十分丰富，它至少又分为两个方面，一是从既定上位法的角度来研究实施法的问题，即通过解释宪法以及不断完善财政法来制定各项具体的财政制度；二是从法律学的角度来研究财政现象中公法和私法的关系，即研究财政现象中所反映出的政府职能的法律适用性问题。

前者在日本是一个历史较长、研究成果浩瀚且对其制度建设产生重大影响的研究视角。因为宪法中对财政的规定以及财政法的完善都是针对政府内部各项财政事项的实施程序的规定，所以，政府作为一个法律主体的身份不存在，因而不能适用于私法。换句话来说，法律界对财政的研究长期以来一直是以公法的视角来研究各项具体的实施法，如特例公债法、会计法等等。虽然日本宪法规定，与预算相关的法律制定必须通过国会的承认才能成立和实施，但是，由于没有将财政行为列为私法研究对象，因而作为财政活动的主体的政府在与国民的关系上不能得到司法的制约。由此，近年来不少财政法学的学者开始研究这一问题，以期通过研究的深入，推动进一步实现政府行为受制于国民的民主社会。这就是后者，即从法律学的角度来研究政府财政行为的合法性问题[6]。

很显然，这两个不同研究角度也反映了社会科学研究中学科的交叉性以及相互渗透性。传统法学对财政的研究着重于既定政府成立的前提下政府财政活动的准则，因而它是自上而下地规范政府与国民之间的关系，却没有将政府本身作为一个与国民对等的主体来研究其相互制约关系。近年来有法学研究者所提出的引入私法对财政行为的研究，自然是受经济学研究范式的影响。

2. 政治经济学视角

这一学派实际上与上述法学界财政研究是一脉相承的，只是他们不仅受德国官房学的影响，而且接受马克思主义经济学的基本观点，强调财政制度的重要性。也就说，他们承认政府为政治领域的固有性，将财政看作是政府与经济的连接点，从这一点来看与上述公法学观点研究财政学具有相似之处。作为具有代表性的著名日本财政学者神野直彦更是强调财政的社会统合功能，认为现实中的统治者与其是关注资源的有效配置，不如说更注重既存的政治社会得以稳定维持。因而，财政是统合社会的工具，是综合社会政策的手段，也是一门综合社会科学研究领域。

从这一视角出发，政治经济学研究财政学偏向于制度的历史、制度对社会统合作用（尤其是解决贫富差距的再分配功能）的研究。在这一学派的研究成果中，尤其存在着大量对财政历史的整理归纳和分析评判。另外，由于社会统合作用比较容易体现在区域内，因而地方财政的研究者较多是持这样的视角。

3. 现代经济学视角

20世纪50年代，被称为“日本马斯格雷夫”的大阪大学经济学部木下和夫教授开辟了将新古典经济学引入日本财政学研究的先河，成为以近代经济学为基础的日本财政理论研究和实证研究的先驱者，并几乎与萨缪尔森、马斯格雷夫同时提出了财政三职能理论，大阪大学因此成为日本近代经济学（简称“近经学派”）研究的大本营。以此为契机，日本学者开始翻译、模仿欧美学者的学术论文，并不断增加在欧美杂志上刊登原创论文。由此，以现代经济学的方法来研究财政学的范式在日本逐步获得了认同甚至走向主流。研究方法实际上是反映研究者的价值取向。二战结束后，受美国接管的日本在政治、经济、社会各个方面都发生了很大变化，尤其是以个人主义为核心价值观的市场经济体制为这批研究者提供非常好的研究对象和大显身手的空间。因而，应该说这体现了目前日本财政学研究的主流[7]。

与美国相比，日本的财政体制有着明显的中央集权特征，其对财政类专业人才的社会需求也呈现出自身特点。首先，日本虽然是一个民主制国家，但其公共政策的制定长期以来受官僚实际控制的现象十分普遍，属于明显的精英决策模式。中央各机构集中了大量精通专业知识并具备较强分析能力的优秀人才，而地方政府机构则更多地需要能够熟知各项法律、尽职敬业的政策执行人员。其次，在官僚精英起主要作用的自上而下制定公共政策的模式下，民众对公共政策和公共事务的参与度较低。与之相应的是，公共决策需要通过严格地遵循法律原则来维护其公信力。因而，在研究层面则注重制度的合法性研究、在实践层面则注重政策执行是否合规的问题。在这样的政治、社会环境下，人才需求自然是重视理论分析和法律熟知度，而忽视财政专业人才的主观能动性要求。

但是，20世纪90年代以后日本财政类专业人才的需求和培养发生了非常大的变化。其背景是，经过六七十年代高速增长之后，日本不仅经济开始下滑，而且迅速老龄化的人口结构使得其财政支出大幅增大，连年赤字的财政让国家背上了沉重的债务负担；在政治方面，20世纪90年代初，日本战后第一次结束了自民党一党独大、单独执政的局面，因而公共决策的政治过程变得十分复杂。为了缩减财政开支，中央财政因不断缩减对地方的转移支付而造成中央集权开始弱化，加之受国际上地方分权潮流的影响，日本出现了一股非常强劲的“地方分权”热[8]。上述经济、政治、社会所发生的变化促使日本不得不进行大的政府改革，这些改革的核心就是如何提高政府公共支出效率，形成的趋势就是（1）努力削减各项公共支出，以降低政府运行成本和国民负担；（2）推动地方分权，要求通过调动地方政府的能动性，更加效率地提供各项公共服务；（3）激活民间活力，将一部分公共服务交由民间提供甚至民间生产。

在上述背景下，日本社会对公务员的素质要求逐步发生了变化。尤其是对于地方公务员，不仅要求熟知政策法律；同时要求能够具有首创精神，能够自下而上地提出政策的立案、企划等，为基层居民提供切实需要的公共产品和公共服务。随着这些变化，日本财政类专业的研究和教学内容也发生了比较大的变化。

首先，视角扩大，出现多学科交融的趋势。如上述的财政学和法学（包括政治学）对预算等财政问题的研究开始相互借鉴并相互融合，在课程设计上经济学院系和法学院系相互设置基础课；更有许多大学以法学院系和经济学院系为基础，共同建立公共政策大学院（即我国的MPA研究生专业）。除了法学和经济学的融合外，由于公共支出所涉及的内容十分广泛，如环境、医疗、教育等等，而与制订这些方面相关的公共政策又分别需要各自不同的专业视角，因而，不少大学还根据自身原有特色再融入应用经济学、政治学等内容，成立具有特色的公共政策大学院。如北海道大学就是以其传统优势的农业、环境保护专业为基础建立了公共政策大学院。

其次，开始重视管理学元素的财政类课程和研究。由于强调分权和发挥基层政府的能动性，需要公务员具备一定的经营管理能力，像政府会计、公共管理这类的课程开始进入财政类相关的专业；而政府需要经营管理的理念还推动了诸如政府会计制度的研究和改革，如日本政府实施权责发生制的会计制度改革、推动政府信息化公开、制作政府资产负债表等都是近二十年的事情。

最后，在研究和教学的内容上增添了实证分析所需的各项工具性方法，如社会调查方法、计量分析方法等等。尤其是在当今强调大数据的时代，如何通过数据信息来更加有效地了解民众的个体需求、从居民个体需求出发并落实到满足居民个体需求，成为日本公共部门所面对的新课题，因而，在各个高校也加紧了这方面的研究和教学。

三、从美日比较中获得的启示与借鉴

从上述介绍可以看出，美国和日本由于财政体制特征的不同，因而在财政类专业方面的人才需求有所不同，但是近年来有逐步趋同的倾向，原因主要是日本在20世纪90年代之后，试图通过改革来实现从政府控制下的市场机制向真正的市场机制的转型，由此产生了对人才要求的变化。通过对两个国家情况的介绍得到以下一些启示与借鉴。

1. 在市场机制配置资源的体制下，必须认识从个体视角研究公共问题的重要性。“公共”并非是一个与“私”对立的存在，相反，是一个将“私”有机结合的现实空间，它完全可以作为一个分析性概念，从个体需求的组成部分来加以研究。古今中外，个人都离不开社会而孤立存在，因此，如果将个体与个体之间的关系定义为“公共”的话，那么，观察大大小小、各种各样的“公共”现象，探究其形成的机理以及受制度设计的影响等，也应该成为公共财政最为基本的研究内容。因此，财政问题的研究和教学与公共管理是密不可分的，也是美国很早就将财政管理作为公共管理重要内容之一的原因。

2. 将个体作为研究和解决公共问题的出发点和归宿点必然要求掌握能够收集、分析和运用个体信息来进行公共决策和公共管理方法和技能，因此，在财政专业的课程设计中，加入经验实证分析方法方面的内容不可或缺。

当前，建立“以民为本”的服务型政府已经不仅仅是一句口号，而是必须实实在在成为考核各级政府政绩的具体要求。正如企业只有以市场导向，强调顾客至上，在满足消费需求的情况下才能获利一样，政府要真正服务好民众，必须了解民意，必须掌握民众需求，并通过群众满意度的测评来衡量政府的施政绩效。如何通过实证方法，发掘民意与市场需求，已经成为社会科学研究和教学的重要内容。

这里要强调的是，与偏重数据分析的技巧和计量分析工具的运用等既有研究方法的教学不同，财政类专业的课程设计应该从调查方案设计开始，到样本抽样、数据收集以及处理分析等环节，建立一整套科学的研究方法体系来进行公共财政方面的实证研究，向社会输送能够运用这些方法、具有职业技能特色的应用型人才。长期以来，国内社会科学的教学过多地注重知识的灌输和空泛理论的介绍，即使注重定量分析的课程，也只知道光教授分析数据的技巧和工具，而疏于传授如何发现问题、搜集数据。这就造成学生只能解答教材习题，却无法实际应用。因此，给社会造成的印象是文科学生身无技能，学无专长，最

多只能写出一些看似满篇华丽辞藻，实则无病呻吟的官样文章。这些说法也许有些过激，但是它提醒我们作为提供文科教育的工作者应该思考如何把学科建设做实，如何教给学生一生受用的看家本领。

3. 加强对于“公共性”和“公共逻辑”认识的课程。现代市场经济下，公共政策的制定必须具有公共逻辑性，如今不再完全是精英运用工具理性就能解决问题的时代，因而财政学类专业人才需要具备能够与各种社会力量协商、博弈，逐步达成共识的能力，这就是理解和运用“公共逻辑”的能力。

参考文献：

[1] 杜玉波. 在2013-2017年教育部高等学校教学指导委员会成立视频会议上的讲话[Z]. 2013-05-30.

[2] Hoover Commission. Reports of the Commission on Organization of the Executive Branch of the Government， 1949 and 1955[R]. Washington， D.C.： Government Printing Office.

[3] Musgrave ，R.A.， The Theory of Public Finace [M]. New York ： MCGraw Hill ，1959.

[4] 单学勇. 财政学科建设若干问题探讨[J]. 社科纵横，2010，25（4）：141-143.

[5] 赵志荣. 公共预算与财政在公共管理中的课程设置[J]. 公共管理与政策评论，2013（2），88-93.

[6] 藤谷武史. 財政制度をめぐる法律と経済学の交差[J]. フィナシャル レビュー，2011（2）.

[7] 前大阪大学经济学部教授本田间明先生在2012年日本财政学会年会上的发言稿.

[8] 宋健敏等. 日本地方财政的财源结构与地方自治的特征[A]//复旦政治学评论（第13辑）[C].上海：上海人民出版社，2013：172-177.

[本文是财政学类专业本科教学质量国家标准研制课题的阶段性成果，得到教育部专业综合改革试点项目和上海财经大学教改项目的资助]

[责任编辑：周 杨]