基于三维结构的跨界水污染多中心合作审计模式研究

游春晖 王 菁

(1.绍兴文理学院 元培学院，浙江 绍兴312000；2.绍兴职业技术学院,浙江 绍兴312000)

基于三维结构的跨界水污染多中心合作审计模式研究

游春晖1王 菁2

(1.绍兴文理学院 元培学院，浙江 绍兴312000；2.绍兴职业技术学院,浙江 绍兴312000)

跨界水污染是当前我国最为突出的水环境管理难题，跨界水污染合作审计则是跨界水污染治理的重要途径。针对当前跨界水污染合作审计中存在的难题，根据空间维、主体维、流程维三要素构建了跨界水污染多中心合作审计模式，并提出了跨界水污染多中心合作审计的注意事项。

跨界水污染;环境审计;三维结构;多中心;合作审计

1 引言

跨界水环境管理被视为世界性的环境管理难题，具有非常复杂的多维属性，在水源构成方面包括河流、湖泊、水库、海洋、地下水等；在水循环方面包括生态、土壤、大气等；在污染治理方面涉及到法律法规、地方利益、观念、机构设置、民众参与等；在技术层面涉及到理论、研发、应用实施等，联合国全球环境基金将跨界水环境管理列为环境管理的重点领域[1]。跨界水污染作为跨界水环境管理的重要内容，已成为当前我国最为突出的水环境管理难题[2]。环保部2014年第24周全国主要水系重点监测断面周报结果显示，141个监测断面中Ⅰ级水质的断面为7个，Ⅱ级水质的断面为62个，Ⅲ级水质的断面为32个，Ⅳ级水质的断面为22个，Ⅴ级水质的断面为6个，而劣Ⅴ级水质的断面则为12个，Ⅲ级水质以下的断面比例达到近29%。近年来，跨界水污染事件频发，给当地的经济、社会、生活带来了影响，有些地区甚至造成了较严重的水污染纠纷和社会冲突。

跨界水污染具有影响面广泛性的特点，上游水源的任何污染都可能导致下游水源污染面的扩大，甚至造成整个流域水质的下降，跨界水污染治理非单个地方政府能完成，需要流域所在地各级政府的共同参与[3]。但由于我国现行水污染治理实行属地原则，水污染治理的溢出效应导致流域所在地各政府施行地方保护主义，不仅不加大环保投入，配合水污染调查，甚至包庇排污企业和排污行为，最终酿成“公地悲剧”。环境审计是跨界水污染治理的重要途径，根据最高审计机关国际组织(INTOSAI)下设的环境审计工作组(WGEA)对各成员国的问卷调查，环境审计正呈现越来越普及的趋势[4]；审计署《2008至2012年审计工作发展规划》已将资源环境审计列为六大审计类型之一，因此跨界水污染环境的治理应引入外部监督力量，不断强化审计的监督作用[5]。

2 跨界水污染合作审计的开展

跨界水污染影响面广，在污染治理方面涉及到法律法规、地方利益、机构设置、民众参与、观念等，单靠单个审计机关无法实现水污染的有效治理，必须采取合作审计的方式。合作审计是指由两个及以上的审计主体共同参与开展的审计，其类型主要包括联合审计、平行审计和协作审计三种[6]。

早在1995年，第十五届INCOSAI(最高审计机关国际会议)就指出保护和改善环境是各国最高审计机关应承担的功能之一，也是在这次会议上各国与会代表提出，应加强各国最高审计机关在环境保护方面的合作。自然环境问题往往是跨越国界的，跨国环境问题的改善有赖于国际环境协议的执行，各国最高审计机关对于国际环境协议的执行具有重要作用。为了强化各国对国际环境协议的审计，INTOSAI(最高审计机关国际组织)于1998年10月发布了《国际环境协议审计指南》，明确了国际环境协议审计的类型、如何开展国际环境协议审计、审计的方法、角色和责任[7]。为了加强各国审计机关间的合作，INTOSAI于2007年发布了《最高审计机关间的合作指南》，在指南中给出了合作审计的提示及案例[8]。2013年6月，INTOSAI进一步发布了《水问题审计：各国最高审计机关成功的经验与方法指南》。在指南中，对安全饮用水、干旱、洪水、河流湖泊水体质量、海洋环境、水资源管理等涉水事项的审计提出了指导意见，并给出了水资源环境审计的关键点、专家意见、案例等资源。INTOSAI的水环境审计指引对开展跨界水污染合作审计提供了重要的参考和借鉴[9]。

我国高度重视水资源环境的审计，目前已经开展了跨界水污染合作审计，其中以2009年审计署组织和领导的对松花江、珠江和太湖流域水污染防治专项审计调查为代表。这次大规模的合作审计取得了环保部和水利部的重视和支持，由黑龙江、浙江等6省(区)审计厅及137个市(县)审计机关历时半年对1355家被审单位进行了审计调查，取得了丰硕的审计成果[10]。其后，各省市根据实际情况各自开展了流域合作审计，如江苏省连续5年对太湖水污染治理情况进行了审计、浙江省审计厅2010年组织22个审计机关开展了钱塘江流域生态保护和水环境整治审计等。我国跨界水污染合作审计从无到有，积累了经验，也取得了很好的成效，但与发达国家跨界水污染合作审计开展情况相比，合作审计的开展数量偏少，不能满足社会经济发展的需求，同时不同行政区划间的成文协调机制尚未形成、合作审计的主题有待拓宽、审计发现和审计成果的共享程度等也有待提高。

3 基于三维结构的跨界水污染多中心合作审计模式的构建

埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)在其公共治理多中心理论中指出，多中心自主治理结构可以在最大程度上遏制集体行动中机会主义行为的发生，维护公共利益。流域具有典型的地域属性，通常情况下流域各水系的流经地固定不变，从而使得各流域的利益相关主体相对固定，因此可以各主要流域为中心构建基于三维结构的跨界水污染合作审计模式，其具体模型见图1。

在该模式中，审计开展的地域(即空间维)、审计主体(即主体维)、审计程序(即流程维)是跨界水污染合作审计的三大维度(要素)，每个维度又可以细分为多个要点，共同构成了跨界水污染合作审计的三维空间结构。其中，空间维是各流域管理中心所管辖的流域，而各流域管理中心则是跨界水污染合作审计的发起者和领导者；主体维是合作审计的具体实施者，不仅包括各地方审计机关，而且包括流域所在地的环保部门、水利部门及其他利益相关方；流程维是合作审计的开展程序，包括合作审计的发起、主题确定、具体开展、报告及事后的整改。

3.1合作审计的机构设置

在跨界水污染治理中，由于各地方政府的利益诉求相互冲突、缺乏强有力的外部干预和领导力量、信息沟通和协作机制不畅导致跨界水污染合作治理困难重重，效果不理想。虽然目前水利部在各流域成立了流域管理中心，如太湖流域管理局、松辽水利委员会、珠江水利委员会、黄河流域委员会等，但受部门的限制，无法有效承担流域跨部门水污染治理的综合协调和管理任务。因此，在合作治理的机构设置方面，可采取改变目前部门互不相属、资源无法调配的做法，而由中央政府统一领导，以流域为单位分别组建成立权威的流域管理中心，由其统一协调，综合负责流域内水资源的规划、开发利用、保护、监督和治理等任务。流域管理中心直接对中央政府负责，根据需要可以调动地方审计、环保、水利等部门的资源参与跨界水污染的调查、取证工作。

3.2合作审计的发起

目前我国所开展的跨省(区)水污染环境审计是由审计署农业与资源环保审计司发起的，而省内跨市(县)水污染环境审计则是由审计厅环境资源审计处发起的。水资源流动性的特点导致当发生跨省(区)水污染事件时，如果由审计署农业与资源环保审计司发起则可能会贻误开展环境审计的最佳时机；而由流域内相关省(区)审计厅合作发起时，由于相互间没有隶属关系且存在一定的地方利益冲突导致协调难度太大，难以成功。同时，跨界水污染环境审计的顺利开展还需要其他部门提供数据资料和技术支持，进行充分的沟通交流和协调，因此跨界水污染合作审计应由各流域管理中心根据实际情况发起。一方面，流域管理中心掌握最新的流域水污染动态信息，可以确保合作审计的发起和开展不会滞后；另一方面，流域管理中心可以协调相关部门及不同省(区)审计机关共同开展水污染合作审计，规避部门条块分割及地方利益纠纷带来的审计阻力。

3.3合作审计的主题

当前我国跨界水污染合作审计的主题主要集中于水污染防治规划的落实、地方政府和相关部门的职责履行、资源能源以及环境保护资金和项目的审计、专项审计、监督整改等，如吉林省审计厅在2009年松花江流域水污染防治审计中主要对贯彻国家政策、垃圾处理、污水处理、在线监测设备的管理运行、排污许可管理，对垃圾处理费、污水处理费、排污费的征收管理、污染治理资金的管理进行审计并对重点污染企业进行实地考察等[11]。水污染环境审计的主题不仅应包括合规性审计、资金财务收支真实合法性的审计，还应包括对资金使用的经济、效率、效果、政府环境政策、企业环境管理体系等的审计。因此，跨界水污染合作审计本着突出重点和特点的原则不仅可以选择传统的审计主题，而且应该纵深拓宽其审计范围。

3.4合作审计的开展

跨界水污染合作审计在实施过程中通常采取平行审计的方式，即由各审计机关分别成立审计组在本地开展审计。合作审计实施中要注意做好两方面的协调，一是要和环保、水利及其他利益相关主体保持沟通，取得他们的支持(人员、数据、技术等)；二是各审计小组间要保持实时沟通，及时交流审计发现和审计经验，保证环境审计同步有序协调开展。各审计小组受流域管理中心和审计署的直接领导，可避免地方政府的行政干预及各审计组在交流审计发现时有所顾虑和保留的情况发生，保证合作审计的顺利开展。

3.5合作审计的报告

现有跨界水污染合作审计方式中，联合审计一般出具联合审计报告，平行审计一般只对本级政府出具单独的审计报告，而协作审计则可能出具单独的或联合的审计报告。在审计报告中通常会说明审计对象的基本情况、主要成效、审计评价、审计结果、整改情况和审计建议。《审计法》规定“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作”，因此审计发现和整改建议对地方政府而言并不具有强制执行力。在跨界水污染多中心合作审计模式下，审计小组对流域管理中心和审计署负责，合作审计报告以联合审计报告的形式上报给流域管理中心，然后再由流域管理中心将合作审计报告交送各地方政府，合作审计报告的层级和执行力得以提升。

3.6合作审计后的整改

在审计中存在“年年审、年年有、年年改、年年犯”的怪象，审计的监督作用和威信大打折扣，因此跨界水污染合作审计一方面要改变现有的审计体制，另一方面应强化水污染防治的责任意识，将审计整改责任落实到单位和个人，必要时追究相关单位和人员的责任。

4 跨界水污染多中心合作审计的注意事项

4.1统一工作方案

跨界水污染合作审计顺利实施的关键是统一工作方案、统一组织、同步协调。如2009年“两江一湖”流域水污染防治中，审计署农业与资源环保审计司在合作审计工作正式开始前按照“统一目标、统一内容、统一报表、统一进度、统一报告”的思路制定总体工作方案，各审计组根据审前掌握的相关信息制定符合本地实际情况的具体工作方案并实施，取得了良好的效果。

4.2加强审计沟通和协调

有效的沟通和协调可以做到在适当的时候，将适当的信息，用适当的方法，传递给适当的人，从而形成一个健全有效的信息传递系统，是实现组织目标的必要条件。在沟通和协调过程中，应做到及时、有效、全面，因此在沟通工具的选择上可以召开会议、电话、电子邮件、在线视频等为主，同时在正式沟通前应预先确定好沟通的主题，并做好充分的准备。

4.3开展联合实地勘查和互访

在合作审计的过程中，需要根据实际情况开展联合实地勘查和互访。联合实地勘查和互访不仅是对跨界水污染情况的取证，而且是一种有效的沟通，有助于增进了解、形成共识。

[1]李培,张风春,张晓岚.跨界水环境保护中的政府间合作机制研究[J].南水北调与水利科技,2013(8):166-173.

[2]杨新春,姚东.跨界水污染的地方政府合作治理研究——基于区域公共管理视角的考量[J].江南社会学院学报,2008(3):68-74.

[3]游春晖,王菁,陈祥云.内部审计跨部门潜在冲突及其化解[J].会计之友,2011(10):55-56.

[4]李璐,张龙平.WGEA的全球性环境审计调查结果：分析与借鉴[J].审计研究,2012(1):33-39.

[5]李璐,张龙平.关于我国开展水环境审计的理论与实践探讨[J].中南财经政法大学学报,2012(6):72-77.

[6]《水环境审计指南》课题组.水环境审计指南[M].中国时代经济出版社,2010.

[7]WGEA.How SAIs may co-operate on the audit of international environmental accords[Z].1998.

[8]WGEA.Cooperation Between Supreme Audit Institutions——Tips and Examples for Cooperative Audits[Z].2007.

[9]WGEA.Auditing Water Issues:An Examination of SAIs’ Experiences and the Methodological Tools They Have Successfully Used[Z].2013.

[10]审计署农业与资源环保审计司.“两江一湖”合作审计的有益探索[J].中国审计,2010(13):14-15.

[11]黑龙江省审计厅,吉林省审计厅.上下联动、创新环境合作审计模式——松花江流域水污染防治审计调查经验与做法[J].中国审计,2010(13):16-18.

On Multi-centered Cooperative Mode of Trans-boundary Water Pollution Auditing Based on Three-dimensional Structure

You Chunhui1Wang Jing2

(1. Yuan Pei College, Shaoxing University, Shaoxing, Zhejiang 312000; 2. Shaoxing Vocational and Technical College, Shaoxing, Zhejiang 312000)

Nowadays, trans-boundary water pollution in China has become the most severe water environment management problem; hence, the trans-boundary water cooperative auditing proves to be an important way for trans-boundary water pollution control. Aimed at the problems existing in the audit of trans-boundary water cooperation, this paper constructs the cooperative auditing model of trans-boundary water pollution which is operated in multi-auditing center from spatial dimension, entity dimension and process dimension, and it directs to the matters that need attention in this regard.

trans-boundary water pollution; environmental auditing; three-dimensional structure; multi-center; cooperative auditing

2014-08-29

浙江省社会科学界联合会项目“浙江省跨界水污染环境审计的合作机制及实现途径研究”(2013N149);绍兴市哲社科“十二五”规划重点课题“绍兴水环境审计的国际经验借鉴及体系优化”(125J114)。

游春晖(1981-)，男，江西宜春人，绍兴文理学院元培学院讲师；中南财经政法大学在读博士。王 菁(1981-)，女，山东潍坊人，绍兴职业技术学院经贸管理学院讲师。

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1008-293X(2014)06-0103-04

(责任编辑张玲玲)